羅 章，李儲學(xué)

（重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044）

一、問題提出

根據(jù)民政部報告，在2008年汶川地震中，汶川縣有15941 人遇難，34583 人受傷，7930 人失蹤［1］，總共占汶川人口（震前全縣105436 人）的55%左右；2 010年玉樹地震有2220 人遇難，失蹤70 人［2］，占結(jié)石鎮(zhèn)人口（約2.3 萬人）的10%左右。這反映出我國災(zāi)害應(yīng)急水平還有待提高，也反映了我國社區(qū)自救互救能力不足。地震給人民帶來巨大的災(zāi)難，但“每一次危機(jī)既包含導(dǎo)致失敗的根源，又孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育，以便收獲這個潛在的成功機(jī)會，就是危機(jī)管理的精髓。”［3］通過對汶川和玉樹地震應(yīng)急救援進(jìn)行分析，以發(fā)現(xiàn)我國社區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急力建設(shè)存在著的諸多問題，這需要認(rèn)真研究和改善。

應(yīng)急力水平要通過具體的災(zāi)害應(yīng)急管理過程來體現(xiàn)，在應(yīng)急的不同階段采取針對性的措施提高應(yīng)急的能力和效果。對此，荷蘭專家羅森塔爾（U.Rosenthal）等人構(gòu)建了危機(jī)管理的PPRR 模型，即危機(jī)前預(yù)防（Prevention）、危機(jī)前準(zhǔn)備階段（Preparation）、危機(jī)爆發(fā)期反應(yīng)（Response）和危機(jī)結(jié)束期恢復(fù)（Recovery）等［4］；羅伯特·希斯提出危機(jī)管理的4R模型，即危機(jī)的減輕（Reduction）、預(yù)備（Readiness）、反應(yīng)（Response）和恢復(fù)（Recovery）等［5］。這兩種應(yīng)急管理模型為我們提供了應(yīng)急分析和準(zhǔn)備的框架，但應(yīng)急管理思想只有在與特定的地域應(yīng)急實(shí)踐相結(jié)合時才能得到提高和發(fā)展。本文從自然災(zāi)害應(yīng)急管理即災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)防及準(zhǔn)備（居民應(yīng)急意識培育、應(yīng)急方案制定、應(yīng)急組織建設(shè)）和發(fā)生后的反應(yīng)（應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制、社區(qū)力量參與）等方面，結(jié)合我國汶川和玉樹地震災(zāi)害情況對我國社區(qū)應(yīng)急力進(jìn)行分析。

（一）社區(qū)群眾應(yīng)急意識和能力不高，自組織功能單一

我國災(zāi)害多發(fā)，但社區(qū)群眾的防災(zāi)抗災(zāi)意識和能力卻沒有與之同步增長。汶川地震和玉樹地震發(fā)生后，群眾對地震救援知識不了解，以致出現(xiàn)了一些網(wǎng)友臨時性的在線翻譯外國防災(zāi)救援知識，通過網(wǎng)絡(luò)向人們傳播的狀況。在總結(jié)玉樹經(jīng)驗(yàn)時，四川省衛(wèi)生廳應(yīng)急辦主任蘇林指出，“普通民眾的自救互救能力”還有待提高，“與發(fā)達(dá)國家相比，中國在這方面還很落后”［6］，反映了我國社區(qū)應(yīng)急能力較弱。這說明社區(qū)應(yīng)急宣傳、教育和培訓(xùn)效果不理想。經(jīng)過這兩次地震，如何充分發(fā)揮社區(qū)自組織的應(yīng)急培訓(xùn)教育等功能成為我國災(zāi)害應(yīng)急管理的一個新課題。根據(jù)《新浪網(wǎng)》的報道，大約有100 多個非政府組織參與汶川地震救援，但受災(zāi)社區(qū)自組織卻很少，反映出社區(qū)組織災(zāi)害應(yīng)急意識和功能的不足。根據(jù)《民政部事業(yè)統(tǒng)計季報》（2011年4季度）統(tǒng)計，我國有社會團(tuán)體25.3萬個，民辦非企業(yè)20.2萬個，基金會2510個［7］，這些社會組織很多服務(wù)于社區(qū)，群眾基礎(chǔ)廣泛，包括宗教組織、婦女組織、體育組織、文藝組織等。但其功能多限于文藝、慶祝、信仰活動等方面，沒有把應(yīng)急作為自組織功能的構(gòu)成要素納入其中，從而使社區(qū)居民失去一條有力的應(yīng)急意識和能力培養(yǎng)的非正式組織渠道。

（二）災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案不完善，社區(qū)參與減災(zāi)機(jī)制發(fā)育緩慢

完善的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急規(guī)劃能起到“防患于未然”和有效地減災(zāi)、抗災(zāi)的作用。而在四川省阿壩州人民政府網(wǎng)站上，在汶川地震之前并沒有關(guān)于地震災(zāi)害應(yīng)急管理完善的預(yù)案，現(xiàn)行地震災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案是2009年后對汶川地震的回應(yīng)而制定的，反映了災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的不完備。同時，我國各級政府部門在預(yù)案制定過程中未能充分吸收社區(qū)參與，這不利于社區(qū)自組織、群眾學(xué)習(xí)和理解應(yīng)急預(yù)案，增加了應(yīng)急的摩擦和阻力。且預(yù)案對社區(qū)參與防災(zāi)和減災(zāi)的規(guī)定還不夠完善，如根據(jù)2011年10月16日修訂的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，應(yīng)急管理的組織體系只包括“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”、“辦事機(jī)構(gòu)”、“工作機(jī)構(gòu)”、“地方機(jī)構(gòu)”和“專家組”等五部分，而沒有將社區(qū)（包括社區(qū)自組織和居民等）納入到其中，在整個預(yù)案中也并沒有對社區(qū)參與應(yīng)急的角色和功能做出明確界定。在省級應(yīng)急預(yù)案方面，以《四川省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《青海人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為例，在“應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)”等部分都與國家級預(yù)案一樣，沒有重視社區(qū)參與應(yīng)急的作用。這不利于我國社區(qū)應(yīng)急力建設(shè)，影響到了社區(qū)參與防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制的發(fā)育，限制了整體應(yīng)急水平。

（三）政府應(yīng)急組織體系缺乏靈活性，與社區(qū)自組織合作有待加強(qiáng)

我國實(shí)行的全政府應(yīng)急管理模式充分發(fā)揮了政府的主導(dǎo)作用，但也導(dǎo)致災(zāi)害應(yīng)急宣傳、培訓(xùn)和救助等職能政府一身獨(dú)攬，社區(qū)自組織參與不足。在災(zāi)害發(fā)生時，社區(qū)自組織不能及時地組織本社區(qū)群眾形成救援力量。如在汶川和玉樹地震中，政府部門與社區(qū)自組織及群眾處于單獨(dú)作戰(zhàn)狀態(tài)，從而在與外界對接的時候，出現(xiàn)了政府部門人手不夠，社區(qū)自組織和居民又因?yàn)闆]有與政府合作的經(jīng)驗(yàn)而難以參與，最后導(dǎo)致《南方周末》記者描述的局面，“大量救災(zāi)物資來不及發(fā)放，而如潮的NGO 和志愿者，卻陷入混亂”［8］。這制約了應(yīng)急合力的形成。在玉樹地震中出現(xiàn)的喇嘛救援隊，《南方周末》稱其為“玉樹救災(zāi)中的特殊存在”，因?yàn)樗麄儼缪萘恕靶睦磲t(yī)生”的角色。但也應(yīng)該看到“特殊存在”的另一個方面，即喇嘛救援隊的自發(fā)性、隨機(jī)性，出現(xiàn)了喇嘛救援隊與其他救援隊“語言不通，雙方一直都無法溝通”的問題［9］，這反映了政府與社會相對二元分立的困境。政府部門與社區(qū)自組織的聯(lián)系和銜接不夠，在救援中不能有效協(xié)作，其組織效能大大減弱。社區(qū)應(yīng)急力不足成為政府與社會力量之間有效對接的一個缺口。

上述分析反映出我國社區(qū)在面對自然災(zāi)害時，應(yīng)急力水平較低，迫切需要從應(yīng)急管理的“事前”和“事中”這兩個階段進(jìn)行改善和優(yōu)化，以提高社區(qū)應(yīng)急力，這亟須我們從國外吸取有益經(jīng)驗(yàn)。在這方面，美國的減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)經(jīng)過多年的實(shí)踐已經(jīng)逐步成熟。因此，本文借鑒美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，以期為我國政府社區(qū)應(yīng)急力建設(shè)提供有益的啟示。

二、美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)

美國的行政組織體制是按照韋伯意義上的科層制原則進(jìn)行設(shè)計的，在應(yīng)急管理的組織機(jī)制上，根據(jù)職位性質(zhì)不同進(jìn)行分類，職責(zé)權(quán)限清晰明確。從組織運(yùn)行的角度看，這種組織機(jī)制在災(zāi)害應(yīng)急管理中分工明確，但也容易受到官僚體制的制度剛性約束，從而表現(xiàn)出應(yīng)急管理缺乏靈活性的特點(diǎn)。但從美國應(yīng)對卡特里娜颶風(fēng)等歷次自然災(zāi)害的實(shí)踐中我們看到，美國的這一組織結(jié)構(gòu)剛性并沒未完全成為制約應(yīng)急水平的障礙，從很大程度上講是減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)彌補(bǔ)了美國災(zāi)害應(yīng)急管理剛性制度的不足。

美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)是對1989年雨果颶風(fēng)、1992年安德魯颶風(fēng)、1993年美國西部洪災(zāi)等歷次自然災(zāi)害應(yīng)急管理實(shí)踐的回應(yīng)，始于1996年聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）主任詹姆士·李·維特（James Lee Witt）組織召開的一系列會議，由州、地方政府、應(yīng)急管理人員和社區(qū)代表等共同討論產(chǎn)生［10］。根據(jù)FEMA 的定義，減災(zāi)型社區(qū)（Disaster-Resistant Community）是指“為了保護(hù)家庭、企業(yè)和社區(qū)以及減少自然災(zāi)害的影響，通過采取預(yù)防性措施，減少甚至完全消除損失”，包括“確定社區(qū)合作伙伴，如當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)人、志愿者團(tuán)體、企業(yè)和公民；確定社區(qū)的自然災(zāi)害風(fēng)險；確定目標(biāo)資源；讓整個社區(qū)知情和注重項目的影響力以減少未來災(zāi)害的損失”［11］。

從這個定義可以看出，與一般的社區(qū)相比，美國減災(zāi)型社區(qū)具有預(yù)防性、計劃性、組織性、協(xié)調(diào)性和居民參與等特點(diǎn)。在美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)不僅是災(zāi)害救助的對象，同時也是應(yīng)急的主體，是政府應(yīng)急管理的伙伴。具體來說，美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)主要有以下幾個方面的成功經(jīng)驗(yàn)。

（一）注重對社區(qū)居民災(zāi)害應(yīng)急意識和能力的培育

社區(qū)居民災(zāi)害應(yīng)急意識、應(yīng)急知識和應(yīng)急能力的培育是美國社區(qū)應(yīng)急力建設(shè)的重要部分，被納入到減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)之中，并通過政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)團(tuán)體以及市民組織等開展各種形式的宣傳和教育。

首先，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）注重社區(qū)居民自救能力的培養(yǎng)，于2002年出版《你準(zhǔn)備好了嗎：市民災(zāi)害準(zhǔn)備工作的詳細(xì)指導(dǎo)》，并在其網(wǎng)站上向居民公布，它是FEMA 引導(dǎo)社區(qū)居民“了解當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急計劃，……其他議題包括疏散，應(yīng)急公共避難所……各災(zāi)害類型的危害，包括之前、期間和之后如何做”［12］等社區(qū)減災(zāi)工作所提供的最全面的指導(dǎo)。其次，美國強(qiáng)調(diào)通過實(shí)施公共教育、制定統(tǒng)一的培訓(xùn)模式［13］和社區(qū)團(tuán)體以及愿者服務(wù)等內(nèi)容來構(gòu)建減災(zāi)型社區(qū)，來提高社區(qū)和家庭的防災(zāi)意識和能力。美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)中重要的市民組織隊伍——社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組（CERT），它開設(shè)全面的培訓(xùn)課程，“通過公共教育和培訓(xùn)等形式提高社區(qū)居民關(guān)于備災(zāi)危害的知識，訓(xùn)練他們基本的救災(zāi)能力、安全消防、救援、團(tuán)隊組織和災(zāi)難醫(yī)療業(yè)務(wù)”［14］。除此之外，組織市民參與救災(zāi)模擬演習(xí)，做到實(shí)踐與培訓(xùn)課程的理論相結(jié)合，加深市民的認(rèn)識。通過政府和社區(qū)組織的宣傳教育，使減災(zāi)型社區(qū)的主體——居民的應(yīng)急素質(zhì)得到提升，從而為社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)奠定了良好的群眾意識和能力基礎(chǔ)。

（二）災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案對社區(qū)參與的重視

美國通過制定各種詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案，以使危機(jī)帶來的損失減小到最小［15］。有關(guān)社區(qū)應(yīng)急的法律法規(guī)趨近完善，其中國家級的就有《國家反應(yīng)計劃》、《減災(zāi)和緊急救助法》等，以這些法律或規(guī)劃為指導(dǎo)，美國通過社區(qū)參與完善應(yīng)急預(yù)案，力求做到預(yù)案接近社區(qū)實(shí)際，具有靈活性和可操作性。

1.重視社區(qū)代表參與預(yù)案和規(guī)劃的制定

FEMA 重視對以往社區(qū)參與災(zāi)害應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，根據(jù)各部門、社區(qū)和居民在應(yīng)急過程中的反饋不斷完善應(yīng)急預(yù)案。這些預(yù)案和規(guī)劃重視社區(qū)組織及市民代表參與，與應(yīng)急管理者與相關(guān)政府部門商討制定，如FEMA 制定的《當(dāng)?shù)囟喾N災(zāi)害的減災(zāi)規(guī)劃指導(dǎo)》、《地方減災(zāi)計劃審查指南》和《部落多災(zāi)害減災(zāi)規(guī)劃指導(dǎo)》等對社區(qū)參與制定預(yù)案做出規(guī)定，“一個有效的規(guī)劃……應(yīng)該包括：在草案擬定階段和批準(zhǔn)階段應(yīng)該給公眾以發(fā)表意見的機(jī)會，附近的社區(qū)、地方和地區(qū)部門應(yīng)該有機(jī)會參與到規(guī)劃過程中”。通過多部門、社區(qū)及公民的信息共享與優(yōu)勢互補(bǔ)，共同商討防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)等方面的措施，在此基礎(chǔ)上修訂、完善應(yīng)急預(yù)案；美國將應(yīng)急規(guī)劃作為應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)補(bǔ)充，因?yàn)閼?yīng)急預(yù)案是靜態(tài)的，而應(yīng)急規(guī)劃則具有動態(tài)、靈活的優(yōu)勢，可以適應(yīng)危機(jī)突發(fā)性和多邊性的特點(diǎn)［16］。美國通過社區(qū)居民參與預(yù)案制定，加深了居民對預(yù)案的理解和責(zé)任意識，也使預(yù)案更符合社區(qū)實(shí)際。

2.預(yù)案和規(guī)劃明確社區(qū)在災(zāi)害應(yīng)急中的角色和職責(zé)

在美國《國家反應(yīng)計劃》中的第四部分第三章，分別對州、地方和部落政府、聯(lián)邦政府、非政府組織與自愿者組織、私營企業(yè)和相關(guān)公民的“角色和職責(zé)”都作了明確的規(guī)定。尤其值得借鑒的是第四部分第三章第三條規(guī)定，要“與公民團(tuán)體和組織建立強(qiáng)有力的伙伴合作關(guān)系，為事故管理的預(yù)防、備戰(zhàn)、應(yīng)急、恢復(fù)和減災(zāi)提供支持”，“美國公民團(tuán)（the U.S.Citizen Corps）使這些組織聚集在一起，并通過教育、培訓(xùn)和志愿者服務(wù)的方式專注于個人的進(jìn)步，以幫助社區(qū)更安全、更強(qiáng)大、更有準(zhǔn)備地應(yīng)付各種類型的災(zāi)難”［17］。反映了美國對社區(qū)參與應(yīng)急的重視和制度安排的合理性，也為政府與社區(qū)的互動與交流合作提供了良好的機(jī)會和機(jī)制保障，為社區(qū)參與災(zāi)害應(yīng)急奠定了制度基礎(chǔ)。

（三）減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)中完善的組織體系

組織體系是應(yīng)急管理的載體，其設(shè)置的科學(xué)性、合理性直接影響到應(yīng)急的效率和效果，只有面向危機(jī)處理過程建立的組織體系，才能真正發(fā)揮其組織效能，成為政府應(yīng)對危機(jī)時開展組織和協(xié)調(diào)工作的基礎(chǔ)。美國作為世界上最先進(jìn)的國家，其行政組織序列和公民社會發(fā)育已趨完善，并且在災(zāi)害應(yīng)急中政府各級各部門之間以及政府與社區(qū)之間分工明確、形成應(yīng)急合力，參見表1。

表1 美國應(yīng)急組織體系表

美國注重應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，這個網(wǎng)絡(luò)由政府部門、社區(qū)組織和居民組成，并依靠各種正式的、非正式的聯(lián)系維系和運(yùn)作，其目標(biāo)是“制定政策、實(shí)施計劃，在災(zāi)害發(fā)生時降低脆弱性，減少生命與財產(chǎn)的損失，保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)多組織的協(xié)調(diào)”［18］。政府主要負(fù)責(zé)制定政策、促進(jìn)多組織的協(xié)調(diào)，而社區(qū)和居民則成為實(shí)施計劃的重要力量，從而建立起政府與社區(qū)組織和居民的合作關(guān)系，協(xié)調(diào)行動，形成應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。

美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的背后有政府應(yīng)急組織體系的支撐。在聯(lián)邦級別，成立由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的最高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)——國土安全部，原聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）并入國土安全部。FEMA 除了協(xié)調(diào)政府部門間的合作，還負(fù)責(zé)管理公民團(tuán)伙伴計劃（Citizen Corps Partner Programs），這一計劃使社區(qū)力量，如社區(qū)緊急反應(yīng)小組、醫(yī)療后備隊、警察服務(wù)志愿者、公民團(tuán)等形成應(yīng)急合力［19］，整合進(jìn)國家災(zāi)害應(yīng)急管理體系中。在州、地方政府級別，相應(yīng)地設(shè)立應(yīng)急管理中心，但擁有很大的自主權(quán)，這與美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)注重地方在應(yīng)急中的作用有關(guān)。地方應(yīng)急管理中心一般受最高行政長官指揮，由各部門官員共同組成，主要負(fù)責(zé)應(yīng)急方案的制訂，以及協(xié)調(diào)政府、社區(qū)和居民行動，協(xié)同應(yīng)急。

美國注重政府在災(zāi)害應(yīng)急中的作用，但也強(qiáng)調(diào)社區(qū)的參與。這在美國的《國家反應(yīng)計劃》中得到了充分的體現(xiàn)，并在應(yīng)急組織體系的設(shè)計上，將社區(qū)納入到整個體系中，從而使整個國家應(yīng)急組織體系既包含了行政組織的主導(dǎo)優(yōu)勢，也兼顧了社區(qū)組織的靈活高效優(yōu)勢。通過這種自上而下的指揮協(xié)調(diào)和自下而上的互動配合，美國的應(yīng)急組織體系為減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)提供了良性的組織基礎(chǔ)。

（四）減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)中合理的協(xié)調(diào)機(jī)制

為有效避免政府、社區(qū)和居民在災(zāi)害應(yīng)急中出現(xiàn)碎片化的問題，形成應(yīng)急合力，美國政府重視應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，對參與應(yīng)急響應(yīng)的社區(qū)公民、團(tuán)體、政府部門予以整合。經(jīng)過多年應(yīng)急實(shí)踐磨合，美國建立了縱向協(xié)調(diào)、橫向協(xié)調(diào)、外部協(xié)調(diào)3條主要應(yīng)急協(xié)調(diào)線路，參見表2，形成了統(tǒng)一管理、屬地為主、分級響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的協(xié)調(diào)應(yīng)急機(jī)制［20］。

表2 美國災(zāi)害應(yīng)急管理中的協(xié)調(diào)機(jī)制

美國減災(zāi)型社區(qū)的功能是通過與政府應(yīng)急體系協(xié)作實(shí)現(xiàn)的。在縱向上，以《國家響應(yīng)計劃》等法律法規(guī)作為依據(jù)和指導(dǎo)，明確聯(lián)邦、各州、各地方政府以及社會團(tuán)體和社區(qū)居民在應(yīng)急中的權(quán)利和責(zé)任，促進(jìn)垂直應(yīng)急體系的整合與協(xié)調(diào)；實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)，做到?jīng)Q策的快速性，指揮的有效性。在橫向上，各部門之間依據(jù)國家應(yīng)急法律法規(guī)以及應(yīng)急規(guī)劃等，根據(jù)危機(jī)性質(zhì)和應(yīng)急管理法規(guī)，建立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮中心，協(xié)調(diào)各個部門的行動；各州之間通過遞交《應(yīng)急管理援助協(xié)議》（EMAC），以此彌補(bǔ)各州獨(dú)立應(yīng)急的資源與能力缺陷［21］，以契約安排和法律制度的形式跨越政治邊界，強(qiáng)化互助與協(xié)作。美國政府非常注重“同一層級或不同層次的政府機(jī)構(gòu)及官員之間進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)”以及“社區(qū)之間合作與協(xié)調(diào)”，并提倡“公共組織與私人組織的互動與交流”［22］。

在政府與社區(qū)力量的協(xié)調(diào)上，政府設(shè)有專門機(jī)構(gòu)作為與社區(qū)救援體系的協(xié)調(diào)部門。“聯(lián)邦應(yīng)急管理署與社區(qū)志愿者和社區(qū)服務(wù)公司等密切合作，”其中公民團(tuán)（Citizen Corps）在應(yīng)急中作用突出，“國土安全部的聯(lián)邦應(yīng)急管理署負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國的公民團(tuán)”，而公民團(tuán)則是連接社區(qū)的基礎(chǔ)，“使命是通過建立一個全國、地方和部落的公民團(tuán)體委員會網(wǎng)絡(luò)，這些委員會建立社區(qū)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，實(shí)施公民團(tuán)防備計劃和實(shí)施涉及政府、社區(qū)領(lǐng)袖和公民的災(zāi)害的防備和應(yīng)變戰(zhàn)略”［23］。美國政府注重與紅十字會、慈善組織等社區(qū)力量的關(guān)系，加強(qiáng)合作，開發(fā)和利用它們擁有的民眾基礎(chǔ)，作為政府與社區(qū)的銜接點(diǎn)，從而使政府與社區(qū)形成良好的互動，發(fā)揮社區(qū)團(tuán)體和居民對政府和軍隊救援的補(bǔ)充作用。

同時，美國政府重視信息化在溝通協(xié)調(diào)中的作用?？硕魈柨偨Y(jié)了美國在沃斯堡颶風(fēng)中協(xié)調(diào)不力的原因:信息不全、不準(zhǔn)或過多；應(yīng)急指揮者與響應(yīng)者缺乏溝通；應(yīng)急通信設(shè)備不足［24］。因此，美國通過實(shí)施“e-FEMA”戰(zhàn)略，建立應(yīng)急信息系統(tǒng)，對危機(jī)發(fā)生、發(fā)展過程中各方面的信息及時、有效地傳遞給決策部門，并實(shí)現(xiàn)信息共享，從而為應(yīng)急決策和應(yīng)急處理現(xiàn)場提供最新的信息支持。

（五）減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)中居民參與的組織化

“救災(zāi)和準(zhǔn)備不僅是政府的責(zé)任，每個公民也應(yīng)該做出貢獻(xiàn)，通過有效的計劃使各類組織以網(wǎng)絡(luò)的形式來對災(zāi)害做出反應(yīng)和準(zhǔn)備”，“在災(zāi)害發(fā)生時，公共組織和非營利組織的合作可以更有效地為社區(qū)提供服務(wù)”［25］。美國在總結(jié)颶風(fēng)應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提出，在減災(zāi)中各級政府與社區(qū)共擔(dān)責(zé)任與災(zāi)害準(zhǔn)備的備災(zāi)文化非常重要［26］。美國災(zāi)害應(yīng)急中社區(qū)救援體系發(fā)揮了重要作用，它由紅十字會、社區(qū)慈善組織、教會、企業(yè)、市民應(yīng)急反應(yīng)小組以及市民等構(gòu)成，數(shù)量龐大，在美國歷次災(zāi)害救援中扮演了重要的角色。

美國社區(qū)居民通過參與社區(qū)組織形成災(zāi)害應(yīng)急力量。美國紅十字會已經(jīng)成為災(zāi)害應(yīng)急重要的危機(jī)救援和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。“72%的美國人知道美國紅十字會在自己的社區(qū)有一個辦事處，70%的居民知道，紅十字會為他們的社區(qū)提供服務(wù)”［27］。在歷次應(yīng)急過程中，美國紅十字會發(fā)揮了重要的作用。目前，美國紅十字會工作人員大約23萬，主要組織和訓(xùn)練無償提供服務(wù)的志愿者，并建立覆蓋美國每一個小鎮(zhèn)的紅十字小組［28］，以便災(zāi)害發(fā)生時網(wǎng)絡(luò)式地開展活動。公民團(tuán)（Citizen Corps）也在災(zāi)害應(yīng)急中扮演了重要的角色，如組織社區(qū)居民“提供志愿者服務(wù)以對災(zāi)害應(yīng)急做出第一響應(yīng)，參與救災(zāi)活動，確保社區(qū)安全等”［23］。一些宗教組織通過自己在社區(qū)的影響力，在災(zāi)害應(yīng)急中發(fā)揮了積極作用，其互助友愛的教義為救援工作提供了良好的應(yīng)急文化支撐。通過這些社區(qū)組織化渠道，有效地組織起社區(qū)居民個體成為應(yīng)急力量，為減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)提供了群眾基礎(chǔ)。

三、美國經(jīng)驗(yàn)對我國社區(qū)應(yīng)急力建設(shè)的啟示

汶川地震和玉樹地震的慘痛教訓(xùn)對我國災(zāi)害應(yīng)急管理的全政府模式提出了挑戰(zhàn)。通過減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)引導(dǎo)和支持社區(qū)自身力量的發(fā)育，提高社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急力，從而在防災(zāi)抗災(zāi)中發(fā)揮社區(qū)的優(yōu)勢和功能，彌補(bǔ)政府災(zāi)害應(yīng)急的不足，已經(jīng)成為一個迫切需要反思和完善的課題。我國社區(qū)應(yīng)急力建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該包含群眾應(yīng)急意識和能力強(qiáng)、應(yīng)急預(yù)案和規(guī)劃完善、應(yīng)急組織體系健全、協(xié)調(diào)機(jī)制合理以及社區(qū)居民充分參與等方面。結(jié)合這兩次大地震出現(xiàn)的問題，美國的成功經(jīng)驗(yàn)可以給我國社區(qū)應(yīng)急力建設(shè)帶來以下幾點(diǎn)啟示。

（一）加強(qiáng)宣傳與教育，培育社區(qū)居民的應(yīng)急意識

居民充分的應(yīng)急意識和能力是美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，它直接決定著社區(qū)的自救互救能力，無論是FEMA編制的備災(zāi)指南，還是市民應(yīng)急反應(yīng)小組的應(yīng)急培訓(xùn)，都提高了居民應(yīng)急能力。針對我國現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，地方政府、社區(qū)團(tuán)體及自組織等在提高居民防災(zāi)抗災(zāi)知識和能力方面應(yīng)積極作為，發(fā)揮更大的功能。

1.持續(xù)有效地推行應(yīng)急宣傳和教育

汶川和玉樹地震為我們提供了豐富的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為我們進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)急管理公共教育準(zhǔn)備了現(xiàn)實(shí)素材，政府部門應(yīng)該積極作為，利用地震的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對社區(qū)居民開展應(yīng)急教育。首先，要加大防災(zāi)、抗災(zāi)知識的普及，或以報刊、板報的形式，或以網(wǎng)絡(luò)的形式，力求做到讓社區(qū)居民熟悉地掌握基本的災(zāi)害準(zhǔn)備、自我救助以及各種安全常識，在危急發(fā)生時可以及時、有效地逃生，并迅速地轉(zhuǎn)化為社區(qū)應(yīng)急的生力軍，組織開展救援工作；其次，要將應(yīng)急管理常態(tài)化，提高各部門的危機(jī)意識，定期地依據(jù)應(yīng)急預(yù)案組織居民進(jìn)行演習(xí)訓(xùn)練，做好信息反饋，在此過程中加強(qiáng)對群眾的引導(dǎo)和教育，使應(yīng)急知識和應(yīng)急意識轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，加深居民的認(rèn)識，同時，也加強(qiáng)了各部門、社區(qū)組織與居民的配合。

2.開發(fā)和利用自組織的培訓(xùn)功能

在汶川和玉樹地震中，非政府組織參與災(zāi)害應(yīng)急雖然存在很多問題，但也得到一定的發(fā)育和發(fā)展，其中社區(qū)自組織如婦女組織、文藝組織和保安組織等是社區(qū)應(yīng)急能力構(gòu)建很好的組織基礎(chǔ)，地方政府部門應(yīng)加大扶持和引導(dǎo)力度，發(fā)揮自組織的應(yīng)急功能，組織居民學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)該包括：家庭災(zāi)害準(zhǔn)備、防災(zāi)常識、逃生技巧、救援知識等等，并定期地組織訓(xùn)練，使居民所學(xué)知識與實(shí)踐相結(jié)合，從根本上提升居民的應(yīng)急意識和能力。

（二）完善災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和規(guī)劃，重視社區(qū)的作用

汶川地震后，四川省政府和阿壩州政府都重視應(yīng)急預(yù)案的完善，但預(yù)案中對于社區(qū)的作用還沒有做出明確的界定。如《阿壩州地震應(yīng)急預(yù)案》中并沒有涉及社區(qū)在災(zāi)害應(yīng)急中的角色和職能，這不利于我國社區(qū)應(yīng)急力建設(shè)。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)該大力完善各級應(yīng)急預(yù)案和規(guī)劃，如制定《區(qū)域危機(jī)響應(yīng)計劃》、《減災(zāi)和緊急救助法》等，尤其是應(yīng)該突出社區(qū)的重視社區(qū)的作用，明確各地區(qū)、各級政府與社區(qū)和居民組織之間的角色和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)急的合作關(guān)系。

汶川和玉樹地震使我國積累了豐富的社區(qū)參與應(yīng)急的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，地方政府應(yīng)對此進(jìn)行系統(tǒng)的整理、對社區(qū)參與應(yīng)急過程中的防災(zāi)準(zhǔn)備、組織、協(xié)調(diào)、救援隊伍建設(shè)與救援工作情況等方面進(jìn)行細(xì)致地分析研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并將其編入新的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急規(guī)劃中，做到類似危機(jī)常態(tài)化管理，突發(fā)危機(jī)靈活、有效管理。

在應(yīng)急預(yù)案和規(guī)劃的制定中，應(yīng)借鑒美國政府、社區(qū)和居民共同協(xié)商機(jī)制，加大社區(qū)自組織和居民的參與度，為應(yīng)急預(yù)案的制定提供各方面的信息；通過社區(qū)和居民參與討論，使社區(qū)組織和居民熟悉自己的職責(zé)，了解應(yīng)急管理體制，在危機(jī)發(fā)生時，能及時行動，與自己聯(lián)系密切的部門采取合作。

（三）完善應(yīng)急組織體系，建立社區(qū)參與應(yīng)急機(jī)制

美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)融合了政府應(yīng)急組織體系和社區(qū)應(yīng)急體系，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)組織和居民與政府應(yīng)急管理的互動與合作；同時美國按照科學(xué)分工的原則將應(yīng)急職能進(jìn)行分配，對政府、社區(qū)和居民在災(zāi)害應(yīng)急中的角色和職責(zé)進(jìn)行了明確界定，從而形成了應(yīng)急管理的一體化聯(lián)動格局。

在汶川和玉樹地震救援中，反映出我國政府應(yīng)急組織體系與社區(qū)和居民應(yīng)急體系的相對分立。對此，在我國災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)中，應(yīng)根據(jù)科學(xué)分工、優(yōu)勢互補(bǔ)的原則，以災(zāi)害應(yīng)急為目標(biāo)，建立和健全組織體系，將社區(qū)和居民納入到災(zāi)害應(yīng)急管理組織體系中，規(guī)定政府和社區(qū)在災(zāi)害應(yīng)急中的角色和職責(zé)，并建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，保證政府與社區(qū)組織在災(zāi)害應(yīng)急管理中的銜接性，形成我國應(yīng)急管理的聯(lián)動機(jī)制。我國應(yīng)重視社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急能力的提升，給社區(qū)以更大的自主權(quán)，發(fā)揮社區(qū)自組織反應(yīng)快速性，危機(jī)處理的針對性及救援工作靈活性等優(yōu)勢，在災(zāi)害發(fā)生時，能夠憑借其社區(qū)群眾基礎(chǔ)廣泛、專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢，及時有效地開展救助活動。

（四）打破組織隔閡，健全政府與社區(qū)的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制

針對兩次大地震救援中出現(xiàn)的政府與社區(qū)救援力量“青色對接”和“艱難磨合”的問題，在政府與社區(qū)和公民的協(xié)調(diào)方面，我國借鑒可以美國的做法：首先，在處理我國中央與地方應(yīng)急管理關(guān)系上，中央應(yīng)急管理部門應(yīng)該適當(dāng)放權(quán)，重視地方政府在動員和協(xié)調(diào)社區(qū)和居民力量方面的作用，使地方政府成為政府和社區(qū)的“銜接點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)急的互動。其次，針對自然災(zāi)害破壞面較廣的特點(diǎn)，我國可以借鑒美國的做法，制定《區(qū)域緊急援助協(xié)議》，重視社區(qū)之間的互動與合作，實(shí)現(xiàn)社區(qū)間信息、資源等方面的共享，以協(xié)議的形式加強(qiáng)地區(qū)間的聯(lián)防；為促進(jìn)各地區(qū)、社區(qū)之間的協(xié)調(diào)配合能力。地區(qū)和社區(qū)之間應(yīng)共同商討制定災(zāi)害應(yīng)急規(guī)劃，并組織開展社區(qū)之間的聯(lián)動演習(xí)，在實(shí)踐中減小磨合，增強(qiáng)銜接。再次，在政府與社區(qū)的協(xié)調(diào)上，應(yīng)該建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，與社區(qū)救援團(tuán)體和居民組織對接，使政府、軍隊、社區(qū)和居民統(tǒng)一協(xié)調(diào)到災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制之中。

（五）加強(qiáng)政府引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)居民參與災(zāi)害應(yīng)急組織化

社區(qū)組織在美國災(zāi)害救援中發(fā)揮了重要作用，其中美國紅十字會依靠社區(qū)志愿者無償?shù)姆?wù)，組建社區(qū)紅十字小組；一些社區(qū)教會、慈善組織及市民組織等發(fā)揮自身優(yōu)勢，共同參與應(yīng)急，成為美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的一大特色。

汶川和玉樹地震救援中我國紅十字會、社會組織也發(fā)揮了重要作用，但在組織社區(qū)居民參與救援方面還有待改善。鑒于美國經(jīng)驗(yàn)，我國政府應(yīng)加強(qiáng)對社區(qū)自組織的引導(dǎo)和扶持，并建立應(yīng)急協(xié)調(diào)部門，作為與自組織對接的專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與自組織的交流與合作，在災(zāi)害發(fā)生時，能夠及時有效地對接，引導(dǎo)自組織及其組織力量參與救援工作，成為政府應(yīng)急管理的伙伴。應(yīng)充分開發(fā)和利用社區(qū)自組織，如文藝組織、婦女組織、保安組織的作用，將社區(qū)居民組織起來形成災(zāi)害應(yīng)急合力。同時，要逐步完善我國紅十字會的功能，推進(jìn)紅十字會運(yùn)行機(jī)制改革，以招募社區(qū)支援者的形式組建社區(qū)“紅十字會應(yīng)急小組”，提供互助救援活動；對社區(qū)志愿者進(jìn)行救援知識、組織協(xié)調(diào)工作等方面進(jìn)行培訓(xùn)，使志愿者行動組織化、高效化，使紅十字會小組成為災(zāi)害應(yīng)急的一支重要隊伍。

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