劉雪明 廖東嵐

政策執(zhí)行力是地方政府為實現(xiàn)政策目標，運用行政權(quán)力調(diào)配和利用各種資源，將執(zhí)行計劃轉(zhuǎn)化為實際行動的能力及其與外部力量相互作用產(chǎn)生的合力，它是“有效地執(zhí)行公共政策的能力總和”①周國雄:《博弈:公共政策執(zhí)行力與利益主體》，華東師范大學出版社2008年版，第18頁。，是地方政府能夠準確高效地履行職責，實現(xiàn)政策目標的關(guān)鍵要素。一個地方政府的政策執(zhí)行力如何，依賴于對其水平的準確認識、把握和判斷，也就是對政策執(zhí)行力進行有效的評價?，F(xiàn)在已有一些學者對政策執(zhí)行力評價做了初步的研究，也設計了相應的評價體系。但是，現(xiàn)有的地方政府政策執(zhí)行力評價體系存在著指標不完整、適用性不高、使用率低等問題。本文擬引進平衡計分卡這一新的評價工具，試圖從一個新的視角對地方政府政策執(zhí)行力評價體系進行重新構(gòu)建，以期能夠解決現(xiàn)有體系存在的問題，從而使政策執(zhí)行力評價體系更趨完善。

一、平衡計分卡在地方政府政策執(zhí)行力評價指標設置中的應用

1.地方政府政策執(zhí)行力的來源及生成

設置地方政府政策執(zhí)行力的評價指標，先要弄清楚政策執(zhí)行力的來源及生成。我們知道，能力或力量的產(chǎn)生離不開一系列的行為過程，從政策執(zhí)行力的概念可以看出，地方政府政策執(zhí)行力是具體與抽象的統(tǒng)一。其具體性體現(xiàn)在生成過程上，政策執(zhí)行力的產(chǎn)生需要經(jīng)過計劃制定、工具選擇、組織協(xié)調(diào)、資源調(diào)配、執(zhí)行行動、執(zhí)行控制等一系列具體的執(zhí)行行為和環(huán)節(jié)才能形成。其抽象性體現(xiàn)在屬性上，政策執(zhí)行行為對政策和環(huán)境產(chǎn)生的各種作用力的合力就是執(zhí)行力。可以說地方政府政策執(zhí)行力是政策執(zhí)行組織內(nèi)部各方面力量在運作機制的驅(qū)動下形成的合力，其產(chǎn)生與組織內(nèi)部要素的整合以及運作機制密不可分。如果組織運行機制順暢，則各方面力量可以向著同一個方向發(fā)揮作用;同時由于合力以及慣性的作用，將使政策執(zhí)行力不斷增強。如果政策執(zhí)行組織運行機制不合理，構(gòu)成政策執(zhí)行力的各要素得不到有效的組合，一些分力因作用方向不一致而相互沖突或抵消，就會削弱政策執(zhí)行力以及執(zhí)行效果。因此，地方政府政策執(zhí)行力的測量必須分解到地方政府政策執(zhí)行的每一環(huán)節(jié)①宋煜萍、王生坤:《地方政府執(zhí)行力評估指標體系研究》，載《江海學刊》2010年第6期。。有據(jù)于此，我們要從地方政府在政策過程中所經(jīng)歷的每一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)或步驟及其行為，歸納地方政府政策執(zhí)行力的主要構(gòu)成要素，并進一步根據(jù)這些要素來設置衡量政策執(zhí)行力的評價指標。

在政策執(zhí)行研究中，執(zhí)行綜合模型將影響政策執(zhí)行的變量歸納為政策問題的特征、政策本身的可控變量、政策外變量三類，并結(jié)合政策執(zhí)行各個階段對這些變量進行分析②Paul Sabatierm and Daniel Mazmanian，“The Implementation of Public Policy:A framework of Analysis”，Policy Studies Journal，1980，(8).。為了便于檢視地方政府政策執(zhí)行力的來源與生成，我們將政策執(zhí)行階段與變量進行歸類和整理，如下表所示:

表1 政策執(zhí)行過程變量歸類

以上對政策執(zhí)行過程變量的歸類并不是說該變量僅在某個階段起作用。某個變量一旦進入政策執(zhí)行過程，將與執(zhí)行過程的其他變量相互起作用。這里的歸類只是按照某個變量在某一階段起重要影響作用的可能性而進行的，目的是將政策執(zhí)行過程具體化和可視化，為地方政府政策執(zhí)行力評價指標的設置和構(gòu)建打下基礎。根據(jù)以上分類，我們可以將政策執(zhí)行分為以下幾個具體的行為步驟:政策決策、政策溝通和宣傳、政策目標分解、資源分配、組織協(xié)同、執(zhí)行行動、執(zhí)行效果反饋、學習調(diào)整，等等。要完成這些步驟，就地方政府而言，必須具備以下幾種能力:政策共識、執(zhí)行協(xié)同、執(zhí)行控制、改進和提升、公信力，等等。

2.平衡計分卡與地方政府政策執(zhí)行力評價維度的確定

我們認為，在現(xiàn)有地方政府政策執(zhí)行力評價體系中，以“度”為標準設計的指標體系在其準確性、全面性和靈活性上存在著缺陷;而從政策執(zhí)行力生成機制和政策執(zhí)行過程出發(fā)來歸納指標維度，進而分解出由若干指標形成的指標體系，在指標歸類的規(guī)范性和系統(tǒng)性上又出現(xiàn)了誤差。平衡計分卡的財務、客戶、內(nèi)部流程、學習與成長四個指標維度，不但使管理者能同時了解戰(zhàn)略執(zhí)行過程中某些關(guān)鍵領域的績效，還能通過四個維度之間的相互驅(qū)動的因果關(guān)系，展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略執(zhí)行過程，實現(xiàn)績效考核、戰(zhàn)略執(zhí)行以及戰(zhàn)略修正的目標③［美］羅伯特·卡普蘭、大衛(wèi)·諾頓:《平衡計分卡——化戰(zhàn)略為行動》，劉俊勇、孫薇譯，廣東經(jīng)濟出版社2004年版，第8—10頁。。平衡計分卡將組織戰(zhàn)略與考核指標緊密結(jié)合，使每一指標都是整個指標體系內(nèi)一系列因果關(guān)系中的一環(huán)，因此，它是一個包含了戰(zhàn)略執(zhí)行績效結(jié)果和績效驅(qū)動因素雙重結(jié)果的績效考核體系。平衡計分卡的這些考核思想和方法，對我們解決現(xiàn)有地方政府政策執(zhí)行力評價體系中無法準確體現(xiàn)執(zhí)行力、指標體系缺乏系統(tǒng)性和互動性等問題，具有重要的參考價值。特別是平衡計分卡的四個層面與薩巴蒂爾政策執(zhí)行模型中歸納的影響政策執(zhí)行的重要因素——明確的政策目標、資源、執(zhí)行主體、公眾相符合。因此，平衡計分卡的思想和原理對地方政府政策執(zhí)行力評價體系的設計具有很好的借鑒作用。

根據(jù)影響政策執(zhí)行的變量、政策執(zhí)行步驟以及政策執(zhí)行行為的綜合，我們認為政策執(zhí)行力由政策共識、執(zhí)行協(xié)同、執(zhí)行公信力和執(zhí)行文化四個方面的能力構(gòu)成，政策執(zhí)行力評價需要同時考察這四個方面的能力及其合力的狀況，并且了解這四個方面的能力之間的相互聯(lián)系，從而使評價主體能從評價結(jié)果中準確找出存在問題的環(huán)節(jié)。根據(jù)平衡計分卡的指標設計方法，我們將這四個方面作為地方政府政策執(zhí)行力評價體系的基本維度，并在它們之間建立一定的因果聯(lián)系。如圖1所示:

圖1 地方政府政策執(zhí)行力評價維度關(guān)系圖

在地方政府政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行力的各個變量按照政策共識——公眾信任——執(zhí)行協(xié)同——執(zhí)行控制——改進和提升——取得公信力的順序發(fā)揮著作用;但力的作用是相互的，執(zhí)行控制作用效果的提高有助于地方政府組織內(nèi)部各要素運行的協(xié)調(diào)性的提升，加深對政策的理解，對政策執(zhí)行過程中不恰當?shù)臎Q策或行為予以及時糾正，從而獲取目標群體的支持和信任，最終使政策得以有效執(zhí)行。這些變量的含義和彼此之間的具體聯(lián)系，我們將在以下的論述中予以進一步的闡述。

二、基于平衡計分卡的地方政府政策執(zhí)行力評價指標及評價標準

1.政策共識

(1)政策共識的基本內(nèi)涵

政策共識是地方政府內(nèi)不同部門和個人對上級政策的內(nèi)容、精神和價值的理解和認同，并在此基礎上獲得目標群體的支持和理解。政策執(zhí)行是通過執(zhí)行行為將政策目標轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的過程，正確理解政策內(nèi)涵和精神是決定執(zhí)行行動是否正確有效的首要環(huán)節(jié)。企業(yè)戰(zhàn)略管理者常常用明確而簡潔的語言來描述組織戰(zhàn)略，從而使每個人都能很好地理解、評估和執(zhí)行，并最終使這些想法成為組織內(nèi)部的共識①［美］拉里·博西迪、拉姆·查蘭:《執(zhí)行——如何完成任務的學問》，劉祥亞譯，機械工業(yè)出版社2003年版，第58頁。。相對于企業(yè)戰(zhàn)略的清晰和簡明，政府政策往往是抽象的原則性的規(guī)定，政策內(nèi)容常常只給出解決政策問題的基本方向。因此，在衡量政策共識的程度問題上，地方政府難以形成統(tǒng)一而精確的標準。而且相對于企業(yè)的單純而言，地方政府在政策的理解上往往摻雜著更多的影響因素，例如地方利益、地方價值觀和目標群體的利益需求等，這就使得在政策共識這一能力上對地方政府提出了更高的要求。

然而，即使地方政府領導能夠正確地理解政策，也不代表其執(zhí)行人員和目標群體就會認同它，并予以積極的配合和執(zhí)行。正如有的學者所說:“政策執(zhí)行之所以無法符合決策者的期望，大部分取決于執(zhí)行人員對抽象的政策承諾之誤解?！雹诹炙?、張世賢:《公共政策》，(臺灣)五南圖書出版股份有限公司2006年版，第251頁。古斯和麥克米倫也指出:“中層管理者的自利行為在很大程度上影響著戰(zhàn)略溝通和執(zhí)行的質(zhì)量?！雹踂illiam D.Guth，Ian C.MacMillan，“Strategy Implementation Versus Middle Management self-interest”，Strategic Management Journal，1986，(7).溫特則強調(diào):標的團體的行為是決定政策執(zhí)行成敗的重要因素，因此應該將標的團體行為納入執(zhí)行過程④參見李允杰、丘昌泰《政策執(zhí)行與評估》，北京大學出版社2008年版，第79—81頁。。這里的“標的團體”指的就是公共政策所要實施的對象群體，又叫目標群體。如果一項政策不符合大多數(shù)群眾的利益，不能夠被大多數(shù)群眾所認可和接受，那么就不可能得到目標群體的擁護;得不到公眾特別是目標群體的支持，政策就難以順利執(zhí)行，更不用說解決政策問題。因此，政策的理解和認同不但是對地方政府政策執(zhí)行組織及其成員的要求，要求他們對所要執(zhí)行的政策達成統(tǒng)一的認識，形成對政策的認同感;而且還要求目標群體或政策對象也對所要執(zhí)行的政策產(chǎn)生認同感?！霸鰪妶?zhí)行主體對公共政策的認同感，關(guān)鍵是要加強上級政策精神的傳達，提高執(zhí)行人員的政治覺悟和政策水平，樹立大局意識、責任意識、法治意識。而目標群體對公共政策的認同感則來自于良好的政府形象、穩(wěn)固的政府權(quán)威和科學合理的公共政策本身?！雹葜車?《論公共政策執(zhí)行力》，載《探索與爭鳴》2007年第6期。

(2)政策共識的評價指標和標準

伍爾里奇和弗羅伊德通過研究共識結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)略共識包括:范圍——評價共識時涉及哪些人、內(nèi)容——決策制定人同意的內(nèi)容、程度——管理人員對戰(zhàn)略舉措的承諾度等構(gòu)成要素，戰(zhàn)略共識是戰(zhàn)略執(zhí)行力的一個重要構(gòu)成部分⑥Bill Woolridge＆ Steven W.Floyd，“Research Notes and Communications:Strategic Process Effects on Consensus”，Strategic Management Journal，1989，(10).。因此，在地方政府政策執(zhí)行力評價指標設置中，對政策共識的評價可分為執(zhí)行主體和目標群體兩個方面。對執(zhí)行主體主要考察其內(nèi)部人員了解政策目標的比例、認同政策目標的比例、對政策執(zhí)行行為作出承諾的比例;對目標群體則主要考察其對政策的支持程度和對配合政策執(zhí)行所作出的承諾。

2.執(zhí)行協(xié)同

(1)執(zhí)行協(xié)同的內(nèi)涵

把協(xié)同作為一個學科概念進行研究最早出現(xiàn)在物理學領域。物理學家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立了協(xié)同學 (Synergetics)，用以研究系統(tǒng)內(nèi)各要素如何從無組織狀態(tài)轉(zhuǎn)化為有序，或各子系統(tǒng)如何建立有序的運行方式以形成另一個有序系統(tǒng)。公共管理領域同樣存在協(xié)同問題。法約爾提出，管理功能應包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大職能。在盧瑟·古立克所提出的管理七項重大職能(POSDCORB)中⑦即計劃 (Planning)、組織 (Organizing)、人事 (Staffing)、指揮 (Directing)、協(xié)調(diào) (Coordinating)、報告 (Reporting)和預算 (Budgeting)，由此組成一個縮略詞POSDCORB，參見丁煌《西方行政學說史》，武漢大學出版社2004年版，第114頁。，CO代表的就是協(xié)調(diào)。不過，這兩位學者所說的協(xié)調(diào)主要是局限于行政組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、社會組織功能的分化，政府需要更多的理論，指導日益復雜多變的執(zhí)行活動;于是就有了溫特的執(zhí)行結(jié)果模型。在這一模型中，組織與組織間的執(zhí)行行為是影響政策執(zhí)行結(jié)果的重要因素。溫特模型認為，幾乎每一項政策都需要組織的參與，并涉及各級政府部門和政府以外的公私部門，“欠缺協(xié)調(diào)行動是政策執(zhí)行失敗的主因之一”①李允杰、丘昌泰:《政策執(zhí)行與評估》，北京大學出版社2008年版，第80頁。。地方政府內(nèi)部各部門及其與外部公私部門之間的執(zhí)行行為是否協(xié)調(diào)，決定著政策執(zhí)行過程中各組力量的作用方向是否一致，從而影響政策執(zhí)行力的大小。治理理論的出現(xiàn)和發(fā)展又將協(xié)同研究從行政組織的內(nèi)部協(xié)調(diào)擴展到了公共管理各主體和各要素的協(xié)同。在治理理論看來，政府和社會不是相互對立的，而是相互配合并努力實現(xiàn)社會的有效管理。在治理模式下，協(xié)同不僅存在于政府內(nèi)部層級之間的活動中，也存在于政府與其外部組織的活動中;政策執(zhí)行過程的各個環(huán)節(jié)常常由中央政府、地方政府以及各種社會組織的協(xié)同行動來完成;政策執(zhí)行的過程也是執(zhí)行主體內(nèi)部各要素及其與外部力量的協(xié)同過程。因此，執(zhí)行協(xié)同是政策執(zhí)行力不可缺少的一部分。對于地方政府來說，執(zhí)行協(xié)同就是地方政府在執(zhí)行政策的過程中，政府與執(zhí)行環(huán)境要素之間的協(xié)同，以及政府內(nèi)部各要素之間的協(xié)同。

(2)執(zhí)行協(xié)同的關(guān)鍵指標

政策執(zhí)行協(xié)同的關(guān)鍵在于地方政府的執(zhí)行條件及其執(zhí)行行動要符合政策要求，使政策執(zhí)行計劃及方案得到充分的貫徹和實施。地方政府內(nèi)部要素的運行與政策結(jié)合得越好，政策執(zhí)行力就越強，執(zhí)行效果也就越好。有的學者將政府執(zhí)行的協(xié)同分為決策—執(zhí)行—監(jiān)督協(xié)同，職能—結(jié)構(gòu)協(xié)同和部際協(xié)同、府際協(xié)同與嵌入?yún)f(xié)同，決策—執(zhí)行—監(jiān)督協(xié)同貫穿于職能—結(jié)構(gòu)協(xié)同和部際協(xié)同、府際協(xié)同之中，部際協(xié)同、府際協(xié)同與嵌入?yún)f(xié)同建立在職能—結(jié)構(gòu)協(xié)同的基礎之上②曹堂哲:《公共行政執(zhí)行的中層理論——政府執(zhí)行力研究》，光明日報出版社2010年出版，第178—179頁。。有的學者認為，執(zhí)行人員、執(zhí)行組織、執(zhí)行機制和執(zhí)行流程構(gòu)成了政策執(zhí)行力的內(nèi)部系統(tǒng)。我們結(jié)合薩巴蒂爾影響政策執(zhí)行過程的變量因素，將構(gòu)成地方政府政策執(zhí)行力的子系統(tǒng)分為方案決策、組織結(jié)構(gòu)、資源配置、執(zhí)行流程、獎懲制度等幾個方面，執(zhí)行協(xié)同主要就是這幾個方面的協(xié)同。

一是計劃方案。執(zhí)行計劃是地方政府政策執(zhí)行行為的依據(jù)，其主要任務是進一步分解政策任務，形成具體的行動目標。地方政府為了有效地促進政策執(zhí)行，在理解政策、掌握政策精神實質(zhì)的基礎上，必須制定完善的執(zhí)行計劃和方案，才能使抽象的政策轉(zhuǎn)化為具體的行動。一般認為，計劃包括選擇任務和目標以及完成任務和目標的行動③［美］哈羅德·孔茨、海因茨·韋里克:《管理學》(第10版)，張曉軍等譯，經(jīng)濟科學出版社1998年版，第74頁。。分析政策執(zhí)行的計劃及方案，主要是為了考察地方政府在充分理解政策目標和內(nèi)容的基礎上而展現(xiàn)的制定行動方案的能力，其關(guān)鍵指標有方案的完整度和靈活度等。

二是組織結(jié)構(gòu)。政策的執(zhí)行依賴于組織的運轉(zhuǎn)，有效的組織結(jié)構(gòu)和運行機制能保證地方政府政策執(zhí)行中各部門、人員的密切合作和有效協(xié)同，保證政策執(zhí)行資源的科學調(diào)配。組織結(jié)構(gòu)主要從三個方面進行考察:(1)政府職能結(jié)構(gòu):即實現(xiàn)政策目標所需的各政府部門之間的職責關(guān)系，主要評價地方政府內(nèi)部的職位設置、分工是否合理，權(quán)責是否明確;(2)層級結(jié)構(gòu):即地方政府內(nèi)部的層次機構(gòu)，反映的是政府的縱向關(guān)系，政府層級的多寡影響著政策執(zhí)行的效果和效力;(3)部門結(jié)構(gòu):也就是地方政府內(nèi)部的橫向結(jié)構(gòu)，同級政府內(nèi)各部門之間的關(guān)系越協(xié)調(diào)，越一致向著政策目標而努力，這樣的話，政策執(zhí)行力也就越強。

三是資源配置。在政策執(zhí)行過程中，“執(zhí)行的成果有賴于執(zhí)行人員所能得到的何種何量的資源為定”④Charles O.Jones，Clean Air:the Policies and Politics of Pollution Control.Pittsburgh:Pittsburgh Univ.Press，1975.p.238.。政策執(zhí)行所需要的資源有:(1)人力資源，即執(zhí)行主體，執(zhí)行主體的能力高低以及能力結(jié)構(gòu)是否符合政策執(zhí)行的要求，直接影響著地方政府政策執(zhí)行力的高低;(2)財物資源，即地方政府在政策執(zhí)行過程中所需的資金、技術(shù)和硬件設施等;(3)信息資源，即在政策執(zhí)行過程中地方政府的信息獲取、使用和溝通狀況，“實踐證明，政策執(zhí)行中的某些失誤或困難，常常是因執(zhí)行者缺乏必要的信息而造成的”⑤陳振明主編:《政策科學》，中國人民大學出版社1998年版，第317頁。;(4)權(quán)力資源，即地方政府在政策執(zhí)行過程中獲取資源、實施指揮、采取行動的權(quán)力來源。

四是組織機制。政府組織機制是指政府有機體各部分的構(gòu)造、功能、相互聯(lián)系和相互作用等，它反映了政府組織的協(xié)同關(guān)系。地方政府有效執(zhí)行政策，離不開其內(nèi)部各要素的合理構(gòu)成以及各要素之間的相互聯(lián)系和相互作用。也就是說，政府組織機制的運行是否靈活高效，是否能適應政策實施的需要，影響著地方政府政策執(zhí)行力的發(fā)揮。與政策執(zhí)行相關(guān)的地方政府組織機制，包括資源配置機制、執(zhí)行機制、監(jiān)督機制、創(chuàng)新機制、激勵機制等多個方面。正是這些機制的有效運行，使得地方政府的政策執(zhí)行能夠取得較好的績效。

五是執(zhí)行控制。執(zhí)行控制是指對當前或近期內(nèi)政策執(zhí)行情況是否符合執(zhí)行計劃進行評估與監(jiān)控，并使評估結(jié)果用于提升組織各方面的執(zhí)行能力。正如政策學家鄧恩指出:“監(jiān)控有助于考察政策的順從程度，發(fā)現(xiàn)政策項目沒有考慮到的結(jié)果，識別政策執(zhí)行的障礙和限制，確定政策偏離的責任歸屬?！雹伲勖溃萃.鄧恩:《公共政策分析導論》，謝明等譯，中國人民大學出版社2002年版，第16頁。地方政府制定獎懲制度，加強對政策執(zhí)行的控制，不僅能夠保障政策的準確執(zhí)行，而且執(zhí)行控制過程中收集到的信息還能幫助政府作出有效的后續(xù)決策，幫助執(zhí)行組織及時調(diào)整執(zhí)行流程，糾正執(zhí)行偏差，進而提升執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。地方政府的執(zhí)行控制能力越強，政府組織運行、執(zhí)行主體素質(zhì)就越能得到有效優(yōu)化，政策執(zhí)行力提升也就越快。

3.執(zhí)行文化

(1)執(zhí)行文化的內(nèi)涵

文化是人類社會共有的一系列概念、價值觀和行為準則，它對人的思想觀念、價值追求和行為乃至社會的結(jié)構(gòu)、制度體系都起著潛移默化的影響。政府文化是政府在經(jīng)濟社會事務中的價值觀、行為觀、工作作風及工作效率的綜合體現(xiàn)②陳莉:《行政管理現(xiàn)代化進程中的政府文化建設》，載《河南社會科學》2003年第5期。。對于政府組織而言，政府文化對其組織成員以及外部的利益群體的行為、思想，起到引導、約束、激勵和凝聚的作用。綜觀政府的執(zhí)行活動，有人將對執(zhí)行主體的行為起到直接影響的那部分政府文化內(nèi)容稱之為行政執(zhí)行文化，指貫穿整個政府行政活動全過程的執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行制度、執(zhí)行原則、執(zhí)行價值觀、執(zhí)行心理傾向的總和。但由于行政和執(zhí)行存在著區(qū)別，我們進一步將影響地方政府政策執(zhí)行力的文化限定為執(zhí)行文化，即貫穿于地方政府政策活動全過程，并對政策執(zhí)行效果起到促進或阻礙作用的執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行制度、執(zhí)行原則、執(zhí)行價值觀、執(zhí)行心理傾向的總和。

無論在企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行領域還是在政府管理領域，文化普遍被認為對組織的執(zhí)行力具有密切聯(lián)系。研究企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行的著名學者博西迪和查蘭在《執(zhí)行》一書中多次強調(diào)執(zhí)行方面的文化對企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力的重要影響，并且認為執(zhí)行方面的文化作為戰(zhàn)略執(zhí)行力的軟要素，至少和組織的硬件要素 (戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu))同等重要，甚至猶有過之，“確立一種執(zhí)行文化是一個非常艱難的過程，但要失去它卻易如反掌”③［美］拉里·博西迪、拉姆·查蘭:《執(zhí)行——如何完成任務的學問》，劉祥亞譯，機械工業(yè)出版社2003年版，第2頁。。徐萬里等在研究企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力時，把執(zhí)行文化作為執(zhí)行力的一個構(gòu)成要素，并在其評價體系中將企業(yè)文化構(gòu)成分為三個維度，分別是理念文化、公平文化和激情文化④徐萬里等:《中國企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力維度結(jié)構(gòu)及測量》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟》2008年第10期。。隨著企業(yè)文化對戰(zhàn)略執(zhí)行力的推動作用不斷被證實，政府文化及其作用也逐漸被重視起來?，F(xiàn)有的研究認為，政府文化 (或行政文化)通過影響政府執(zhí)行主體的觀念行為、政府組織結(jié)構(gòu)、制度機制以及政府執(zhí)行方式等，從而影響政府執(zhí)行力的強弱。由此可見，文化作為政府執(zhí)行行為中的一股力量，無論政府文化或行政文化還是執(zhí)行文化，都將從根本上長遠地、廣泛地影響包括政策執(zhí)行力在內(nèi)的政府執(zhí)行力。因此，它是地方政府政策執(zhí)行力評價過程中的一股不可忽視的力量。

(2)執(zhí)行文化的關(guān)鍵指標

由于文化的內(nèi)容過于寬泛，如果以執(zhí)行文化的所有內(nèi)容作為地方政府政策執(zhí)行力評價指標設計的維度，那就會使設計出來的指標過于繁瑣，不利于保持指標體系的針對性、明確性和系統(tǒng)性。因此，我們只從執(zhí)行文化對地方政府政策執(zhí)行力的作用效果來設計評價指標，如果政府內(nèi)部的文化建設能在以下幾個方面起作用，則證明地方政府有能力通過轉(zhuǎn)變政策執(zhí)行主體的思想、觀念和行為，使其聚焦于政策執(zhí)行的效果上來，從而提升政策執(zhí)行力水平。

一是導向作用:地方政府的執(zhí)行文化是否能夠引導執(zhí)行主體自身的價值目標與政府的政策目標相一致，并使其克服困難，堅持不懈地朝著政策目標的實現(xiàn)而努力。

二是約束作用:地方政府的執(zhí)行文化是否能夠通過價值認同的方式對政府成員進行約束，從而使政府成員自覺遵守各種行為規(guī)范，認真貫徹執(zhí)行各項方針政策。

三是激勵作用:地方政府內(nèi)部對政策執(zhí)行是否具有強烈的熱情和高昂的士氣，成員之間是否具有團結(jié)協(xié)作的精神，內(nèi)部成員是否致力于提升自身素質(zhì)和執(zhí)行水平。

四是滿足作用:地方政府的執(zhí)行價值觀是否能夠與其成員的價值觀念相互融合與促進，使其在完成政策執(zhí)行任務的同時得到精神上的鼓舞和滿足。

4.執(zhí)行公信力

(1)執(zhí)行公信力的內(nèi)涵

執(zhí)行公信力是地方政府在執(zhí)行政策過程中，通過其自身形象和政策本身獲得目標群體對其執(zhí)行行動的接受、支持和信任的程度。薩巴蒂爾認為，目標群體的支持將對政策執(zhí)行結(jié)果起到不可忽視的作用。我國學者也指出，在政策執(zhí)行過程中，目標群體從自己的生存處境出發(fā)，詮釋政策文本的意義，構(gòu)成對政策制定者、執(zhí)行者的動機、意圖的再定義，形成一種信任、懷疑、漠視的態(tài)度，繼而采取逃避、抗拒或利用的行動。由此看來，目標群體完全可以通過其行為對政策執(zhí)行的成敗起到積極或消極的影響，“目標群體對待既定的政策在態(tài)度和行為上是否服從和接受，是政策能否得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵”①樸貞子、金炯烈、李洪霞:《政策執(zhí)行論》，中國社會科學出版社2010年版，第324頁。。因此，如何在政策執(zhí)行過程中得到目標群體的信任和支持，使他們對政策執(zhí)行產(chǎn)生認同并積極配合執(zhí)行，從而減少執(zhí)行阻力，降低執(zhí)行成本，提高執(zhí)行效率，樹立政府形象，增加政府信任，是地方政府政策執(zhí)行過程中必須解決的一個重要問題。要達成政府與公眾的這種和諧統(tǒng)一，關(guān)鍵在于使“所有的參與者都必須具有:均等的機會選擇并實行言說行為……，相同的機會去表達態(tài)度、感受、目的等，以及去命令、去反對、允許或禁止等等”②［美］查爾斯·J.?？怂?、休·T.米勒:《后現(xiàn)代公共行政:話語指向》，楚艷紅等譯，中國人民大學出版社2013年版，第86頁。。社會公眾對政府的信任，對政府政策的信任，既是政府長期為民執(zhí)政的結(jié)果，又將對政府往后的政策執(zhí)行給以有力的推動。執(zhí)行公信力作為促進政策執(zhí)行的一種資源，是地方政府政策執(zhí)行必須具備的一種能力;而作為影響政策執(zhí)行的一股外在力量，它又是地方政府政策執(zhí)行力構(gòu)成的一個要素。

(2)執(zhí)行公信力的關(guān)鍵指標

目標群體對地方政府政策及其執(zhí)行的信任和支持取決于:一是其自身對政策的理解程度。如果公眾或目標群體無法全面地認識政策，對政策的理解和評價產(chǎn)生偏差，就會對政策的執(zhí)行采取消極態(tài)度甚至抵制行為。二是政策是否合法及其能否滿足目標群體的利益需求。合法性是“政策得以為民眾所認同和遵守的必要前提”③王國紅:《政策規(guī)避與政策創(chuàng)新——地方政府政策執(zhí)行中的問題與對策》，中共中央黨校出版社2011年版，第46頁。，是政策得以存在和實施的基礎，也是獲得公眾信任和支持的有力條件。當一項政策能夠滿足公眾需求時，該項政策就具有充分的合法性，公眾就會對這一政策產(chǎn)生好感，進而配合執(zhí)行行動。三是政府的自身形象?！傲己玫恼蜗螽a(chǎn)生強大的感召力、凝聚力，使政府內(nèi)外關(guān)系趨于協(xié)調(diào)，公眾與政府配合一致，政令暢通，有利于政府政策目標如期實現(xiàn)?！雹芙鹛姷?《公共政策執(zhí)行梗阻與消解》，廣東人民出版社2005年版，第264頁。政策制定和執(zhí)行的一個重要目的，就在于調(diào)整和平衡不同群體、不同地區(qū)之間的利益關(guān)系，而政府是公平和正義的代表。因此，政府在公眾心目中是否樹立公平正義、執(zhí)政為民的形象，其在政策執(zhí)行過程中是否體現(xiàn)了公平、公正、為民的價值理念，是獲取社會公眾特別是目標群體支持的必要條件。

所以，我們評價地方政府政策執(zhí)行的公信力應從以下三個維度著手:一是公眾參與度，地方政府是否為公眾參與政策執(zhí)行過程提供機會和途徑，公眾參與的程度及有效性如何;二是公眾支持率，基于地方政府的形象和政策本身，公眾是否愿意支持政策執(zhí)行行動;三是公眾滿意度，公眾特別是目標群體對地方政府的政策及其執(zhí)行的滿意情況如何。

根據(jù)上述分析，按照層次分析法中的指標層次模型，我們將地方政府政策執(zhí)行力評價體系測量指標構(gòu)建成4個層次，由1個總體目標 (U)，4個一級 (維度)指標 (A)，13個二級指標(B)，31個三級指標 (C)構(gòu)成。如表2所示:

表2 地方政府政策執(zhí)行力評價指標

三、地方政府政策執(zhí)行力評價指標權(quán)重的確定

指標權(quán)重計算的方法很多，有定性方法也有定量方法。我們主要通過專家賦值法和層次分析法相結(jié)合來確定指標權(quán)重。專家賦值法或?qū)＜易稍兎ǎ纸械聽柗品?，“是依?jù)系統(tǒng)的程序，采用匿名發(fā)表意見的方式——專家之間不得相互討論，不發(fā)生橫向聯(lián)系，只能與調(diào)查人員發(fā)生關(guān)系——通過多輪次調(diào)查專家對問卷所提問的看法，經(jīng)過反復征詢、歸納、修改，最后匯總成基本一致的看法，并作為預測結(jié)果的一種定性研究方法。專家人數(shù)可根據(jù)預測課題的大小和涉及面的寬窄而定，一般不超過20人”①鄭方輝、張文方、李文彬:《中國地方政府整體績效評價——理論方法與“廣東試驗”》，中國經(jīng)濟出版社2008年版，第266—267頁。。層次分析法是將人們的主觀判斷轉(zhuǎn)化為客觀描述，形成指標矩陣，并對指標進行兩兩比較后確定各指標的重要性的決策方法。由于客觀條件的限制，專家賦值法可能無法實現(xiàn)每輪次數(shù)據(jù)的有效回收，因此，必須使用層次分析法對專家的主觀意見進行處理，從而達到對主觀意見的客觀描述。

我們先將地方政府政策執(zhí)行力分解為不同層次要素，構(gòu)成階梯層次結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為地方政府政策執(zhí)行力評價指標體系設計的結(jié)果。然后發(fā)放了15份專家調(diào)查問卷，要求專家對上述政策執(zhí)行力評價指標進行重要程度的兩兩比較，其中8份問卷通過一致性檢驗。接著根據(jù)回收數(shù)據(jù)建立矩陣表，在確定判斷矩陣的一致性后開始逐一計算各項指標權(quán)重。我們主要通過YAAHP軟件檢驗各矩陣的一致性，并計算出各項指標的權(quán)重。最終根據(jù)各項指標權(quán)重的計算結(jié)果，得出地方政府政策執(zhí)行力評價指標權(quán)重如下 (見表3):

表3 地方政府政策執(zhí)行力評價指標權(quán)重

續(xù)表

地方政府政策執(zhí)行力評價體系重在應用。在對地方政府的政策執(zhí)行力進行評價時，評價人員要注意將評價體系的上述測量指標轉(zhuǎn)化為可實施的方案，有針對性地科學選擇評價對象、派發(fā)評價材料，將與評價相關(guān)的材料收齊并量化后，評價主體就可以按照權(quán)重賦值進行計分，最終獲得的分數(shù)就將表明該地方政府的政策執(zhí)行力狀況。

地方政府政策執(zhí)行力評價是一個非常新的研究領域。由于我們理論水平有限，加上實踐經(jīng)驗不夠，以及先前研究資料匱乏等因素，雖然經(jīng)過較大的努力，但仍然只能向大家提供一個初步的評價框架，目前仍覺得此框架、此體系離準確評價地方政府政策執(zhí)行力的要求還有差距。我們下一步將仔細檢視地方政府政策執(zhí)行力的構(gòu)成要素及其生成機理，深刻分析與這些要素相關(guān)的評價指標，進一步驗證這些指標的合理性、理論的可靠性以及應用的可行性，從而使評價體系更加科學、更加完善。