尹大偉

【摘 要】“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，建設(shè)美麗中國(guó)”是十八大報(bào)告中的一個(gè)重要論述，這從戰(zhàn)略上指導(dǎo)未來(lái)10年乃至更長(zhǎng)時(shí)期里國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展政策和方向。是時(shí)與勢(shì)發(fā)展的必然選擇，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的必由之路，要通過(guò)建立生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系、建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，建立資源有償使用及生態(tài)補(bǔ)償制度等措施確保中華民族永續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)。

【關(guān)鍵詞】美麗中國(guó)；生態(tài)文明；制度

十八大報(bào)告提出“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”，并獨(dú)立成篇，首次提出“美麗中國(guó)”。這些新的概念及提法彰顯新的精神理念，尤其是用以在戰(zhàn)略上指導(dǎo)未來(lái)10年乃至更長(zhǎng)時(shí)期里國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展政策和方向。

一、建設(shè)“美麗中國(guó)”是時(shí)與勢(shì)發(fā)展的必然選擇

“美麗”是發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，“健康與安全”是發(fā)展底線。向綠色轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為世界各國(guó)的普遍共識(shí)。我國(guó)在高速發(fā)展的同時(shí)，已經(jīng)面臨資源約束、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)；黨中央對(duì)此高度重視，在十八大上高調(diào)提出生態(tài)文明建設(shè)，將提升其為未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行動(dòng)指南與綱領(lǐng)重要內(nèi)容之一，并寫入黨章。

資源的高強(qiáng)度開發(fā)和利用是造成環(huán)境污染的根由所在，尤其是在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的需求推動(dòng)下，資源過(guò)度開發(fā)與利用不僅極大地破壞了原本山清水秀的自然環(huán)境，其利用和排放過(guò)程更是污染了人居環(huán)境，給城市和鄉(xiāng)村帶來(lái)了致命性的威脅。因而，“美麗中國(guó)”雖然寓意建設(shè)天藍(lán)水凈，天人合一的自然與人居環(huán)境，但實(shí)際上，如此高標(biāo)準(zhǔn)下的真實(shí)用意在于向社會(huì)傳送一個(gè)信號(hào)，那就是，節(jié)約資源與環(huán)境保護(hù)是中國(guó)中長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)。

全球進(jìn)入綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型的新階段，“后全球化”時(shí)代已到來(lái)。與建設(shè)“美麗中國(guó)”相呼應(yīng)的是，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬連任競(jìng)選綱領(lǐng)就以“綠色”為主要特征之一。在此之前，歐盟和日本等國(guó)家便已提出和實(shí)行“綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略及政策，如果中美兩國(guó)加入這個(gè)行列，將意味著全球的綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型進(jìn)入新階段。無(wú)論是在總量還是機(jī)制上，綠色發(fā)展都已經(jīng)逐漸滲透到社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，綠色的生活生產(chǎn)方式、政治參與、社會(huì)動(dòng)員以及綠色的文化文明都從無(wú)到有，從小到多的不斷發(fā)展壯大起來(lái)，在“后全球化”時(shí)代推動(dòng)形成全新的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系。

二、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)對(duì)于建設(shè)“美麗中國(guó)”具有重要的作用

（一）有助于加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性配置作用，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的資源濫用、環(huán)境污染、生態(tài)破壞就是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制面臨的最大外部性。加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)能夠營(yíng)造美麗中國(guó)第一個(gè)層次美，即自然環(huán)境之美、人工之美和格局之美。這是建設(shè)美麗中國(guó)的基礎(chǔ)。只有形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，我們才可能擁有天藍(lán)、地綠、水凈、風(fēng)清的美好家園。

生態(tài)文明制度建設(shè)將通過(guò)完善、調(diào)整一系列具體的經(jīng)濟(jì)制度，把這一外部性內(nèi)化到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源配置中來(lái)，進(jìn)而完善社會(huì) 主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)之間矛盾，走出一條可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)，看似與經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)關(guān)，其實(shí)在更高層次上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有天藍(lán)地綠、山清水秀的良好環(huán)境，就不怕沒有好項(xiàng)目。要做好節(jié)能降耗的“減法”，更要學(xué)會(huì)生態(tài)修復(fù)的“加法”，探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)的“乘法”，這才能更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明的比翼雙飛。

（二）有助于加快改革社會(huì)主義民主政治體制

目前，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題所引發(fā)的群體性事件日益增多。如2012年7月2日發(fā)生的四川什邡反對(duì)鉬銅項(xiàng)事件、7月28日江蘇啟東反對(duì)污水排海項(xiàng)目等事件都由環(huán)境污染事件轉(zhuǎn)化為了人民群眾對(duì)政府決策的不滿。如果保護(hù)生態(tài)環(huán)境依靠制度，就可以從完善環(huán)境立法著手，擴(kuò)大群眾有序參與到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政治決策，讓群眾對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境的政策及項(xiàng)目實(shí)行民主選舉、決策、管理、監(jiān)督，從而為我國(guó)的政治體制改革奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，這將加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化。

（三）有助于加快建立社會(huì)主義文化產(chǎn)業(yè)體系

黨的十八大報(bào)告提出的建設(shè)生態(tài)文明的理念就是要構(gòu)建人與自然和諧相處的世界觀與價(jià)值觀，這是中國(guó)傳統(tǒng)文化的精髓，也是我國(guó)社會(huì)主義文化價(jià)值體系的重要內(nèi)涵。這是美麗中國(guó)的第二個(gè)層次之美，即科技與文化之美、制度之美、人的心靈與行為之美。這是建設(shè)美麗中國(guó)的必要條件。因此，生態(tài)文明制度建設(shè)對(duì)于現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系的建立將起到基礎(chǔ)性作用，將有利于創(chuàng)新文化發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)和對(duì)外開放形象產(chǎn)業(yè)。

（四）有助于加快形成科學(xué)有效的社會(huì)管理體制

這將構(gòu)筑美麗中國(guó)的第三個(gè)層次美，及人與自然、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、人與社會(huì)的和諧之美。這是建設(shè)美麗中國(guó)的落腳點(diǎn)和歸宿。隨著群眾生活水平的不斷提高，群眾關(guān)心的是更高層次的物質(zhì)與精神的需求，這就要求有配套的更高層次的社會(huì)管理體制和良好的生態(tài)文明制度為之相適應(yīng)。生態(tài)文明制度建設(shè)將讓先進(jìn)生態(tài)文明理念、行為方式和道德規(guī)范滲透到每個(gè)單位、家庭和公民，形成人人自覺參與的社會(huì)氛圍，進(jìn)而構(gòu)建起科學(xué)有效的社會(huì)管理體制。

如果說(shuō)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量代表了生態(tài)文明的“硬件”的話，那么生態(tài)文明制度則是生態(tài)文明的“軟實(shí)力”。 這一方面是因?yàn)槿绻荒芡綄?shí)現(xiàn)人的素質(zhì)提高和制度的進(jìn)步，即使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，也難以持續(xù)；另一方面是因?yàn)槲覈?guó)目前的生態(tài)文明水平還不高，主要原因是缺乏基本的生態(tài)文明制度來(lái)規(guī)范人們的意識(shí)和行為。為此，必須要為完善長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度保障為構(gòu)建生態(tài)文明提供持久的推動(dòng)力。

雖然目前取得了一些進(jìn)展，群眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)也有了增強(qiáng)，但存在的問(wèn)題也不容小視，特別是在生態(tài)文明制度建設(shè)方面存在的問(wèn)題尤為突出，

三、我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中，生態(tài)環(huán)保指標(biāo)權(quán)重過(guò)小

在當(dāng)前的干部政績(jī)考核體系中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)所占權(quán)重比重過(guò)大，而生態(tài)環(huán)保指標(biāo)權(quán)重過(guò)小。許多部門和地方政府以GDP為主導(dǎo)的發(fā)展觀仍然沒有從根本上改變，不少領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明制度建設(shè)的重要性和緊迫性，缺乏對(duì)生態(tài)文明制度的內(nèi)涵和本質(zhì)的深入思考，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，資源消耗高、利用率低，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。。

（二）環(huán)境產(chǎn)權(quán)不明晰，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系尚待完善

由于我國(guó)的資源環(huán)境的產(chǎn)權(quán)界定不明晰，導(dǎo)致我國(guó)資源性產(chǎn)品價(jià)格扭曲，需要在此基礎(chǔ)上建立的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系無(wú)法形成。具體而言，水污染、大氣污染、溫室氣體排放等環(huán)境污染物排放的產(chǎn)權(quán)制度尚待建立，這導(dǎo)致了我國(guó)的碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度的試點(diǎn)工作開展起來(lái)舉步維艱；自言分配的利益主體、生態(tài)破壞的責(zé)任主體沒有合理界定，再加上支持資金嚴(yán)重不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且缺乏可持續(xù)性，這導(dǎo)致我國(guó)難以建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度的資源有償使用制度和體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度。

（三）全社會(huì)對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)普遍重視不夠

目前，全社會(huì)對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)對(duì)環(huán)境保護(hù)和資源的有效利用所具有的積極意義認(rèn)識(shí)有限，群眾參與生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制尚未建立。要開展理論研究，深化生態(tài)文明建設(shè)理念；要加強(qiáng)制度宣傳，強(qiáng)化生態(tài)文明意識(shí)；努力躬身實(shí)踐，提高生態(tài)文明素質(zhì)。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)攬、各級(jí)各部門聯(lián)合推進(jìn)、全社會(huì)共同參與的生態(tài)文明工作協(xié)調(diào)機(jī)制還處于探索階段。生態(tài)文明宣傳教育機(jī)制對(duì)群眾的引導(dǎo)作用有待增強(qiáng)，要建立多媒體宣傳機(jī)制，加強(qiáng)多層次的教育機(jī)制；健全多部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，大力推行生態(tài)文明生活方式，加強(qiáng)環(huán)境信息公開，保障群眾知情權(quán)；廣泛開展生態(tài)文明創(chuàng)建活動(dòng)，促進(jìn)群眾自覺行為。合理消費(fèi)的社會(huì)風(fēng)尚及愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣還有待形成制度規(guī)范，所以我們要建立節(jié)約型政府，引領(lǐng)綠色風(fēng)尚；引導(dǎo)綠色生產(chǎn)，引領(lǐng)綠色消費(fèi)；規(guī)范個(gè)人消費(fèi)，助推環(huán)保大潮。

四、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的著力點(diǎn)

建設(shè)“美麗中國(guó)”，需要制度保證。而加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，要從構(gòu)建五個(gè)方面的制度體系著力。

（一）建立生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系

改變對(duì)地方政府的傳統(tǒng)GDP的考核方式，向生態(tài)文明的統(tǒng)計(jì)體系轉(zhuǎn)變，通過(guò)更加精確、完善的基層數(shù)據(jù)與指標(biāo)體系，建立起切實(shí)反映、衡量生態(tài)文明的考核體系。要增加生態(tài)文明在干部的政績(jī)考核評(píng)價(jià)中的權(quán)重，注重把生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)結(jié)果作為干部人員任用、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，注重探索干部影響生態(tài)文明建設(shè)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。強(qiáng)化法制管理制度，提高生態(tài)文明制度和決策的執(zhí)行力。要通過(guò)生態(tài)文明的考核體系，促進(jìn)地方政府、企業(yè)以綠色低碳循環(huán)發(fā)展為目標(biāo)，使地方政府更加嚴(yán)格要求企業(yè)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，企業(yè)更加自愿提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以形成“國(guó)家-地方政府-企業(yè)”的良性互動(dòng)循環(huán)，真正構(gòu)建“可測(cè)量、可報(bào)告、可驗(yàn)證”的生態(tài)文明發(fā)展評(píng)價(jià)體系。

（二）建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度

按照國(guó)家主體功能區(qū)劃的要求，以生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)、重點(diǎn)行業(yè)專項(xiàng)環(huán)評(píng)和工業(yè)園區(qū)區(qū)域環(huán)評(píng)，明確主體功能區(qū)的發(fā)展方向和定位，合理確定發(fā)展方式和規(guī)模，細(xì)化環(huán)境分類管理。積極推進(jìn)政策環(huán)評(píng)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，在城市規(guī)劃、能源資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地開發(fā)建設(shè)等重大決策過(guò)程中，優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力，充分評(píng)估可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，科學(xué)合理提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化節(jié)能、環(huán)保、土地、安全等指標(biāo)約束，嚴(yán)控高耗能、高排放和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)新上項(xiàng)目，著力構(gòu)建保障生態(tài)環(huán)境安全的產(chǎn)業(yè)空間布局體系。

（三）建立資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度

在生態(tài)文明的框架下，資源性產(chǎn)品的價(jià)格應(yīng)該包括市場(chǎng)價(jià)格和資源性產(chǎn)品對(duì)生態(tài)系統(tǒng)影響所體現(xiàn)的生態(tài)價(jià)值兩方面。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，既要開放國(guó)家干預(yù)，讓市場(chǎng)合理定價(jià)，還要在市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上，加上由國(guó)家確定其生態(tài)價(jià)值，即生態(tài)補(bǔ)償。

1、建立企業(yè)環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)制度。健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。嚴(yán)格落實(shí)燃煤電廠煙氣脫硫電價(jià)政策，制定脫硝電價(jià)政策。對(duì)可再生能源發(fā)電、余熱發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電實(shí)行優(yōu)先上網(wǎng)等政策支持。對(duì)高能耗、高污染行業(yè)實(shí)行差別電價(jià)，對(duì)污水處理、污泥無(wú)公害化處理設(shè)施、非電力行業(yè)脫硝脫硫和垃圾處理設(shè)施等鼓勵(lì)類企業(yè)實(shí)行政策優(yōu)惠。

2、加快健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍。加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政投入，探索轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口支援、專項(xiàng)補(bǔ)貼、生態(tài)移民、異地開發(fā)等多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式，逐步在飲用水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭猩鷳B(tài)補(bǔ)償。拓寬投融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)與修復(fù)。

（四）建立排放（污）權(quán)交易制度

要推行排放（污）權(quán)許可證制度，加強(qiáng)排放（污）權(quán)交易市場(chǎng)體系建設(shè)，完善排放（污）權(quán)初始分配、競(jìng)價(jià)交易和市場(chǎng)流通機(jī)制，開展排放（污）權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作，建立國(guó)家排放（污）權(quán)交易中心，強(qiáng)化排放（污）權(quán)交易監(jiān)管，建設(shè)排放（污）權(quán)交易支撐體系。

（五）建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究和環(huán)境損害賠償制度

在環(huán)境資源稅費(fèi)、排放（污）權(quán)交易這些市場(chǎng)規(guī)制環(huán)境污染制度沒有建立或無(wú)法推行的領(lǐng)域，國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的行政懲罰管制，加緊進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度的理論研究和顯示調(diào)研，厘清基本的理論問(wèn)題?；旧献龅椒矊?duì)生態(tài)環(huán)境有影響的人類行為，都有相應(yīng)的法規(guī)制度來(lái)調(diào)節(jié)和管束，達(dá)到“因人人受制而人人環(huán)?！钡木辰?。目前，環(huán)境保護(hù)部正依托環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院在五省二市進(jìn)行環(huán)境污染損害堅(jiān)定評(píng)估試點(diǎn)工作。待試點(diǎn)成熟后，應(yīng)確定全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境損害堅(jiān)定評(píng)估計(jì)算方法，在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃下，在各省、自治區(qū)、直轄市、直轄市建立權(quán)威的環(huán)境鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，為環(huán)境損害賠償提供可靠的技術(shù)支撐。

我相信，隨著生態(tài)文明制度建設(shè)的逐漸完備，老百姓的幸福生活將會(huì)有更高質(zhì)量的發(fā)展?！懊利愔袊?guó)”不再是華美的口號(hào)，而是真正的和諧生活場(chǎng)景。