原本將主要精力投向改革的新一屆政府，遭遇了經(jīng)濟(jì)形勢(shì)逆轉(zhuǎn)向下的意外之局。一面是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一面是不能再拖延的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。如何破解這個(gè)兩難之局？國(guó)務(wù)院提出了“盤(pán)活存量”的概念，寄望于對(duì)貨幣存量和財(cái)政存量的盤(pán)活，既實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定，又推動(dòng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

7月3日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，特別指出當(dāng)前要進(jìn)一步盤(pán)活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而在6月19日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出了，優(yōu)化金融資源配置，用好增量、盤(pán)活存量。

盤(pán)活財(cái)政存量 不忘改革預(yù)算

究竟哪些屬于要盤(pán)活的財(cái)政存量？

審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義6月27日向全國(guó)人大常委會(huì)作2012年度審計(jì)報(bào)告時(shí)指出，中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行未完全到位，此次審計(jì)涉及的部門(mén)預(yù)算有16%未執(zhí)行，形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余356.34億元。比如，在審計(jì)署6月24日發(fā)布的公告中，截至2013年2月底，外交部本級(jí)仍未將2010年項(xiàng)目結(jié)余資金13.58萬(wàn)元納入預(yù)算； 2011年和2012年，國(guó)土資源部所屬中國(guó)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院未將收回的基建借款和供暖費(fèi)退款69.28萬(wàn)元?dú)w還零余額賬戶(hù)，而是直接存入實(shí)有資金賬戶(hù)，其中2012年是24.28萬(wàn)元。

“違規(guī)資金應(yīng)該是存量的一部分，”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴《證券市場(chǎng)周刊》記者，“國(guó)務(wù)院這次提到盤(pán)活存量，就是從審計(jì)署查出的問(wèn)題資金引申的?！?/p>

就賬目處理而言，尚未執(zhí)行的這部分資金大多已經(jīng)從財(cái)政賬戶(hù)撥出，沉淀在項(xiàng)目賬戶(hù)或單位的實(shí)有資金賬戶(hù)上。

這一財(cái)政存量有多大，并不清楚。楊志勇并不看好違規(guī)資金的規(guī)模。他認(rèn)為，違規(guī)的比例低，規(guī)模不會(huì)很大。另外，這些資金畢竟是查出來(lái)的，只有查一個(gè)才能看到相應(yīng)的具體資金。

即便違規(guī)資金總量可觀，但全面審計(jì)難度大、費(fèi)時(shí)也較長(zhǎng)，短期內(nèi)難見(jiàn)效。但中央采取的行動(dòng)可能會(huì)推動(dòng)原本財(cái)政就有些緊張的地方政府及時(shí)花掉這部分資金，由此產(chǎn)生一定的刺激效果。

至于金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款余額以及國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，雖然這兩項(xiàng)指標(biāo)自2009年下半年以來(lái)便在3萬(wàn)億元左右，但是這些都只是財(cái)政收支在結(jié)算和管理過(guò)程中產(chǎn)生的，是財(cái)政資金在收支兩條線(xiàn)的時(shí)間差下產(chǎn)生的暫時(shí)停留，就財(cái)政預(yù)算和決算的平衡賬戶(hù)而言并不存在。

不過(guò)，二者之間還是有差別，金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款余額是基于分散的各種類(lèi)型的財(cái)政賬戶(hù)的一個(gè)匯總概念，覆蓋中央和各地方財(cái)政存款和預(yù)算外財(cái)政存款，還包括國(guó)庫(kù)定期存款，這部分資金作為相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債，可以用來(lái)開(kāi)展相應(yīng)的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。

主要以國(guó)庫(kù)現(xiàn)金形式存在的央行資產(chǎn)負(fù)債表上的政府存款，其背后是各種財(cái)政收支的名目。央行的國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政系統(tǒng)就好比出納，只需按相關(guān)流程釋放或收入資金，并不問(wèn)因果。從國(guó)庫(kù)管理的角度看，庫(kù)底資金目前主要處于沉淀狀態(tài)，確有盤(pán)活意義，但這主要是貨幣角度的，就財(cái)政而言，更多的是這些資金帶來(lái)的投資收益可以增加財(cái)政收入。

一種理想的情境是，假如中國(guó)國(guó)庫(kù)目前的日均量為3萬(wàn)億元，按照美國(guó)國(guó)庫(kù)的每日資金量維持50億美元來(lái)管理，其余資金以商業(yè)銀行定期存款等方式投放出去，根據(jù)當(dāng)前活期存款利率計(jì)算的年回報(bào)約為94.5億元。

央行一位從事國(guó)庫(kù)管理的人士告訴記者，國(guó)庫(kù)管理短期提升的難度很大。增加國(guó)庫(kù)收益確實(shí)有益于財(cái)政，但首先得確保各項(xiàng)財(cái)政支出的按時(shí)給付，這需要確定合意的庫(kù)底資金規(guī)模。對(duì)此尚無(wú)定論，畢竟有關(guān)財(cái)政收支細(xì)項(xiàng)的可能數(shù)量和發(fā)生時(shí)點(diǎn)仍混沌一片。

所謂的盤(pán)活財(cái)政存量，更主要的還是對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明告訴記者，主要還是用好已有資金，將目前較為有限的財(cái)政收入用到最能調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、最與民生密切相關(guān)的領(lǐng)域。

“中央壓縮一般性支出5%的舉措就是存量用活的表現(xiàn)?！卑拙懊鞅硎?，“這能夠降低公共產(chǎn)品的供給成本?！?/p>

財(cái)政部近日已發(fā)出通知，要求中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)對(duì)2013年一般性支出統(tǒng)一按5%比例壓減。重點(diǎn)是壓減辦公樓和業(yè)務(wù)用房建設(shè)及修繕支出、會(huì)議費(fèi)、辦公設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、差旅費(fèi)、車(chē)輛購(gòu)置和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)等。通知同時(shí)要求，各部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出管理，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，保障和改善民生，把有限的財(cái)政資金用到刀刃上，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

一句“把有限的財(cái)政資金用到刀刃上”充分表露了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行與財(cái)政緊張之間矛盾態(tài)勢(shì)，這種矛盾也是國(guó)務(wù)院提出盤(pán)活財(cái)政存量資金的現(xiàn)實(shí)背景。

一方面，經(jīng)濟(jì)增速在持續(xù)下行，二季度GDP同比增速可能下降到7.5%，全年增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度加大。另一方面，財(cái)政收支形勢(shì)在惡化，前5個(gè)月，全國(guó)財(cái)政收入同比增長(zhǎng)6.6%，財(cái)政支出13.2%，前者低于全年8%的目標(biāo)，后者則高于全年目標(biāo)10%。華泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉煜輝表示，受經(jīng)濟(jì)拖累，財(cái)政收入增長(zhǎng)提速基本無(wú)望，如果要完成年度預(yù)算目標(biāo)并把赤字控制在1.2萬(wàn)億元，那就意味著財(cái)政支出增速至少要大幅壓縮至7%以下。

“盤(pán)活財(cái)政存量確實(shí)和財(cái)政壓力加大有關(guān)?！睏钪居卤硎?，“在收支形勢(shì)嚴(yán)峻的時(shí)候，即便能激活的存量沒(méi)有想像的那么多，但邊際效應(yīng)也是可觀的。但這只是由頭，作為公共資金，實(shí)現(xiàn)效率最大化、優(yōu)化公共支出原本就是政府需要，現(xiàn)在正好一舉兩得?！?/p>

白景明指出，這其實(shí)是在倒逼財(cái)政預(yù)算改革。通過(guò)深化預(yù)算改革，進(jìn)一步用好用活財(cái)政收入。

7月3日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確強(qiáng)調(diào)，“要做好審計(jì)后的問(wèn)題整改工作”，“要痛下決心去除‘頑疾’、根除‘病灶’”，要“倒逼預(yù)算管理的改革和創(chuàng)新”。

事關(guān)全局的預(yù)算改革或許便是新一輪改革進(jìn)一步深化的突破口。因?yàn)轭A(yù)算問(wèn)題不僅關(guān)系到整體公共資金的使用效率，也關(guān)系到整體財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)如何更多地向民生傾斜，并且與政府的簡(jiǎn)樸化及職能的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。

借市場(chǎng)盤(pán)活貨幣

面對(duì)持續(xù)下滑的經(jīng)濟(jì)與不斷累積的金融風(fēng)險(xiǎn)，決策部門(mén)放棄了傳統(tǒng)的放松貨幣的政策思路，選擇了盤(pán)活存量貨幣，希望在不擴(kuò)張?jiān)隽抠Y金的前提下，通過(guò)總量的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并推動(dòng)金融資源投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。

有關(guān)如何盤(pán)活貨幣存量，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)“國(guó)十條”）可能已經(jīng)給出了答案。這份指導(dǎo)意見(jiàn)的核心便是盤(pán)活存量資金、用好增量資金。

盡管“國(guó)十條”中不乏“引導(dǎo)”的手段，但更多還是傾向于通過(guò)市場(chǎng)化方式盤(pán)活存量，讓資本、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮更大的主動(dòng)性。這與金融業(yè)市場(chǎng)化改革方向是一致的，再次體現(xiàn)了決策當(dāng)局同時(shí)兼顧改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、穩(wěn)增長(zhǎng)的綜合思維。

就具體的盤(pán)活方式來(lái)說(shuō)，不良貸款轉(zhuǎn)讓和自主核銷(xiāo)、信貸資產(chǎn)證券化可能是最嚴(yán)格意義上的存量盤(pán)活措施。

北京聯(lián)辦旗星風(fēng)險(xiǎn)管理顧問(wèn)有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家任若恩認(rèn)為，要真正盤(pán)活存量貨幣，主要有三條路：核銷(xiāo)、違約、通脹。通脹是中國(guó)政府不能接受的，違約則可能會(huì)引起社會(huì)心理預(yù)期的逆轉(zhuǎn)，唯有核銷(xiāo)較為可行，因?yàn)槠涑杀局饕摄y行負(fù)擔(dān)而令決策部門(mén)并不感到難以承受。

不過(guò)，核銷(xiāo)或轉(zhuǎn)讓得先有不良貸款，盡管部分企業(yè)可能已經(jīng)無(wú)法到期還款，但與銀行一起都不愿意出現(xiàn)違約，僵尸貸款因而較難及時(shí)曝光，這會(huì)影響核銷(xiāo)作用的發(fā)揮。

信貸資產(chǎn)證券化也為降低銀行損失提供了一個(gè)補(bǔ)充渠道。交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平認(rèn)為，信貸資產(chǎn)證券化本身也是盤(pán)活貨幣信貸存量和提高銀行服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力的有效手段。這種工具，既能為銀行提供股權(quán)融資之外的另一種資本補(bǔ)充方案，也能促進(jìn)流動(dòng)性較弱的信貸類(lèi)資產(chǎn)在資本市場(chǎng)流通進(jìn)而改善銀行體系流動(dòng)性的狀況，同時(shí)也增加了銀行風(fēng)險(xiǎn)管理工具，有利于降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)體系積累的水平。

至于資產(chǎn)證券化能夠盤(pán)活的規(guī)模，連平告訴本刊記者，這取決于政策。比如決策部門(mén)可能會(huì)直接給定資產(chǎn)證券化的額度，也可能會(huì)通過(guò)金融機(jī)構(gòu)的參與資格來(lái)間接影響。

無(wú)論是哪種手段，其目的正如“國(guó)十條”所期望的，都是加快資金周轉(zhuǎn)速度，提高資金使用效率，落腳點(diǎn)都是優(yōu)化整個(gè)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表，通過(guò)核銷(xiāo)、轉(zhuǎn)讓等不良負(fù)債，釋放被鎖定的資產(chǎn)，或引入閑置“存款”如民間資本、外匯儲(chǔ)備，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)，提升整體運(yùn)轉(zhuǎn)能力。

不過(guò)，能否被盤(pán)活，分析人士并不樂(lè)觀。劉煜輝指出，要做到總量不增、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移，只有直接融資可以辦到，而直接融資之所以能夠拓展承債的空間，有賴(lài)于法治基礎(chǔ)的確立、硬化的預(yù)算約束和要素配置效率的提高。

野村證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家張智威預(yù)計(jì)，“國(guó)十條”將會(huì)改變信貸的配置方式，未來(lái)幾個(gè)月的信貸和貨幣供應(yīng)增長(zhǎng)將下滑。