6月11日，審計(jì)署發(fā)布了“36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告”，顯示36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額已接近3.85萬(wàn)億元，比2010年增加4409.81億元，增長(zhǎng)12.94%。16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超100%，債務(wù)率最高達(dá)219%。審計(jì)署報(bào)告還向人們揭示了近年來(lái)地方政府債務(wù)演進(jìn)的新情況和新問(wèn)題。

審計(jì)報(bào)告顯示，經(jīng)過(guò)兩年來(lái)政府艱難的治理，中國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于高峰期已有所下滑，但是目前形勢(shì)依然嚴(yán)峻。而問(wèn)題更為嚴(yán)重的是，由于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加擴(kuò)散，表現(xiàn)形式更加隱蔽，償債來(lái)源更加不穩(wěn)定等，今后的債務(wù)治理也會(huì)更加艱難復(fù)雜，客觀上也需要政府采取更加治本的改革措施來(lái)化解中國(guó)這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的重大隱患。

地方政府債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)下降

兩年前，審計(jì)署曾對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)做過(guò)“體檢”，但是隨著2012年政府反周期經(jīng)濟(jì)政策的使用，2012年以來(lái)地方政府債務(wù)又開(kāi)始明顯增加。在目前經(jīng)濟(jì)下滑的背景下，這也再次引發(fā)海內(nèi)外對(duì)于中國(guó)龐大地方政府債務(wù)規(guī)模及償付能力的憂慮，不少海外機(jī)構(gòu)都因此調(diào)低了中國(guó)政府的信譽(yù)評(píng)級(jí)。從目前公布的審計(jì)署的報(bào)告看，地方政府債務(wù)短期償債風(fēng)險(xiǎn)可控。

截至2012年底審計(jì)的36個(gè)地方政府，本級(jí)政府性債務(wù)余額較2010年增長(zhǎng)12.94%，低于2010年全國(guó)18.8%的債務(wù)余額增長(zhǎng)。而從債務(wù)率（債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率）來(lái)看，36個(gè)地方政府本級(jí)中，有24個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率比2010年下降；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有31個(gè)地區(qū)債務(wù)率比2010年下降。

審計(jì)報(bào)告顯示，地方債務(wù)的償債率有所好轉(zhuǎn)，如36個(gè)地方政府本級(jí)中，有13個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率比2010年下降；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有18個(gè)地區(qū)償債率比2010年下降。這都意味著經(jīng)過(guò)近年來(lái)的債務(wù)整頓及規(guī)范，大部分地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相比于2010年高峰期已有所回落。

值得注意的是，這次審計(jì)抽查的36個(gè)地方政府債務(wù)余額只占全國(guó)地方政府性債務(wù)總額的31.79%，還不能簡(jiǎn)單地以此比重來(lái)推算全國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模情況。但我們?nèi)钥梢酝ㄟ^(guò)近年來(lái)有關(guān)資料推測(cè)出地方政府債務(wù)的整體情況，雖然12.94%的債務(wù)余額增速低估了地方政府負(fù)債規(guī)模的增長(zhǎng)，但目前地方政府債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)下降的結(jié)論依然成立。

根據(jù)簡(jiǎn)單計(jì)算公式：2012年末地方政府債務(wù)總額等于2010年末地方政府債務(wù)總額加上地方政府對(duì)銀行債務(wù)即平臺(tái)貸款的凈變化，再加上城投債、中央代發(fā)地方債以及基建信托的凈變化（它們分別為10.7萬(wàn)億，1860億，1.5萬(wàn)億，4500億，2000億），可以推測(cè)2012年地方政府債務(wù)余額大概為13萬(wàn)億。

我們測(cè)算的2012年地方債務(wù)余額相比較2010年底增加20%，雖然高于36個(gè)地方政府的債務(wù)增長(zhǎng)，但是從年均增速來(lái)看，還是低于2009、2010年的水平。而從債務(wù)率來(lái)看，也有所下降，如2012年地方政府綜合財(cái)政收入達(dá)到10.64萬(wàn)億，比2010年多增45.9%，這意味著地方政府債務(wù)率已經(jīng)從2010年的146%回落到2012年的122%。

此外，從償債率來(lái)看也有所好轉(zhuǎn)，如2011年到期債務(wù)高達(dá)2.6萬(wàn)億，償債率高達(dá)36%，而2013年到期債務(wù)我們預(yù)計(jì)為兩萬(wàn)億左右（到期貸款1.2萬(wàn)億+2011年展期2013年應(yīng)歸還1700億+1500億中央到期地方債+城投債到期1500億+信托償還3200億），以2013年地方財(cái)政收入10%的增速保守計(jì)算，償債率只有17.1%。

地方政府設(shè)法隱蔽債務(wù)

盡管以上數(shù)據(jù)表明地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最大的時(shí)期已經(jīng)過(guò)去，但是債務(wù)形勢(shì)依然比較嚴(yán)峻，而更令人擔(dān)心的是，近年來(lái)地方債務(wù)還出現(xiàn)了更多新的問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)隱患。

第一，管理層近年來(lái)為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系傳導(dǎo)而嚴(yán)控地方融資平臺(tái)貸款增長(zhǎng)的政策已經(jīng)奏效，直接融資已經(jīng)逐漸成為地方債務(wù)融資的重要渠道，如從36個(gè)地區(qū)債務(wù)資金來(lái)源看，2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款占78.07%，雖然仍是債務(wù)資金的主要來(lái)源，但所占比重下降5.60個(gè)百分點(diǎn)。

近年來(lái)地方債務(wù)來(lái)源于債券發(fā)行、其他單位和個(gè)人借款逐漸增多，分別比2010年增加1782.13億元、1308.31億元，增長(zhǎng)比率分別為62.32%、125.26%。這種地方債務(wù)資金來(lái)源從間接融資向直接融資的轉(zhuǎn)化雖然有利于化解銀行體系風(fēng)險(xiǎn)，但是卻并沒(méi)有消除債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

由于中國(guó)除股權(quán)市場(chǎng)之外的直接融資市場(chǎng)近年來(lái)的發(fā)展大都與融資方剛性兌付的隱性承諾有關(guān)，這就意味著市場(chǎng)發(fā)展越大，其實(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性也更大，因此，地方債務(wù)資金來(lái)源向直接融資的轉(zhuǎn)換反而使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散化。這也意味著今后地方政府一旦違約，對(duì)于社會(huì)的負(fù)面影響也就越大，債務(wù)處理的難度也就更大。

第二，由于中央政府近年來(lái)采取了多種手段嚴(yán)控地方債務(wù)，這也逼迫各地采取更為隱蔽，甚至是不計(jì)成本的方式尋求債務(wù)援助，如審計(jì)報(bào)告就揭露了兩種地方債務(wù)的規(guī)避手段。

一些地方通過(guò)信托、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出：2011年至2012年，有諸多地區(qū)通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT、違規(guī)集資等多種方式融資合計(jì)2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。由于這些融資方式的籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，其中BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%。地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也再次被放大。

部分地方還通過(guò)造假方式來(lái)回避債務(wù)監(jiān)管，如2011年以來(lái)，以上地區(qū)共有61家融資平臺(tái)公司按銀監(jiān)會(huì)規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類平臺(tái)”，但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務(wù)，或繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的建設(shè)融資任務(wù)，其中有4個(gè)省本級(jí)和1個(gè)省會(huì)城市本級(jí)的18家融資平臺(tái)公司，以轉(zhuǎn)為“退出類平臺(tái)”為由，少統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)2479.29億元，脫離了債務(wù)監(jiān)管。這種掩蓋或逃避債務(wù)監(jiān)管的做法無(wú)疑挑戰(zhàn)了債務(wù)治理政策的權(quán)威，也加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理難度。

第三，償債來(lái)源更不穩(wěn)定。

地方政府債務(wù)對(duì)于土地依賴的程度進(jìn)一步加深。如2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長(zhǎng)1183.97億元，占比提高3.61個(gè)百分點(diǎn)。這顯然使得未來(lái)地方債務(wù)的償還會(huì)陷入困境。地方政府為了避免出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，就必須確保地方政府土地收益的增長(zhǎng)，而這是不可持續(xù)的。

一方面，近年來(lái)由于不斷攀升的拆遷成本，地方政府土地的凈收益已經(jīng)明顯減少，已難以覆蓋債務(wù)本息，如上述地區(qū)在扣除成本性支出和按國(guó)家規(guī)定提取的各項(xiàng)收入后的可支配土地出讓收入只有1852億元，比2010年減少179.56億元，而這也只有當(dāng)年需償還債務(wù)本息的0.8倍。全國(guó)的形勢(shì)也類似：2010年地方政府的土地凈收益達(dá)到1.3萬(wàn)億，大約是當(dāng)年土地出讓收入的46%，2012年只有6262億元，僅為全國(guó)土地凈收益的22%。

另一方面，地方政府為了短pn/UranEcLH6JwDRspKqvg==期維持債務(wù)的償還，就必須放任房地產(chǎn)泡沫的延續(xù)，這無(wú)疑也是非常危險(xiǎn)的，一旦由剛需決定的中國(guó)房地產(chǎn)增長(zhǎng)巔峰在2015年后過(guò)去，房地產(chǎn)泡沫屆時(shí)破滅就會(huì)極大影響地方政府債務(wù)的償還。

地方政府未來(lái)償債收入來(lái)源更加吃緊，如從債務(wù)資金投向看，交通運(yùn)輸及保障性住房領(lǐng)域內(nèi)的債務(wù)支出增加最大，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元，增長(zhǎng)比率都分別為30.29%、141.47%。而這兩者的債務(wù)償還情況都堪憂，如以高速公路領(lǐng)域?yàn)槔捎诮?jīng)濟(jì)增速放緩等因素的影響，高速公路車(chē)輛通行費(fèi)收入出現(xiàn)減收，由此也導(dǎo)致一些地區(qū)高速公路債務(wù)償還壓力較大，如2012年，有8個(gè)省本級(jí)通過(guò)舉借新債償還高速公路債務(wù)453.85億元，其中4個(gè)省本級(jí)高速公路債務(wù)的借新還舊率超過(guò)50%，3個(gè)省本級(jí)已出現(xiàn)逾期債務(wù)17.15億元。可以預(yù)計(jì)，未來(lái)隨著更多高速公路的建成，更多公路取消收費(fèi)，高速公路投資回報(bào)率還將下降，也會(huì)進(jìn)一步增大地方政府的償債壓力。

行政、財(cái)政體制改革是根本

以上這些地方債務(wù)出現(xiàn)的新問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)隱患也使得過(guò)去以堵為主的行政式債務(wù)處理方式遭到了巨大挑戰(zhàn)，如盡管2012年12月底，財(cái)政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》以遏制不規(guī)范的政信合作，但是2013年以來(lái)，政信合作的項(xiàng)目仍激增，政信合作業(yè)務(wù)一季度末余額為6548.14億元，同比增長(zhǎng)160.85%，環(huán)比增長(zhǎng)30.56%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)近幾年平均兩三千億元的水平，而這其中不少項(xiàng)目都涉嫌變相違規(guī)。

目前，地方政府債務(wù)產(chǎn)生的主要根源可以歸結(jié)為以下方面：當(dāng)前以GDP為主的政績(jī)考核制度刺激了地方政府競(jìng)相負(fù)債、獲取短期經(jīng)濟(jì)利益的行為，它們自然會(huì)嚴(yán)重忽視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這是地方政府債務(wù)激增的根源；地方政府的權(quán)力過(guò)大，可以濫用土地及資金等而不受更多的市場(chǎng)約束，也刺激了地方政府債務(wù)的膨脹；中央和地方收入財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系的不匹配也加重了地方政府的預(yù)算軟約束，它們?cè)诳梢詫⒇?fù)債帶來(lái)的公共成本外化情況下，也就有著更強(qiáng)的負(fù)債偏好。

地方債的問(wèn)題涉及到行政、財(cái)政體制等方面的重大改革，而政府開(kāi)啟的新一輪改革已經(jīng)向此方向前進(jìn)，如以轉(zhuǎn)變政府職能為中心，以簡(jiǎn)政放權(quán)為起點(diǎn)的行政體制改革已經(jīng)啟動(dòng)，它將推動(dòng)政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)型，從而也會(huì)從根本上削弱政府負(fù)債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力；以健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，強(qiáng)化地方政府的預(yù)算約束為主要特征的財(cái)稅體制改革也有望在2013年十八大三中全會(huì)后正式啟動(dòng)，它將賦予地方政府更多的財(cái)權(quán)以匹配事權(quán)，也會(huì)更多強(qiáng)化人大對(duì)于債務(wù)管理的監(jiān)督等。

雖然這些改革措施都有利于從根源上遏制地方政府的債務(wù)沖動(dòng)，但它們的見(jiàn)效顯然也需要較長(zhǎng)的過(guò)程，這就決定在當(dāng)前地方政府治理嚴(yán)峻的短期形勢(shì)下，還需要更多見(jiàn)效較快、疏堵結(jié)合的綜合治理方案。

如中央政府需制定統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理和舉債審批的制度，各級(jí)地方政府也應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況制定切實(shí)有效的、且具有操作性的債務(wù)管理規(guī)定和政府性舉債的審批制度；中央應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，各級(jí)政府也應(yīng)建立細(xì)化的債務(wù)預(yù)算和收支計(jì)劃，那些債務(wù)超標(biāo)或資金使用違規(guī)的地方政府將會(huì)受到問(wèn)責(zé)以及嚴(yán)厲的處罰；抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，特別是有利于強(qiáng)化地方債務(wù)約束和透明化的市政債發(fā)行體制應(yīng)較快建立以便于地方政府開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

作者為民族證券分析師