摘 要：地方政府間招商引資競爭是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府模式下的典型現(xiàn)象，但近年來我國的惡性招商引資競爭對基本公共服務(wù)支出產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，導(dǎo)致居民整體福利水平下降，因此有必要對招商引資競爭行為進(jìn)行有效引導(dǎo)和規(guī)范，并逐步向公共服務(wù)型政府模式轉(zhuǎn)型。通過1999—2009年間中國29個省份面板數(shù)據(jù)的回歸分析，對財政分權(quán)體制下地方政府間招商引資競爭的效應(yīng)進(jìn)行實證檢驗，進(jìn)而提出針對當(dāng)前我國政府模式轉(zhuǎn)型的相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府；公共服務(wù)型政府；政府模式；招商引資競爭

作者簡介：張恒龍，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，上海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，從事公共經(jīng)濟(jì)與組織管理研究；秦鵬亮，男，中信銀行上海分行助理研究員，從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。

中圖分類號：F123.16 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2013）04-0060-08

引 言

在中國改革開放30多年中，外商直接投資推動了國民經(jīng)濟(jì)的長期高速增長，有效緩解了經(jīng)濟(jì)起飛階段資金不足的矛盾，為擴(kuò)大出口，提高就業(yè)水平，增加人民收入發(fā)揮了重要作用。為此，中央政府先后出臺一系列優(yōu)惠政策以吸引外商對華投資，各地方政府為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也展開了大規(guī)模的招商引資競爭，一種經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府模式逐步形成。在這樣的政府管理模式下，政府職能的重心是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過建立和改善地方基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境，達(dá)到追求經(jīng)濟(jì)效益的政策目標(biāo)。然而，應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府管理模式也帶來了諸多負(fù)面影響，比如社會事業(yè)發(fā)展長期滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得居民的整體福利水平并未得到有效提高。就招商引資而言，隨著中國經(jīng)濟(jì)逐步走向工業(yè)化進(jìn)程的中后期階段，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)面臨著戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，從吸引外資的規(guī)模、產(chǎn)業(yè)內(nèi)容以及優(yōu)惠政策安排上，都將發(fā)生實質(zhì)性變化，以犧牲地區(qū)資源及經(jīng)濟(jì)福利來換取經(jīng)濟(jì)增長的低水平的招商引資模式，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，這就要求政府在經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)管理中所扮演的角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，強化政府社會管理和公共服務(wù)職能，實現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，正成為政府職能改革的重要方向。因此，本文在對地方政府間招商引資競爭進(jìn)行文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，通過分析地方政府之間招商引資競爭的現(xiàn)狀，采用各省份統(tǒng)計數(shù)據(jù)，利用面板回歸模型對地方政府間招商引資的競爭行為進(jìn)行實證檢驗，并提出我國政府模式轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策建議。

一、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對地方政府間招商引資競爭的研究主要集中在其對社會整體福利的影響上，其中國外學(xué)者的研究成果較為豐碩。如Tiebout（1956）在若干假設(shè)的基礎(chǔ)上，首次提出均衡情形下的地方財政競爭會達(dá)到社會整體福利最大化[1]；West和Wong（1995）對發(fā)展中國家的實證研究結(jié)果表明，地方財政競爭會導(dǎo)致配置在衛(wèi)生和教育的公共支出減少，特別是貧困地區(qū)居民的福利狀況明顯惡化[2]；Oates和Schwab（1998）擴(kuò)展了Cumberland（1979）提出的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)競爭模型，同時考慮地區(qū)間稅收競爭和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)競爭，結(jié)果發(fā)現(xiàn)地區(qū)競爭并不一定會導(dǎo)致環(huán)境惡化和公共服務(wù)的次優(yōu)供給[3]；Barros（2000）的研究結(jié)果表明，地方政府間的招商引資競爭可能會改善FDI的配置效率，而且這種效率提高所帶來的收益可能會超過補貼所造成的損失，從而補貼戰(zhàn)會使社會總福利得到提高[4]；Wei（2000）構(gòu)建了一個簡單的二期（Two-Period）模型分析外資流入各國（地區(qū)）的構(gòu)成變化同各國（地區(qū)）政府間吸引FDI競爭之間的關(guān)系，指出金融和財政激勵只是一般的激勵措施，在FDI的競爭中不是特別有效，而且還會造成諸如市場扭曲等問題，所以通過財政和金融激勵措施來競爭FDI是不能持久的[5]；Ljungwall和Linde-Rahr（2005）以1987—1998年中國分省面板數(shù)據(jù)為樣本的研究結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)更傾向于以犧牲環(huán)境為代價來吸引更多的FDI，因為發(fā)達(dá)地區(qū)對外資的依賴程度相較欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言要小。[6]

國內(nèi)學(xué)者對地方政府間招商引資競爭的研究主要是在西方財政競爭理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際情況所做的分析，但此類文獻(xiàn)并不多。典型文獻(xiàn)如周業(yè)安（2003）指出，由于存在垂直化行政管理框架和資源流動性的限制，地方政府之間圍繞經(jīng)濟(jì)資源而展開的競爭并不必然帶來經(jīng)濟(jì)的良性增長[7]；喬寶云等（2005）以小學(xué)義務(wù)教育為切入點，重新驗證了地區(qū)間財政競爭對社會福利的影響結(jié)果和機制，他指出在財政資源有限的約束條件下，地方政府間的招商引資競爭造成對教育經(jīng)費的擠占[8]；張恒龍等（2006）的計量結(jié)果也表明，實行分稅制以來，我國地方政府間的招商引資競爭導(dǎo)致地方公共支出結(jié)構(gòu)扭曲，居民整體福利水平下降。[9]而楊瑞龍（2002）[10]、張五常（2008）[11]等人卻認(rèn)為，這種招商引資競爭與市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)間競爭的原理相似，因此能夠促進(jìn)社會的整體福利水平。

通過以上文獻(xiàn)回顧我們發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外學(xué)者對地方政府間招商引資競爭的效應(yīng)所進(jìn)行的研究并未形成統(tǒng)一結(jié)論，這主要是由我國與西方聯(lián)邦制國家的國情及社會制度的差異所造成的。根據(jù)財政聯(lián)邦主義的傳統(tǒng)觀點，地方政府間的財政競爭有助于提高政府公共支出效率，從而提高居民福利水平，但我國中央集權(quán)制的政體、以GDP為指標(biāo)的官員政績考核機制以及人口流動受到嚴(yán)格限制的現(xiàn)實國情，使得西方財政聯(lián)邦主義理論在我國的適用性大打折扣。因此，地方政府間圍繞招商引資而展開的財政競爭究竟效果如何，取決于具體國家的具體制度環(huán)境，難以統(tǒng)一而論。

二、我國地方政府間招商引資競爭的現(xiàn)狀

長期以來，資本都是影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要因素，外資的流入不僅會為我國帶來投資設(shè)廠等實體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，解決社會就業(yè)問題，也會為我國帶來先進(jìn)的技術(shù)、管理理念、工藝流程等無形資產(chǎn)，進(jìn)而也會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生巨大的推動作用?；诖耍诟母镩_放以來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府模式下，國家陸續(xù)出臺了一系列優(yōu)惠政策以吸引FDI，并逐步下放權(quán)力，鼓勵地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況來吸引FDI。尤其是在實行財政分權(quán)后，地方財政利益日益凸顯，利益主體地位不斷增強，在經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動和以GDP指標(biāo)作為官員政績考核機制的背景下，各地方政府競相采取一系列財政激勵手段來展開對FDI的激烈爭奪，地方政府間的招商引資競爭于是應(yīng)運而生。

在招商引資競爭的初期，國際資本的流入確實帶來了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長和居民福利的改善，且這種競爭機制的引入也的確提高了地方政府吸引外資的效率。然而，近年來我國地方政府間對FDI的爭奪卻幾乎進(jìn)入白熱化狀態(tài)，一些地方政府為吸引FDI落戶本轄區(qū)甚至采取不計后果的財政競爭手段。這些競爭手段通常可分為兩類：一類是以稅收優(yōu)惠、土地價格優(yōu)惠為主的財政收入競爭；另一類則是以改善政府公共支出結(jié)構(gòu)從而創(chuàng)造良好的投資環(huán)境為主的財政支出競爭。其中，在招商引資競爭的初期，地方政府最常使用的優(yōu)惠政策是稅收優(yōu)惠，這主要通過減免企業(yè)所得稅進(jìn)行，但在具體優(yōu)惠政策的制定上則是花樣百出：一些地方政府先是按照國家規(guī)定對外資企業(yè)實施“兩免三減半”（即新建外資企業(yè)兩年內(nèi)免稅，后三年半稅）的稅收優(yōu)惠，之后便突破這一最低優(yōu)惠政策底線，開始實行“五免五減半”的稅收優(yōu)惠，有的甚至給出了“十免十減半”的稅收優(yōu)惠[12]；還有一些地方政府先是對外資企業(yè)征收相應(yīng)規(guī)定的企業(yè)所得稅，再根據(jù)原先的協(xié)議，以財政獎勵或補貼的名義返還給相應(yīng)企業(yè)；甚至還有些地方政府將高新技術(shù)企業(yè)、新辦第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)、勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)、社會福利企業(yè)等招牌盲目扣在一些普通外資企業(yè)頭上，使之能夠享受國家規(guī)定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，等等。配合地方政府稅收優(yōu)惠的是各種名目的土地價格優(yōu)惠。雖然國家已明令禁止非法壓低地價招商，但一些地方政府為吸引投資，不惜以低于成本的價格甚至無償出讓工業(yè)用地，這種做法實際上扭曲了土地的應(yīng)有價值，使土地整體性“貶值”，既造成國有資產(chǎn)流失，也損失了地方財政收入，使所在轄區(qū)內(nèi)居民的利益受到損害。隨著稅收優(yōu)惠和土地價格優(yōu)惠手段的普及，以及FDI對投資環(huán)境要求的提高，近年來我國地方政府間的招商引資競爭已越來越偏向于通過改善政府公共支出結(jié)構(gòu)來吸引外資。

如此種種的惡性招商引資競爭帶來了一系列嚴(yán)重后果，如生態(tài)環(huán)境惡化、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、地區(qū)市場人為分割、權(quán)力尋租盛行、社會公共服務(wù)缺失等。其中，社會公共服務(wù)缺失已成為構(gòu)建和諧社會的重要障礙。這種招商引資競爭會導(dǎo)致社會公共服務(wù)缺失，主要產(chǎn)生兩個方面的“擠出效應(yīng)”：一是直接效應(yīng)，招商引資競爭會激勵各地方政府將有限的財政資源優(yōu)先投入能夠改善投資環(huán)境的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施中，如道路、橋梁、電力、港口、機場等，而擠占了對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共事業(yè)的投入；二是間接效應(yīng)，各種優(yōu)惠政策的實施也可能導(dǎo)致地方政府尤其是中西部地方政府的財政收入縮水，從而間接壓縮地方政府對基本公共事業(yè)的財政投入。雖然這些具有生產(chǎn)性質(zhì)的公共產(chǎn)品同樣能夠改善居民生活環(huán)境，提高居民福利水平，但教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)仍然是與居民最密切相關(guān)的事業(yè)，它們的投入被擠占，將直接導(dǎo)致居民福利受損，因此居民的整體福利水平可能會下降。為檢驗我們的判斷，有必要對我國地方政府間招商引資競爭的效應(yīng)進(jìn)行實證分析。

三、我國地方政府間招商引資競爭的經(jīng)驗分析

（一）模型建立、數(shù)據(jù)選取及變量解釋

本部分內(nèi)容將使用1999—2009年我國29個省份（不包括西藏自治區(qū)，重慶市數(shù)據(jù)并入四川?。┑拿姘鍞?shù)據(jù)來分析我國地方政府間招商引資競爭的效應(yīng)。數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2000—2010年）及相關(guān)年份的《中國財政年鑒》、《中國對外經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》、《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》。在《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)與各專業(yè)統(tǒng)計年鑒不一致的情況下，以上述專業(yè)統(tǒng)計年鑒為準(zhǔn)。由于《中國統(tǒng)計年鑒》在2003年后的FDI數(shù)據(jù)并無分地區(qū)的匯總統(tǒng)計，所以此處的計量數(shù)據(jù)采用“全社會固定資產(chǎn)吸引外商投資”這一指標(biāo)來考察各地區(qū)的引資規(guī)模。另外，本文采用的是FDI實際使用金額而非合同利用金額，因為它反映了投入到各省的實際FDI。本文所構(gòu)建的計量模型如下：

（1）

其中，下標(biāo)i和t分別代表第i個省份和第t年。FDI作為被解釋變量，表示當(dāng)年流入各省固定投資中實際使用的外資數(shù)量。解釋變量PGDPt-1表示人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，采用滯后一期反映該省前一年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；TAX表示地區(qū)財政收入占GDP的比重；WAGE表示職工平均工資水平，反映勞動力成本及其素17f855bdc3282ea35f5261ec234966a8質(zhì)的高低；OPEN表示當(dāng)年該地區(qū)外商直接投資企業(yè)貨物的貿(mào)易進(jìn)出口總額，反映該地區(qū)的對外開放程度；C表示基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平指數(shù)，反映當(dāng)?shù)鼗ǖ囊?guī)模水平和質(zhì)量；L表示公共服務(wù)建設(shè)水平指數(shù)，反映當(dāng)?shù)毓卜?wù)的政府投入規(guī)模和質(zhì)量；H表示衛(wèi)生服務(wù)水平指數(shù)，反映當(dāng)?shù)匦l(wèi)生服務(wù)的政府投入規(guī)模和質(zhì)量；E表示教育服務(wù)水平指數(shù)，反映當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育服務(wù)的政府投入規(guī)模和質(zhì)量。

（二）計量結(jié)果及分析

對于面板數(shù)據(jù)的回歸分析，此處采用個體固定效應(yīng)模型。為消除截面異方差的影響，對方程（1）進(jìn)行廣義最小二乘估計，估計出FDI和各影響因素的參數(shù)。根據(jù)計量結(jié)果，該模型對大部分地區(qū)的解釋力都較強，且對東部、西部和中部地區(qū)的解釋效果依次遞減。1下面我們對統(tǒng)計結(jié)果的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義進(jìn)行分析：

1. 人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的影響：回歸后的各省市人均GDP對FDI的分布具有顯著正向影響，表明地區(qū)市場規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度是決定FDI流入的重要變量。其中，彈性最大的是西部地區(qū)，說明西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度已成為吸引外資的一個硬性條件。要想吸引更多的外資流入，西部地區(qū)必須進(jìn)一步加強自身經(jīng)濟(jì)實力。

2. 稅收競爭的影響：回歸結(jié)果表明，稅收競爭對全國范圍內(nèi)FDI流入的影響呈負(fù)向，這主要是因為西部地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策對外資有著較強吸引力，而在中東部地區(qū)的影響并不顯著。由于西部地區(qū)的招商引資較中東部地區(qū)起步晚，投資環(huán)境也不如東部地區(qū)，相關(guān)的政策體制仍處于不成熟階段，所以對外資的吸引還是主要依靠稅收減免等優(yōu)惠政策，給予外商的稅收優(yōu)惠幅度往往超過發(fā)達(dá)地區(qū)。相對而言，東部地區(qū)的引資工作已經(jīng)較為完善，早已脫離了早期單一的稅收競爭手段，在當(dāng)下轉(zhuǎn)而采取一系列政策組合來避免引資過程中稅基的大量流失，且對資本的質(zhì)量也有所要求，更青睞于優(yōu)質(zhì)、技術(shù)含量高的資本流入。中部地區(qū)的稅收與資本流入也呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，但稅收優(yōu)惠對吸引FDI的效果并不明顯。

3. 勞動力成本的影響：一般分析都認(rèn)為中國吸引FDI的一個重要原因是擁有大量廉價而素質(zhì)相對較高的勞動力供給，但回歸結(jié)果卻顯示，勞動力成本的高低與資本流入量之間全部呈正向關(guān)系，這與一般的理論分析相悖。我們認(rèn)為可能有三方面的原因：首先，工資水平的高低已不再單純反映勞動力成本的高低，也包含了人均受教育程度等衡量人力資本和其他一些涉及勞動力質(zhì)量的因素，而高質(zhì)量的勞動力是吸引FDI落戶的重要因素，所以高素質(zhì)的勞動力對外資的吸引抵消并超過了廉價勞動者對其的吸引，使得人均工資水平和外資的流入呈正向關(guān)系；其次，中國長期以來的廉價勞動力市場和“議價權(quán)”的被剝奪造成了勞動報酬占GDP的比重持續(xù)下降，由于工資支出占總成本的比重太低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有稅收優(yōu)惠和土地價格優(yōu)惠等相關(guān)財政競爭手段來得有吸引力，導(dǎo)致企業(yè)在選擇資本流向時很少會考慮勞動力成本的影響；最后，這或許還意味著我國廉價勞動力對FDI的吸引力正在逐步喪失，近年來相當(dāng)數(shù)量的外資企業(yè)撤離我國并投向印度、印度尼西亞等發(fā)展中國家就是一個很好的例證。

4. 地區(qū)開放程度的影響：各地區(qū)開放程度與吸引FDI全部呈正向關(guān)系。東部地區(qū)一直屬于外向型經(jīng)濟(jì)，隨著與國際市場交流融合的進(jìn)一步加深以及經(jīng)濟(jì)開放所帶來的國際競爭壓力增大，其對FDI的吸引力開始削弱；相反，中西部地區(qū)近年來開始加快步伐緊跟東部地區(qū)，對外開放程度不斷提高，F(xiàn)DI的流入量也在不斷增加。因此，總的來說，F(xiàn)DI對投資地點的選擇很看重當(dāng)?shù)氐膶ν忾_放水平，加快對外開放將有助于吸引FDI。

5. 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的影響：回歸結(jié)果表明全國范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施水平C對吸引FDI具有積極影響，但令人意外的是，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對FDI的凈流入影響是負(fù)向的。由于本文考察基礎(chǔ)設(shè)施所采用的是交通建設(shè)指標(biāo)，因此我們認(rèn)為造成這種結(jié)果的主要原因可能是：某地區(qū)對FDI的吸引力取決于交通條件改善所節(jié)約的運輸成本在地區(qū)內(nèi)部與地區(qū)間的分布狀況，而并非單純?nèi)Q于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入；另外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往需要一定的時間周期才能發(fā)揮出其對資本吸引的效應(yīng)，因此短期效果并不顯著。

6. 公共服務(wù)和衛(wèi)生支出水平的影響：回歸結(jié)果顯示，政府招商引資的背后是以公共服務(wù)水平下降和衛(wèi)生支出規(guī)模壓縮為代價的。這兩個變量都與資本流入量呈負(fù)相關(guān)，特別是衛(wèi)生支出的效應(yīng)更為明顯。從國際比較來看，2007年我國醫(yī)療支出占GDP的比重僅為4.3%，低于9.7%的世界平均水平，甚至低于5.1%的低收入國家水平。1從國內(nèi)地域角度看，中西部的情況較東部而言更為嚴(yán)重，因為中西部相對東部來說經(jīng)濟(jì)較為落后，地方稅基較少，所以稅收優(yōu)惠對財政支出的影響更為明顯：一方面，為吸引FDI，地方政府把有限的財政資源用在有利于改善投資環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，擠占了公共服務(wù)和衛(wèi)生支出；另一方面，減稅政策嚴(yán)重侵蝕了政府的稅基，使政府財政收入減少，從而間接壓縮了地方對公共服務(wù)的支出。此外，由于我國不具備聯(lián)邦制國家的“用腳投票”機制，財政競爭對地方政府提供公共服務(wù)的激勵作用難以得到充分體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政府由于受限于財力而忽視當(dāng)?shù)鼐用駥πl(wèi)生、市政等公共服務(wù)的需求，使得貧困地區(qū)居民的福利損失比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更大。

7. 教育支出水平的影響：除東部地區(qū)呈正相關(guān)以外，中西部和全國范圍內(nèi)都呈負(fù)相關(guān)，可見“科教興國”戰(zhàn)略在全國范圍內(nèi)并未達(dá)到預(yù)期效果。地方政府在以GDP增長為首要任務(wù)的前提下，教育支出被嚴(yán)重擠占。以教育經(jīng)費支出占GDP的比重為例，2007年我國的這一指標(biāo)僅為2.68%，不但低于世界4.53%的平均水平，也低于低收入國家3.09%的平均水平。2尤其是在我國的一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，義務(wù)教育實施和經(jīng)費投入狀況堪憂。相比中西部地區(qū)而言，東部地區(qū)已初步意識到“人才戰(zhàn)略”在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，在教育經(jīng)費投入、師資隊伍培養(yǎng)、教育設(shè)施配備以及教育水平提高等方面都走在全國前列，而且這種教育和人才優(yōu)勢也的確對其吸引外資起到了重要作用。因此，中西部地區(qū)應(yīng)將注意力更多地放到教育事業(yè)的投入上，通過改善經(jīng)濟(jì)軟環(huán)境來吸引人才落戶和避免當(dāng)?shù)厝瞬帕鞒?，以此推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

綜合上述實證結(jié)果來看，我國地方政府財政支出對FDI的吸引偏好要強于對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)方面的支出偏好，政府公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲，招商引資競爭的“擠出效應(yīng)”確實存在；而且，招商引資競爭對于我國中西部地區(qū)政府支出結(jié)構(gòu)的影響要大于東部地區(qū)，因此中西部地區(qū)的社會福利損失會更大。從該意義上講，在財政分權(quán)和GDP競賽的激勵下，F(xiàn)DI所扮演的角色就相當(dāng)于Tiebout（1956）的分權(quán)治理模型中可以“用腳投票”的選民。

近年來我國建設(shè)公共服務(wù)型政府的成效如何呢？雖然改革開放以來國家財政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重有了較大幅度下降，從1978年的64.1%下降到2006年的26.6%，但其所占比重與大部分市場經(jīng)濟(jì)國家相比仍然過高；與此同時，社會文教支出所占比重卻沒有急劇提高，尤其是近20年來基本處于停滯狀態(tài)，僅從1990年的23.9%提高到2006年的26.8%，這根本就難以適應(yīng)人民群眾對公共服務(wù)需求全面、快速增長的要求，基本公共服務(wù)的供求矛盾日益突出。因此，建設(shè)公共服務(wù)型政府的任務(wù)依然任重而道遠(yuǎn)。

我們知道，成熟市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項基本職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，我國公共服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)也應(yīng)如此，即政府更加注重社會管理和公共服務(wù)職能，對經(jīng)濟(jì)則進(jìn)行適度的調(diào)節(jié)，僅擔(dān)當(dāng)“守夜人”的角色。然而，考慮到我國的現(xiàn)實國情，現(xiàn)階段在建設(shè)公共服務(wù)型政府的過程中，又不宜完全放棄經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。之所以如此，是因為作為發(fā)展中國家，當(dāng)前我國的主要任務(wù)仍然是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生，如果政府霎時完全放棄其經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢必會受到影響，政府也就無法有足夠的財政資源用于社會公共服務(wù)建設(shè)。

我們認(rèn)為，現(xiàn)階段我國政府職能轉(zhuǎn)型應(yīng)走一條經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能不斷壓縮和公共服務(wù)職能不斷擴(kuò)大的路子，即在繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的同時，更多地向社會管理和公共服務(wù)職能偏重，短期內(nèi)政府模式仍將處于“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”與“公共服務(wù)型”兼具階段，但最終將逐步過渡到“公共服務(wù)型”階段。應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，保持經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能并不意味著對當(dāng)前我國地方政府間的惡性招商引資競爭采取默認(rèn)態(tài)度，而應(yīng)積極借鑒國外地方政府間招商引資競爭的成功經(jīng)驗，并在結(jié)合我國具體國情的前提下，探索能夠適應(yīng)公共服務(wù)型政府模式的招商引資戰(zhàn)略。

四、我國政府模式轉(zhuǎn)型的政策性建議

當(dāng)前，在我國政府模式由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)型的大趨勢下，必須一方面制定出規(guī)范地方政府間招商引資競爭的合理框架，另一方面還要不斷完善公共財政體制，促進(jìn)公共服務(wù)型政府的建設(shè)。

（一）建立多層次、全方位的良性競爭模式

上文計量結(jié)果表明，單純依賴稅收優(yōu)惠政策吸引FDI會對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生不小的負(fù)面影響，因此各地方政府必須著眼于其他因素，從優(yōu)化投資環(huán)境和地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等角度來加大對FDI的吸引力，使經(jīng)濟(jì)保持可持續(xù)發(fā)展。

首先，要提高地區(qū)對外經(jīng)濟(jì)開放水平。根據(jù)前文的計量結(jié)果分析，地區(qū)對外開放程度對吸引外資具有正向的推動作用。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大中西部地區(qū)的對外開放程度，這不但有利于地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的增長，也有利于平衡FDI在地區(qū)之間的分布以及緩解政府間掠奪經(jīng)濟(jì)資本的競爭。

其次，要增加教育投入，培養(yǎng)人力資本。FDI在經(jīng)過以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的投資階段后，開始逐步轉(zhuǎn)向?qū)夹g(shù)要求比較高的領(lǐng)域，這就意味著對高素質(zhì)人才需求的提高。因此，地方政府與其著眼于采取稅收優(yōu)惠政策吸引外資，不如加強本地區(qū)的教育建設(shè)，大力發(fā)展基礎(chǔ)教育和職業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)高技術(shù)人才，以豐富的人力資本吸引外商投資。在引入資本的同時，高技術(shù)人才還可以發(fā)揮主觀能動性，學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)營管理理念和技術(shù)，并將其運用到實際工作中，為地區(qū)技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供扎實的人力資本基礎(chǔ)。

最后，還要提升政府吸引FDI的服務(wù)職能。FDI流動是市場經(jīng)濟(jì)下的一種行為，良好的投資環(huán)境對FDI的流入有著重要影響。因此，地方政府不應(yīng)當(dāng)只通過加大轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來改善投資環(huán)境，更要努力轉(zhuǎn)變政府職能，大力改善吸引投資的軟環(huán)境。比如提高政府辦事效率和服務(wù)水平，簡化外資落戶手續(xù)；制定與國際規(guī)范同步接軌的相關(guān)法律法規(guī)，逐步實現(xiàn)市場秩序的融合統(tǒng)一；逐漸消除區(qū)域內(nèi)阻礙產(chǎn)品和生產(chǎn)要素自由流動的一切障礙，取締以行政區(qū)域為界的任何歧視性行為，達(dá)到改善區(qū)域投資和經(jīng)營環(huán)境，保護(hù)各類市場主體公平競爭和平等合作的最終目標(biāo)。

（二）建立科學(xué)的地方官員政績考核體系

地方官員政績考核制度的轉(zhuǎn)變，不僅是考核指標(biāo)的變化，更重要的是評價體制的改革。應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立一個重視地區(qū)綠色GDP增長，淡化排名，將經(jīng)濟(jì)考核與社會責(zé)任考核相結(jié)合的地方官員綜合考核體系。其中，不僅包括對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長水平的量化考核，也應(yīng)包括對資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障水平等指標(biāo)的考核；不僅包括對當(dāng)下社會經(jīng)濟(jì)水平的考核，更應(yīng)包括對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展?jié)摿Φ目己?；不僅包括對經(jīng)濟(jì)總量的考評，也要從微觀角度對人口、就業(yè)和人民幸福指數(shù)等指標(biāo)進(jìn)行量化考核。另外，從長期來看，只有將對地方政府官員考核的權(quán)利真正落實到轄區(qū)內(nèi)居民的手中，才是治本之策，這樣政府所有決策和政策的出發(fā)點都將是以人為本，把滿足群眾需要作為對待問題的原則方針，徹底改變“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展論政績，以招商引資論成敗”的傳統(tǒng)政績觀，使廣大人民群眾從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得更多實惠。

（三）建立地方政府招商引資競爭的約束機制

與市場經(jīng)濟(jì)中的競爭相似，地方政府間財政競爭的核心也在于如何通過市場機制的正常運作來達(dá)到社會資源的有效利用，但中央對地方政府競爭管制機制的缺失卻導(dǎo)致地方政府競爭中的權(quán)力濫用、尋租和惡性競爭現(xiàn)象層出不窮。因此，在堅持競爭優(yōu)先理念的前提下，中央政府應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，建立相應(yīng)的地方政府競爭管制機制，對地方政府間的招商引資競爭進(jìn)行有效引導(dǎo)和規(guī)范，將其控制在合理范圍內(nèi)，避免國內(nèi)橫向財政競爭的過度發(fā)展。

這種競爭管制機制的建立應(yīng)由中央領(lǐng)導(dǎo)，以“增長和協(xié)調(diào)相統(tǒng)一”的方針來確保地方政府間的高效和有序競爭。首先，改革現(xiàn)行中央與地方政府間的委托—代理機制，控制地方財政競爭成本，使地方政府的發(fā)展目標(biāo)與中央政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)相一致；其次，中央政府應(yīng)著力硬化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的制度環(huán)境約束，加強對地方政府的監(jiān)管力度，保證地方政府招商引資競爭的公平性，以此糾正區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距過大和局部惡性競爭的情況，對于經(jīng)濟(jì)水平差距較大的不同地區(qū)，中央政府應(yīng)區(qū)別對待而采取不同的管制措施，給予落后地區(qū)相應(yīng)的優(yōu)惠扶持政策；最后，還必須構(gòu)建一個規(guī)范和協(xié)調(diào)國內(nèi)橫向財政競爭模式的法制框架，使得政府的一切財政競爭行為都必須在制度框架內(nèi)進(jìn)行，對從事惡性財政競爭的地方政府行為進(jìn)行懲戒，避免橫向財政競爭趨向過度而影響到整個國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中央政府的宏觀調(diào)控能力。

（四）完善公共財政體制，提高政府公共服務(wù)供給能力

構(gòu)建公共服務(wù)型政府的首要任務(wù)應(yīng)該是完善公共財政體制，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，構(gòu)建一個惠及全民的基本公共服務(wù)體系。

首先，政府要積極培養(yǎng)財源，培育財政收入新的增長點，提高政府公共服務(wù)供給的能力和水平；同時，要深化財政體制改革，理順各級政府之間的財政分配關(guān)系，形成財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配的財政體制，使地方政府尤其是基層政府有足夠的財力用于公共服務(wù)的供給。其次，調(diào)整和優(yōu)化政府公共支出結(jié)構(gòu)，加快由生產(chǎn)投資型財政向公共服務(wù)型財政的轉(zhuǎn)變。要繼續(xù)降低財政支出中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比重，逐步縮小政府基本建設(shè)支出的規(guī)模，使財政資金更多地向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障等社會性公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求。最后，政府在提供公共服務(wù)的過程中，也要按照基本公共服務(wù)均等化的要求，重點加大對農(nóng)村地區(qū)、落后地區(qū)、邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)基本公共服務(wù)的投入力度，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)及不同社會階層之間基本公共服務(wù)的差距，最終實現(xiàn)均等化。

（五）政府與市場相結(jié)合，提供有效公共服務(wù)

由于“市場失靈”的存在，政府成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者，它提供了許多企業(yè)和民間組織不愿或不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。然而，政府卻不一定是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的唯一提供者，由政府來包攬一切公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，既不現(xiàn)實也不可取。因此，在堅持政府主導(dǎo)地位的前提下，可以把市場競爭機制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，調(diào)動社會各方力量共同參與公共服務(wù)的供給，以有限的公共服務(wù)市場化作為對“政府失靈”的補充。在這里需要區(qū)分經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)，對于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會性公共服務(wù)，應(yīng)由政府進(jìn)行提供，以彌補市場失靈，當(dāng)前由于公共服務(wù)職能的缺失，一些地方政府反而將這些公共事業(yè)推向市場，進(jìn)一步加劇了公共產(chǎn)品供給中的市場失靈，這一點值得反思；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的供給方面，應(yīng)打破行政壟斷和國有壟斷，讓各類企業(yè)都積極參與進(jìn)來，通過競爭手段決定該類公共服務(wù)的供給主體。

總之，在強化政府社會管理和公共服務(wù)職能的同時，也要合理界定政府管理經(jīng)濟(jì)的范圍，切實把政府工作重點轉(zhuǎn)變到提供基本公共產(chǎn)品和有效公共服務(wù)上來，不斷壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，使政府逐步減少乃至最終徹底退出競爭性的投資領(lǐng)域，實現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。也只有實現(xiàn)政府模式的轉(zhuǎn)型，才能一方面優(yōu)化投資環(huán)境，吸引更多高質(zhì)量的外資進(jìn)入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面又能為居民提供基本的社會性公共服務(wù)，滿足不斷擴(kuò)大的社會需求，提高社會整體福利水平。

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[責(zé)任編輯 國勝鐵]