化濤

(山東政法學(xué)院政治與行政管理系，山東濟(jì)南，250014)

社會轉(zhuǎn)型與治理創(chuàng)新
——基于社會穩(wěn)定風(fēng)險的分析

化濤

(山東政法學(xué)院政治與行政管理系，山東濟(jì)南，250014)

社會穩(wěn)定風(fēng)險的有效化解是社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、政治風(fēng)險、文化風(fēng)險、生態(tài)能源風(fēng)險和社會風(fēng)險是當(dāng)前我國主要的社會穩(wěn)定風(fēng)險源。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，以科學(xué)的穩(wěn)定觀和維穩(wěn)新思維為指導(dǎo)，構(gòu)建風(fēng)險源的鑒識機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、評估機(jī)制，完善利益均衡機(jī)制和法治保障機(jī)制，是應(yīng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險的根本之道。

社會轉(zhuǎn)型；治理創(chuàng)新；社會穩(wěn)定風(fēng)險；風(fēng)險防范；利益均衡

社會穩(wěn)定風(fēng)險對于當(dāng)今世界的任何一個國家來說，都是難以避免的事情。尤其對于社會急劇轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化快速發(fā)展的中國來說，所面臨的社會穩(wěn)定風(fēng)險程度更高、范圍更廣。誠如學(xué)者所言：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。”[1]顯然，正確認(rèn)識當(dāng)前我們所面臨的挑戰(zhàn)，有效防范與化解社會穩(wěn)定風(fēng)險，已成為社會治理創(chuàng)新與平安中國建設(shè)的重要議題。

一、社會穩(wěn)定風(fēng)險的內(nèi)涵

社會穩(wěn)定風(fēng)險，是“社會穩(wěn)定”與“風(fēng)險”的合成詞，其具體內(nèi)涵的界定，有待于對“社會穩(wěn)定”和“風(fēng)險”兩個基本概念的梳理。

(一) 社會穩(wěn)定的內(nèi)涵

實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定是人類共同追求的目標(biāo)，也是保障國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行和社會和諧發(fā)展的基本前提。學(xué)術(shù)界對“社會穩(wěn)定”這一概念進(jìn)行了不同界定，概括起來主要有以下三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)從微觀視角來理解社會穩(wěn)定，即指社會困難成員、弱勢群體的穩(wěn)定。這種觀點(diǎn)認(rèn)為社會穩(wěn)定是指國家通過社會保障措施來調(diào)節(jié)社會關(guān)系，使社會弱勢群體、邊緣群體獲得基本的經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、教育以及其他幫助，從而實(shí)現(xiàn)他們基本的社會權(quán)利和生活需求；第二種觀點(diǎn)從宏觀視角來理解社會穩(wěn)定，認(rèn)為社會穩(wěn)定是社會整體結(jié)構(gòu)與功能的穩(wěn)定，包括組成社會基本結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、政治穩(wěn)定、文化穩(wěn)定以及社會生活秩序的穩(wěn)定等；第三種觀點(diǎn)從文化視角來理解社會穩(wěn)定，認(rèn)為社會穩(wěn)定是指社會成員對社會主流文化和主導(dǎo)規(guī)范的認(rèn)同與服從[2]。此外，還有學(xué)者從政治學(xué)的視角把社會穩(wěn)定基本上界定為政治穩(wěn)定，即政局的有序性和持續(xù)性以及社會沖突和非對抗性矛盾的可控制性與可調(diào)節(jié)性[3]。

認(rèn)識視角和側(cè)重點(diǎn)的不同，導(dǎo)致了學(xué)者對“社會穩(wěn)定”這一概念的差異化理解。通過分析不同觀點(diǎn)，我們認(rèn)為需要立足社會有機(jī)體的基礎(chǔ)上，將社會穩(wěn)定的基本內(nèi)涵界定為社會的一種良性運(yùn)行狀態(tài)。具體而言，指社會各個系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)的不同部分、不同層次之間的相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的過程中呈現(xiàn)出的動態(tài)平衡。因此，我們應(yīng)以一種動態(tài)的穩(wěn)定觀對社會穩(wěn)定的基本內(nèi)涵進(jìn)行界定，即社會穩(wěn)定并不是社會的“穩(wěn)而不動、靜而不變”，而是社會各要素在運(yùn)行過程中通過優(yōu)化與整合表現(xiàn)出的一種和諧有序的狀態(tài)。

(二) 風(fēng)險的內(nèi)涵

風(fēng)險可謂與人類共存，只是到了近代社會隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，風(fēng)險的結(jié)構(gòu)和特質(zhì)發(fā)生重大變化以后，才產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的“風(fēng)險”。但究竟何為風(fēng)險，目前還沒有形成一致的權(quán)威性界定。

在西方學(xué)術(shù)界，對現(xiàn)代意義上的“風(fēng)險”較早地在社會學(xué)層面探討并形成較為系統(tǒng)理論的學(xué)者首推貝克、吉登斯和盧曼。德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽?986年出版了《風(fēng)險社會——邁向一種新的現(xiàn)代性》一書，在對現(xiàn)代性反思的過程中豐富和完善了“風(fēng)險”內(nèi)涵。他認(rèn)為社會風(fēng)險，通常表現(xiàn)為兩大特征：一是風(fēng)險的“人化”。即隨著人類活動頻率的增加、活動范圍的擴(kuò)大，其決策和行動對自然界和社會本身的影響力也大大增強(qiáng)，從而使傳統(tǒng)的自然風(fēng)險更多情況下被人為的“不確定性”所取代。二是風(fēng)險的制度化和制度化的風(fēng)險。人類有冒險的天性，也有尋求保護(hù)的本能，恰恰是這種悖論的存在使風(fēng)險的制度化與制度化的風(fēng)險存在成為現(xiàn)實(shí)。顯然，貝克認(rèn)為風(fēng)險可以劃分為“自然風(fēng)險”和“人為風(fēng)險”兩種基本類型，它們共同構(gòu)成了社會風(fēng)險的內(nèi)容[4]。英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯則是把風(fēng)險理解為“主觀性”和“不確定性”，并將之區(qū)分為“外部風(fēng)險”(external risk)與“被制造出來的風(fēng)險”(manufactured risk)，而且認(rèn)為“被制造出來的風(fēng)險”充斥著人為性，并逐步取代了“外部風(fēng)險”占據(jù)了主導(dǎo)地位[5]。德國社會學(xué)家尼古拉斯·盧曼在其復(fù)雜的風(fēng)險系統(tǒng)社會學(xué)理論中認(rèn)為風(fēng)險就是“時間上的偶然性促生的不確定性”[6]。綜觀學(xué)者的不同觀點(diǎn)，我們更傾向于將“風(fēng)險”界定為因自然因素、社會因素和人為因素導(dǎo)致的一種“不確定性”。換言之，“風(fēng)險”本身并非“危險”或“災(zāi)難”，而是一種危險或?yàn)?zāi)難發(fā)生的“潛在性”與“可能性”。

(三) 社會穩(wěn)定風(fēng)險的基本內(nèi)涵

通過對社會穩(wěn)定和風(fēng)險兩組概念的分析，我們可以將社會穩(wěn)定風(fēng)險的基本內(nèi)涵作出如下詮釋：所謂社會穩(wěn)定風(fēng)險，是指一種導(dǎo)致社會沖突、紊亂社會功能、危及社會穩(wěn)定和社會正常秩序的可能性，即社會穩(wěn)定風(fēng)險意味著爆發(fā)社會危機(jī)的不確定性。社會穩(wěn)定風(fēng)險既包括自然性的外在風(fēng)險，也涵蓋了人為性的內(nèi)生風(fēng)險。當(dāng)前我國社會的多元性和開放性賦予了社會穩(wěn)定風(fēng)險的復(fù)雜性，其不僅涵蓋了政治風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，也囊括了文化風(fēng)險和生態(tài)風(fēng)險；既意味著區(qū)域性的社會穩(wěn)定風(fēng)險，也同樣意味著全球性的社會穩(wěn)定風(fēng)險。簡言之，社會穩(wěn)定風(fēng)險往往指社會某個領(lǐng)域或多個領(lǐng)域乃至整個社會層面出現(xiàn)失序、沖突甚至動蕩的潛在性與可能性。

二、當(dāng)代中國的社會穩(wěn)定風(fēng)險源

系統(tǒng)分析并科學(xué)界定危及社會穩(wěn)定的風(fēng)險源，是有效防范與治理社會穩(wěn)定風(fēng)險的基本前提。風(fēng)險究竟源于何處？事實(shí)上，社會風(fēng)險是社會系統(tǒng)在穩(wěn)定與失衡中回返往復(fù)運(yùn)動的結(jié)果，其生成的根基在某種程度上源于人的感性實(shí)踐活動[7]。經(jīng)濟(jì)體制的變革、社會結(jié)構(gòu)的變動、利益格局的調(diào)整、思想觀念的嬗變以及社會制度的失范往往會不斷催生社會穩(wěn)定風(fēng)險。當(dāng)前我國社會正在經(jīng)歷深度轉(zhuǎn)型，這一過程不僅要實(shí)現(xiàn)從相對封閉的社會向逐步開放的社會轉(zhuǎn)變，也需要從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，還需要從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。這種特定的國情，使我國社會穩(wěn)定風(fēng)險源呈現(xiàn)出“疊加共生”的局面[8]。其中，主要的風(fēng)險源集中表現(xiàn)為以下幾個方面。

(一) 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興國之要，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是社會穩(wěn)定最堅實(shí)的基礎(chǔ)。因此，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險也同樣是社會穩(wěn)定風(fēng)險的核心要素。當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮有增無減，加之我國改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，使我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多機(jī)遇的同時也必然承擔(dān)更大的風(fēng)險。這種風(fēng)險主要表現(xiàn)在國際、國內(nèi)兩個層面。

國際層面而言，其一是金融體系面臨更大風(fēng)險。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的神經(jīng)中樞，金融市場的危機(jī)極易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的全面崩盤，進(jìn)而引發(fā)社會的動蕩與不穩(wěn)定。中國的金融市場雖然不斷融入國際金融體系，但是國際金融體系本身就具有不確定性。同時，我國總體的金融實(shí)力還相對不足、自身的金融機(jī)制和體系仍不甚健全，這就大大增加了我們的金融風(fēng)險。其二是民族產(chǎn)業(yè)面臨更大風(fēng)險。特別是我國加入WTO以來，隨著市場準(zhǔn)入的逐步放開和關(guān)稅門檻的降低，大量外資的不斷涌入必然會引發(fā)更加激烈的市場競爭，競爭就難免使傳統(tǒng)或受保護(hù)的企業(yè)面臨強(qiáng)大的沖擊與挑戰(zhàn)，生產(chǎn)經(jīng)營更加困難，職工下崗失業(yè)和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題更加突出，易引發(fā)社會相關(guān)群體的“失意”與不滿，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。

國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險主要體現(xiàn)在三個方面：一是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致了民眾更高期望與現(xiàn)實(shí)之間的差距。這種差距極易導(dǎo)致社會成員的相對挫敗感與不公感。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異、行業(yè)差異、城鄉(xiāng)差異日趨明顯，過大的差異將成為發(fā)展阻力與穩(wěn)定的不利因素。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會領(lǐng)域其他發(fā)展呈現(xiàn)出非均衡性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然重要，但是單一的、缺乏協(xié)同性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從長遠(yuǎn)來看可能會孕育大量社會穩(wěn)定風(fēng)險要素。

(二) 政治風(fēng)險

政治風(fēng)險關(guān)涉國家政權(quán)以及政黨合法性的問題。就我國目前形勢而言政治風(fēng)險是客觀存在的事實(shí)。這不僅表現(xiàn)在國外敵對勢力和敵對分子通過多渠道、多方式的滲透與擴(kuò)張，試圖顛覆我國政權(quán)，而且還表現(xiàn)為國內(nèi)執(zhí)政者內(nèi)部的腐敗與權(quán)力異化。腐敗，作為政治的毒瘤是世界的普遍現(xiàn)象，是任何一個執(zhí)政黨長期執(zhí)政所面臨的最大風(fēng)險，它會嚴(yán)重影響黨群關(guān)系、干群關(guān)系，削弱黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力，更不利于執(zhí)政黨地位的鞏固和奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。權(quán)力異化同樣是當(dāng)代中國政治風(fēng)險的重要內(nèi)容，如一些地方“一把手”權(quán)力過大，獨(dú)斷專行、恣意妄為等現(xiàn)象仍時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了決策的科學(xué)化、民主化和政府公信力，進(jìn)而在一定范圍內(nèi)激化矛盾，誘發(fā)政治風(fēng)險危及黨的執(zhí)政安全與社會穩(wěn)定。

(三) 文化風(fēng)險

文化作為個人或群體一整套生活方式的主觀反映，不僅直接影響和塑造人們的價值觀與世界觀，而且也會對社會經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展產(chǎn)生重要影響?！拔幕幕驹瓌t之一，就是為政治活動和經(jīng)濟(jì)活動提供一個相互影響的場所，談?wù)撐幕褪且阅撤N方式談?wù)撜魏徒?jīng)濟(jì)。”[9]隨著我國改革開放的不斷推進(jìn)，社會的開放性日趨明顯，文化領(lǐng)域隨之呈現(xiàn)出“主流文化”與“非主流文化”多元化的發(fā)展趨勢。在這種多元文化碰撞交融的開放時代，異質(zhì)文化間沖突與摩擦的機(jī)會與可能性大大增加。對此，有學(xué)者則提出了“文明的沖突將是未來社會沖突的主要模式”①，這一判斷科學(xué)與否我們暫且不論，但我國當(dāng)前文化多元發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，各種文化差異性并存下所蘊(yùn)含的社會穩(wěn)定風(fēng)險是不容置疑的。

(四) 生態(tài)能源風(fēng)險

生態(tài)環(huán)境與能源風(fēng)險已成為影響我國社會穩(wěn)定的一個重要變量。改革開放30多年的發(fā)展，我國的年均GDP增長率超過9%，但我們也為這種快速增長付出了較為高昂的代價。其中之一便是資源浪費(fèi)和環(huán)境污染引發(fā)的生態(tài)惡化。如土地日趨減少、河流污染嚴(yán)重、空氣質(zhì)量不斷下滑等問題日漸突出。同時，能源緊缺也是我國未來持續(xù)發(fā)展的一大制約因素。中國的石油、天然氣、淡水以及煤炭等重要能源人均占有量嚴(yán)重不足，與世界平均水平差距較大。當(dāng)人們覺得所生存的環(huán)境不斷惡化乃至危及健康，生存所需的最基本能源都不能得到有效保障時，他們的不安全感與恐懼感油然而生，而且可能會被不斷放大、傳播與蔓延，進(jìn)而影響社會正常運(yùn)行。

(五) 社會風(fēng)險

社會風(fēng)險主要存主要表現(xiàn)在以下幾個層面：其一，社會發(fā)展成果共享度偏低。改革開放以來，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但是與之相應(yīng)的社會建設(shè)卻大大落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使得二者之間嚴(yán)重失衡，這種非對稱性直接影響到公共物品與公共服務(wù)的供給，使社會事業(yè)發(fā)展滯后，社會管理不夠完善，社會公正缺失等問題突出，這在一定程度上極易引發(fā)社會相關(guān)群體的不滿，影響社會穩(wěn)定運(yùn)行。其二，社會發(fā)展非均衡性明顯。在社會發(fā)展的過程中，不僅是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)之間不均衡，而且即使在社會建設(shè)內(nèi)部也呈現(xiàn)出嚴(yán)重的失衡狀態(tài)，如地區(qū)間的差距、行業(yè)間的差距、城鄉(xiāng)間的差距以及貧富差距等明顯拉大。這些差距的拉大會讓社會弱勢群體產(chǎn)生挫敗感、社會不公感，進(jìn)而成為社會風(fēng)險誘因。

三、社會穩(wěn)定風(fēng)險的防范與治理

當(dāng)前社會穩(wěn)定風(fēng)險的交織共生，給風(fēng)險的防范與治理帶來巨大挑戰(zhàn)，使單一策略難以招架。為此，我們應(yīng)積極構(gòu)建并完善社會穩(wěn)定風(fēng)險的治理體系。立足國情，我們需要堅持“標(biāo)本兼治、源頭治理、防治并舉、注重預(yù)防”的原則，積極培育社會穩(wěn)定風(fēng)險治理的理念和進(jìn)一步完善風(fēng)險防范機(jī)制。

(一) 培育良好的風(fēng)險意識和科學(xué)的維穩(wěn)觀

良好的風(fēng)險意識是風(fēng)險防范的先導(dǎo)和基本前提，科學(xué)的維穩(wěn)觀則是確保風(fēng)險治理實(shí)效性與持續(xù)性的核心要素。良好的風(fēng)險意識和科學(xué)的維穩(wěn)觀的培育，本身就是有效應(yīng)對與治理社會穩(wěn)定風(fēng)險的重要舉措。

實(shí)踐證明，社會風(fēng)險越不被人所知，就越會產(chǎn)生更多更大的風(fēng)險。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險源頭治理的首要環(huán)節(jié)就是培育良好的風(fēng)險意識，運(yùn)用科學(xué)的風(fēng)險觀來武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐，進(jìn)而推動社會維穩(wěn)工作的順利開展。第一，充分認(rèn)識社會穩(wěn)定風(fēng)險的存在。社會穩(wěn)定風(fēng)險是普遍存在的，而且日益成為社會常態(tài)，社會穩(wěn)定風(fēng)險無時不有、無處不在。第二，正確面對社會穩(wěn)定風(fēng)險。就當(dāng)代中國社會而言，我們應(yīng)該承認(rèn)其客觀存在，并高度重視其后果的嚴(yán)重性，進(jìn)而將其可能性降到最低。第三，敏銳洞察社會穩(wěn)定風(fēng)險并及時規(guī)避。敏銳地察覺風(fēng)險就是一種風(fēng)險意識，我們在日常生活中要養(yǎng)成辯證思考與分析問題的習(xí)慣，深化對“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”的理解，在實(shí)踐中不斷增強(qiáng)敏感度與洞察力，進(jìn)而真正做到未雨綢繆、防患于未然，預(yù)防與規(guī)避風(fēng)險。

科學(xué)規(guī)范的維穩(wěn)觀是推動社會穩(wěn)定風(fēng)險有效治理的重要保障。目前，我國維穩(wěn)工作雖已取得重大成效，但“維穩(wěn)怪圈”的存在也是不爭的事實(shí)。2010年一項網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查結(jié)果顯示，79%的受調(diào)查者認(rèn)為一些地方政府借“維穩(wěn)”名義不作為或亂作為現(xiàn)象較嚴(yán)重，68%的受調(diào)查者認(rèn)為一些地方政府和官員維穩(wěn)思維存在著誤區(qū)[10]。有學(xué)者就曾將“維穩(wěn)怪圈”的癥狀概括為“維穩(wěn)強(qiáng)迫癥”“維穩(wěn)恐懼癥”“維穩(wěn)虛弱癥”和“維穩(wěn)變異癥”四個方面[11]?！熬S穩(wěn)怪圈”的出現(xiàn)在一定程度上暴露出科學(xué)維穩(wěn)觀的缺失和維穩(wěn)觀的異化問題。鑒于此，我們需要在“穩(wěn)”與“變”的動態(tài)平衡中塑造科學(xué)規(guī)范的維穩(wěn)觀，形成維穩(wěn)新思維，即從“剛性”向“柔性”、從“維穩(wěn)”向“創(chuàng)維”轉(zhuǎn)變，維穩(wěn)的根本在于維心和維權(quán)，在于維護(hù)社會的公平與正義。

(二) 完善與強(qiáng)化社會穩(wěn)定風(fēng)險防范機(jī)制

社會穩(wěn)定風(fēng)險的治理重在防范，通過決策評估、執(zhí)行評估和預(yù)警評估，完善與創(chuàng)新風(fēng)險防范機(jī)制建設(shè)，更大程度地保障社會良性運(yùn)行。

1.決策評估機(jī)制

當(dāng)今社會領(lǐng)域的公共決策，其實(shí)質(zhì)是對社會利益與資源的分配。特別是公共決策，如果缺乏科學(xué)論證往往會成為社會穩(wěn)定風(fēng)險的重要誘因。對此，中共十八大報告中曾明確指出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必須“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”。現(xiàn)實(shí)中，諸多社會重大決策主要是以政府為主體的行政決策，這就意味著行政決策出臺前，應(yīng)對其所帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行評估。換言之，“建立和完善行政決策風(fēng)險評估機(jī)制有利于推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化，強(qiáng)化對行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約”[12]。顯然，決策評估機(jī)制是社會穩(wěn)定風(fēng)險防范的重要環(huán)節(jié)，我們應(yīng)該從內(nèi)容、方式以及程序等層面對其進(jìn)行完善，盡快健全“政府主導(dǎo)、多方參與、科學(xué)論證、過程開放、依法運(yùn)行”的決策機(jī)制。

(1) 內(nèi)容評估

決策內(nèi)容的評估，關(guān)鍵在于兩大變量。一是決策的行政生態(tài)，即決策的外部環(huán)境，主要指決策實(shí)施所在地的經(jīng)濟(jì)、政治、社會環(huán)境和群眾對決策是否有足夠的可承受力。對所在地的具體社會結(jié)構(gòu)、社會運(yùn)行和社會狀態(tài)而言，決策實(shí)施是否會加劇當(dāng)?shù)氐纳鐣?，以及?shí)施后可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險能否及時有效地化解。二是決策本身的合理性、合法性、科學(xué)性以及民主性的考量。具體而言，包括以下幾個方面的內(nèi)容：第一，決策制定與實(shí)施的合法性。決策的制定和實(shí)施是否符合黨和國家的大政方針，是否與現(xiàn)行政策、法律、法規(guī)相抵觸，是否有充足的政策、法律依據(jù)。第二，決策出臺的合理性。決策能否體現(xiàn)以人為本，改善民生的理念，是否符合科學(xué)發(fā)展的要求，是否能夠處理好社會民眾的長遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系，是否得到大多數(shù)群眾的擁護(hù)和支持。第三，決策成本是否具備。即決策制定和實(shí)施的人力、物力和財力是否能充分保障到位，其他的配套措施是否完善，權(quán)責(zé)分工是否明確等。第四，決策對社會生態(tài)環(huán)境與安全生產(chǎn)的影響。即決策是否存在安全隱患，是否會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響等。[13]顯然，決策評估的核心就是考量決策是否合法合理、公平公正與可行可控。

(2) 方式評估

決策方式既包括政府自身相對封閉的決策模式，也包括公眾積極參與的開放決策類型。隨著社會民主化、法治化的不斷推進(jìn)，開放決策將逐漸成為社會決策的主要方式，這就意味著決策評估主要涉及兩個層面：其一是相對獨(dú)立的專業(yè)小組評估。即由相關(guān)職能部門牽頭，組織由專業(yè)性的專家學(xué)者組成的評估小組對決策實(shí)施專門的會診與評價。其二是公眾參與的民意評估?，F(xiàn)代社會更需要一種“陽光透明”而非“暗箱操作”的決策模式，因而公民參與的“開放式?jīng)Q策”是社會發(fā)展的必然要求。這類評估主要包括決策民意調(diào)查、決策聽證、相關(guān)利益者協(xié)商等方式方法。

(3) 程序評估

任何一項決策的制定與出臺，都應(yīng)該遵行基本的步驟與流程。程序的規(guī)范與否直接影響到政策質(zhì)量，我們有必要將規(guī)范的決策程序作為決策評估機(jī)制的重要內(nèi)容。一個相對完善的決策過程一般包括以下幾個步驟：第一步，信息收集與篩選。決策源于對社會現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，然而當(dāng)今社會是一個信息龐雜的社會，在此環(huán)境下進(jìn)行信息收集與篩選，是對社會問題感知與感悟的階段，是整個決策的邏輯起點(diǎn)。第二步，政策問題界定并設(shè)定議程。以專業(yè)的知識或借助相關(guān)專家對問題實(shí)質(zhì)進(jìn)行專業(yè)分析界定，同時啟動決策議程。第三步，對決策進(jìn)行合法性論證，獲得決策所涉及對象的認(rèn)可、接受?？茖W(xué)規(guī)范的決策必須遵循上述三個基本程序，這也是我們進(jìn)行決策評估的重要指標(biāo)?，F(xiàn)代法理型社會，決策程序是否合理、合法會直接或間接引發(fā)社會關(guān)注，乃至增加社會穩(wěn)定的風(fēng)險性。

2.執(zhí)行評估機(jī)制

執(zhí)行往往意味著政策執(zhí)行主體充分運(yùn)用人、財、物等政策資源，將已合法化的政策付諸實(shí)踐的過程。政策執(zhí)行是一個復(fù)雜的動態(tài)過程，其間充滿了諸多變量與不確定性，需要認(rèn)真對待與審視。

(1) 原則評估

能否規(guī)范執(zhí)行已制定的公共政策，關(guān)系到社會有序發(fā)展、關(guān)系到社會資源合理配置，關(guān)系到黨和政府的誠信與形象。因此，政策執(zhí)行應(yīng)該遵循一定的原則。首先，時效性原則。任何政策都是解決一定時空條件下特定問題的舉措，隨著時空條件的變化政策會失效，成為過時的政策。因此，要做到不失時機(jī)地正確執(zhí)行政策，就必須快速落實(shí)政策，一旦發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問題就果斷調(diào)整政策。其次，嚴(yán)肅性原則。政策本就是合法性與權(quán)威性的規(guī)范。因此，要嚴(yán)格按照政策本身所規(guī)定的對象、范圍去實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。再次，量力性原則。政策執(zhí)行本身受制于環(huán)境、條件及資源等諸多要素，這就客觀要求我們在政策執(zhí)行時，遵循實(shí)事求是、量力而行的原則。最后，協(xié)調(diào)性原則。實(shí)踐中的公共政策會涉及方方面面，乃至錯綜復(fù)雜的社會問題，這就要求政策執(zhí)行一定要具有整體性、協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性，從而有利于科學(xué)、有效地解決問題和矛盾。

(2) 手段評估

政策執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)都離不開一定的執(zhí)行手段，執(zhí)行手段的恰當(dāng)與否直接關(guān)系到政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)。政策的執(zhí)行手段通常包括行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段以及說服教育手段。對于行政手段而言，應(yīng)該做到精簡、統(tǒng)一和效能。經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用能夠?qū)⒄呷蝿?wù)與物質(zhì)利益掛鉤，間接地規(guī)范人的社會行為，進(jìn)而增強(qiáng)政策效力。但是，經(jīng)濟(jì)手段在某種程度上也容易導(dǎo)致政策客體的唯利主義傾向。法律手段是當(dāng)今社會政策執(zhí)行的最主要手段，它是政策執(zhí)行活動順利開展的根本保障。這一手段的運(yùn)用，可以有效排除實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的各種干擾，使政策有法可依、有章可循，從而確保政策的穩(wěn)定性與權(quán)威性。教育手段是靈活運(yùn)用教育這種非強(qiáng)制的方式，引導(dǎo)政策對象自覺擁護(hù)、支持和貫徹政策，這是一種以人為中心的人本主義的措施，有利于體現(xiàn)政策的人文關(guān)懷。

現(xiàn)實(shí)中，政策客體與環(huán)境的日益復(fù)雜化使得政策執(zhí)行手段也日趨多元化，但是無論執(zhí)行手段如何之多，其中文明性、人文性和法治性是最重要的評估指標(biāo)。

(3) 流程評估

一般而言，執(zhí)行流程的評估主要涉及政策宣傳是否到位、政策分解是否科學(xué)、實(shí)施準(zhǔn)備是否充分、局部試點(diǎn)是否先行以及協(xié)調(diào)監(jiān)控是否到位等諸多內(nèi)容。政策的宣傳可以在更大范圍內(nèi)形成政策共識，從而為有效執(zhí)行奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。政策分解可以使政策目標(biāo)更加明確，人員操作的效率更高，更能保障政策執(zhí)行的有條不紊地運(yùn)行。實(shí)施前人、財、物的準(zhǔn)備，是影響政策效能的重要因素。局部試點(diǎn)，是政策執(zhí)行過程中的必要環(huán)節(jié)，特別對影響社會發(fā)展大局的決策、非常規(guī)性決策，必須考量其執(zhí)行的風(fēng)險性，對此需要“點(diǎn)”與“面”的協(xié)調(diào)、重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)的融合。同時，政策在執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)偏差，應(yīng)該對執(zhí)行的整個過程進(jìn)行必要的監(jiān)督與控制。

3.預(yù)警評估機(jī)制

社會穩(wěn)定風(fēng)險的治理創(chuàng)新需要強(qiáng)化事前的預(yù)測評估。從現(xiàn)代管理學(xué)角度而言，預(yù)警評估作為一種重要的管理理念和管理模式，是指“能夠?qū)ξｋU性問題進(jìn)行早期警報和早期控制的一種管理活動，是將危險性視為一個相對獨(dú)立的發(fā)生、發(fā)展的過程，置入現(xiàn)有管理理論模型中進(jìn)行統(tǒng)一分析，來揭示逆境現(xiàn)象的客觀活動規(guī)律以及逆境與順境的矛盾轉(zhuǎn)化關(guān)系”[14](13)。基于上述理解，我們可以將社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警評估機(jī)制界定為運(yùn)用已有的管理知識與手段，對社會穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顩r可能出現(xiàn)的問題、障礙與風(fēng)險進(jìn)行識別、分析與預(yù)測，并采用必要措施加以防范，進(jìn)而使危害降到最低的一整套預(yù)測預(yù)報評估機(jī)制。具體而言，這一機(jī)制主要包括“預(yù)警指標(biāo)的設(shè)計與量化”“預(yù)警信息的收集與分析”“預(yù)警區(qū)域的確定與設(shè)置”“警級類型的識別與分類”“預(yù)警信息的報送與傳播”“預(yù)警機(jī)構(gòu)的設(shè)置與協(xié)調(diào)”“預(yù)案的制定與實(shí)施”以及“實(shí)施的效能評估”等環(huán)節(jié)。

(1) 構(gòu)建原則

社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警評估機(jī)制的有效構(gòu)建，需要遵循基本原則。對此，可以依據(jù)“社會穩(wěn)定風(fēng)險識別(Recognition)、快速反應(yīng)(Rapid)、相關(guān)社會責(zé)任(Responsibility)、事件核心關(guān)系(Relationship)、風(fēng)險信息披露(Reach)、風(fēng)險控制預(yù)案(Rehearsal)、新聞發(fā)言人(Representative)、社會價值重構(gòu)(Reconstruction)”的8R法則[15]，對預(yù)警評估機(jī)制進(jìn)行整體設(shè)計。

社會穩(wěn)定風(fēng)險識別是社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警評估機(jī)制構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)。社會穩(wěn)定風(fēng)險源是影響社會穩(wěn)定的根源，是沖擊整個社會安全網(wǎng)的基本要素。因此，識別社會穩(wěn)定風(fēng)險與社會安全的警源是穩(wěn)定風(fēng)險管理領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)。一般而言，社會穩(wěn)定風(fēng)險具有可預(yù)測性和識別性，風(fēng)險的識別不僅要做定量分析，重要的是還需要有定性研究；不僅需要對其進(jìn)行靜態(tài)描述，更要進(jìn)行動態(tài)追蹤。快速反應(yīng)是社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警評估機(jī)制的效能保證。當(dāng)代中國社會進(jìn)入高速轉(zhuǎn)型期，突發(fā)性事件日趨增多，此種語境更要求預(yù)警評估機(jī)制必須做到及時迅速的反應(yīng)，第一時間采取必要措施。但實(shí)踐調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)面對突發(fā)事件，預(yù)警評估機(jī)制往往表現(xiàn)出信息不暢、反應(yīng)不快、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等缺陷，進(jìn)而弱化了預(yù)警評估的功效和應(yīng)急能力。鑒于此，我們必須建立多渠道的信息收集與傳輸機(jī)制，完善信息報告責(zé)任制度，明確上下級之間以及各部門之間的信息報告的時效性，進(jìn)而確?？焖俜磻?yīng)、快速決策、快速應(yīng)對。

社會責(zé)任是社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警評估機(jī)制的道德約束。為了確保有關(guān)部門和單位能夠切實(shí)按照相關(guān)要求認(rèn)真履行職責(zé)，需要明確危機(jī)預(yù)警管理部門與相關(guān)行為主體的社會責(zé)任?；蛘哒f，社會責(zé)任意識的強(qiáng)化，是維穩(wěn)預(yù)警評估機(jī)制構(gòu)建應(yīng)該遵循的基本法則之一。

風(fēng)險信息披露是危機(jī)預(yù)警評估機(jī)制的透明環(huán)節(jié)。為了讓社會民眾了解更多社會穩(wěn)定風(fēng)險信息，避免流言傳播帶來更大程度的社會混亂，維穩(wěn)預(yù)警需要建立信息發(fā)布機(jī)制，及時發(fā)布相關(guān)信息，掌控話語主導(dǎo)權(quán)，防止不利于社會穩(wěn)定信息的傳播、擴(kuò)散與蔓延，確保正確的輿論引導(dǎo)、疏解社會民眾的緊張情緒。社會價值重構(gòu)是危機(jī)預(yù)警評估機(jī)制的人文要素。社會是人類的聚合體，社會的穩(wěn)定發(fā)展有賴于社會價值體系的規(guī)范與約束，如何構(gòu)建風(fēng)險社會的價值體系是社會有序運(yùn)行的關(guān)鍵所在。預(yù)警評估機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)該對此予以特別關(guān)注并盡可能積極化解不同群體間的價值沖突，實(shí)現(xiàn)社會價值的有效重構(gòu)，進(jìn)而發(fā)揮其應(yīng)有的社會規(guī)范之功效。

(2) 程序優(yōu)化

預(yù)警評估機(jī)制本身是一項復(fù)雜工程，對此需要科學(xué)規(guī)劃。首先，界定社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警范圍與區(qū)域，要特別突出對社會穩(wěn)定風(fēng)險源的潛在區(qū)進(jìn)行分析，全面、準(zhǔn)確了解社會穩(wěn)定風(fēng)險源的分布情況，逐步將相對分散的信息進(jìn)行系統(tǒng)整合，建立相對完善的數(shù)據(jù)庫，是積極有效應(yīng)對社會穩(wěn)定預(yù)防的基礎(chǔ)。其次，根據(jù)警源信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析社會整體運(yùn)行狀況。一般而言，社會整體運(yùn)行一般表現(xiàn)為三種基本狀態(tài)，即“良性運(yùn)行”“中性運(yùn)行”和“惡性運(yùn)行”[16]。通過對社會運(yùn)行展開動態(tài)監(jiān)測，及時了解社會發(fā)展強(qiáng)警戒性指標(biāo)變化曲線，客觀分析社會發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，并對某一時期的運(yùn)行特質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。再次，構(gòu)建預(yù)警機(jī)制模型，制定風(fēng)險預(yù)警管制預(yù)案和具體的管理措施。最后，積極進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的信息反饋，進(jìn)行預(yù)警效果評估。因此，一個相對完善的預(yù)警評估機(jī)制，基本流程應(yīng)該包括“預(yù)警準(zhǔn)備”“模型預(yù)測”“分析調(diào)整”“數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換”“風(fēng)險預(yù)警”“綜合分析”“預(yù)警結(jié)束”七個環(huán)節(jié)[8](149)。實(shí)踐中，我們要以此為綱，對社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警評估機(jī)制進(jìn)行科學(xué)的流程設(shè)計與優(yōu)化。

(3) 預(yù)警保障

預(yù)警保障水平直接影響到預(yù)警評估機(jī)制效能的發(fā)揮。一般而言，預(yù)警保障主要包括預(yù)警意識強(qiáng)化、傳媒輿論以及應(yīng)急處置三個方面的內(nèi)容。

第一，強(qiáng)化全社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警意識，積極營造全民參與的預(yù)警環(huán)境。當(dāng)前我國無論從社會到政府，還是從組織到個人，在某種程度上還普遍存在著重事后應(yīng)對輕事前預(yù)防的現(xiàn)象，群策群防、全民參與的社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警意識需要進(jìn)一步培育和強(qiáng)化。這主要包括預(yù)警意識教育、危機(jī)應(yīng)對情境訓(xùn)練、預(yù)警專業(yè)知識與技能教育，以及社會民眾的危機(jī)應(yīng)急能力。第二，強(qiáng)化大眾傳媒的輿論宣傳，建立高效集約的預(yù)警信息體系。面對社會快速轉(zhuǎn)型的基本事實(shí)，媒體輿論不僅要完善其喉舌的功能，更應(yīng)該強(qiáng)化和提升其耳目的職責(zé)，確保在整個社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警中發(fā)揮重要作用。特別是對于重大社會風(fēng)險預(yù)警信息，應(yīng)該在第一時間爭取以正確的輿論引導(dǎo)社會民眾，穩(wěn)定社會情緒、避免社會恐慌與混亂?！懊襟w在社會事件乃至社會預(yù)警系統(tǒng)中，既是實(shí)現(xiàn)政府與公眾溝通的橋梁和紐帶，又是對有關(guān)信息進(jìn)行過濾、篩選的‘把關(guān)人’。它是不穩(wěn)定因素征兆的發(fā)現(xiàn)者、政府決策信息的傳遞者，同時還是公眾情緒的重要穩(wěn)定者，作用和意義十分重大。”[17]因此，輿論媒體要有針對性地收集、發(fā)現(xiàn)警情，并及時對警情進(jìn)行匯總、研判，進(jìn)而建立起高效科學(xué)的預(yù)警信息體系。第三，建立快速應(yīng)急處置機(jī)制，完善突發(fā)事件應(yīng)對體系。我們需要把實(shí)踐中應(yīng)對突發(fā)事件的成功做法轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性做法，把行之有效的臨時措施轉(zhuǎn)化為長效機(jī)制，從而提升應(yīng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險的能力。

四、結(jié)語

當(dāng)代中國正處在轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，社會穩(wěn)定風(fēng)險的有效防范與化解已成為社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。因此，我們需要盡快建立健全各種社會穩(wěn)定風(fēng)險治理體制，強(qiáng)化相關(guān)體制與機(jī)制的協(xié)同性與聯(lián)動性，進(jìn)而逐步形成政府主導(dǎo)、各種社會組織積極參與的群策群防的新格局。同時，實(shí)踐研究表明許多社會矛盾與沖突的導(dǎo)火索往往是利益表達(dá)機(jī)制的缺失和無保障，社會穩(wěn)定風(fēng)險很大程度上源于利益的分配不公。鑒于此，我們認(rèn)為只有著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，真正構(gòu)建起公平公正的利益均衡機(jī)制與科學(xué)規(guī)范的法治保障機(jī)制，才能最大限度增加和諧因素，確保社會安定有序運(yùn)行。

注釋：

① 美國學(xué)者塞繆爾·亨廷頓曾明確指出全球化不等于西化，不同地區(qū)與國度的文化是不同的，文化的差異是不易改變的，未來導(dǎo)致國際社會沖突的主要因素是文化。詳見塞繆爾·亨廷頓.文明沖突與世界秩序的重建.周琪等譯，新華出版社2010年版。

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Social transformation and governance innovation——Based on an analysis of social stability risk

HUA Tao

(Department of Political Science and Administrative Management,Shandong University of Political Science and Law,Jinan 250014,China)

Effective resolution of social stability risk is an important part of social governance innovation,which is also the key to national governance systems and governance capacity modernization.Economic risk,political risk,cultural risk,ecological energy risk and social risk are the main sources of current social stability risk.Practical experience suggests that the scientific outlook and the new thinking of stabilization should be considered as the guide.Meanwhile,the forensic mechanism,the early warning mechanism,the evaluation mechanism,the interests balancing mechanism and the legal guarantee mechanism should be constructed.Only in this way,can the social stability risk be resolved effectively.

social transformation;governance innovation;social stability risk;risk prevention;interests balancing

C912.3

：A

：1672-3104(2014)04-0174-07

[編輯: 顏關(guān)明]

2013-11-27；

：2014-06-29

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“轉(zhuǎn)型社會治理下的政府回應(yīng)機(jī)制研究”(12YJC630063)；國家社會科學(xué)基金一般項目“基層政府創(chuàng)新社會管理與維護(hù)社會穩(wěn)定互動機(jī)制研究”(12BZZ046)

化濤(1979-)，男，山東臨沂人，博士，山東政法學(xué)院政治與行政管理系副教授，主要研究方向：政府與政治，公共政策與社會治理