丁 燕

（青島大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島266071）

一、有關(guān)我國(guó)農(nóng)村土地銀行建立和運(yùn)行的理論詮釋

由于我國(guó)土地性質(zhì)的特殊性，農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)受到諸多限制，城鄉(xiāng)要素未實(shí)現(xiàn)平等交換，在此制度背景下，我國(guó)農(nóng)村土地銀行的建立和發(fā)展已經(jīng)逐漸從誘致性制度變遷轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性制度變遷。因此，我們有必要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論和比較法的視角詮釋我國(guó)農(nóng)村土地銀行的建立和運(yùn)行。

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

在“企業(yè)的性質(zhì)”中，為了理解企業(yè)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用，科斯提出了三個(gè)基本問(wèn)題，第一個(gè)也是最基本的一個(gè)是：什么是企業(yè)？或更嚴(yán)密地說(shuō)，是什么特性把企業(yè)組織和市場(chǎng)交易區(qū)分開(kāi)來(lái)；第二個(gè)是有關(guān)企業(yè)規(guī)模大小的決定性因素問(wèn)題，或者，用科斯的話就是：“為什么企業(yè)家不組織一個(gè)更大或更小的交易？”最后一個(gè)是這樣的：“現(xiàn)代社會(huì)所進(jìn)行的交易方式的多樣性是空前的”，科斯探詢交易屬性是如何影響企業(yè)內(nèi)部組織和市場(chǎng)組織的相對(duì)成本。上述問(wèn)題的回答開(kāi)啟了關(guān)于在企業(yè)內(nèi)部直接生產(chǎn)所花費(fèi)的成本和通過(guò)價(jià)格體系進(jìn)行合作生產(chǎn)所花費(fèi)成本之間的比較，隨后被推廣并被其他人命名為“科斯定理”，從而成為交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的基石。［1］（P65－66）在現(xiàn)實(shí)生活中，交易成本為零是不存在的。一個(gè)可能的完整交易成本清單（如搜尋和信息成本，談判及決策成本，監(jiān)督和執(zhí)行成本）囊括了任何可能產(chǎn)生的傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。［2］（P113）

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、交易過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生各種各樣的成本，傳統(tǒng)的土地碎片化經(jīng)營(yíng)基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)活動(dòng)的市場(chǎng)化，也無(wú)法提供有效的市場(chǎng)供給，更無(wú)法在農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資產(chǎn)品方面形成規(guī)模需求，缺乏市場(chǎng)的議價(jià)能力。作為企業(yè)組織形式的一種——農(nóng)村土地銀行的出現(xiàn)，能有效節(jié)約和降低各種成本。農(nóng)村土地銀行運(yùn)作鏈條中的種植大戶或者專業(yè)化公司往往采取規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)模式，能夠顯著降低成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。首先，采取規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)模式，可以將大量的土地交由實(shí)力雄厚、擅長(zhǎng)市場(chǎng)運(yùn)作的專業(yè)化公司經(jīng)營(yíng)，從而節(jié)約人力成本；其次，采取規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)模式，可以充分發(fā)揮大型收割機(jī)、播種機(jī)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備的作用，減少閑置和維護(hù)機(jī)械設(shè)備的成本，提高生產(chǎn)效率；再次，采取規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)模式，有利于通過(guò)翻種不同作物或者通過(guò)其他的技術(shù)方式對(duì)質(zhì)量不同、種植莊稼種類(lèi)不同的土地進(jìn)行改良，降低改良土地的成本；最后，采取規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)模式，有利于解決農(nóng)村挖溝、修渠，拉電、建設(shè)揚(yáng)水泵站等基礎(chǔ)設(shè)施所需的資金和人力匱乏等問(wèn)題，還便于農(nóng)民之間的溝通。綜上，農(nóng)村土地銀行的建立，能夠使種植大戶或?qū)I(yè)化公司采用現(xiàn)代高效的集約化生產(chǎn)方式，有助于農(nóng)村勞動(dòng)力的市場(chǎng)化和農(nóng)村土地的資本化，降低各種交易費(fèi)用，提高經(jīng)濟(jì)效益，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)，從而最終決定了構(gòu)建農(nóng)村土地銀行的可行性和生命力。

（二）博弈論視角

策略是博弈論的核心概念，主要指博弈中各參與人的一組完整的相機(jī)的行動(dòng)計(jì)劃?！巴暾南鄼C(jī)的計(jì)劃”是對(duì)一個(gè)參與人行為的完整描述，它包含了這一個(gè)參與人在它的每一個(gè)決策點(diǎn)上所做出的行為。［3］（P23）標(biāo)準(zhǔn)型博弈的經(jīng)典例子包括囚徒困境、性別戰(zhàn)博弈、斗雞博弈、智豬博弈等。以智豬博弈為例，主要指的是這樣一種狀況，圈欄中有一只大豬和一只小豬。在圈欄的一端是一個(gè)大大的按鈕，只要按下去，圈欄的另一端就有食物流出到盤(pán)子里。每只豬都可以選擇按下按鈕（P）或不按（D）。如果它們都不按的話，它們就會(huì)餓壞。如果小豬按下了按鈕，而大豬沒(méi)按，流出的食物會(huì)完全被大豬吃掉，因?yàn)樗鹊玫绞澄铮ㄟ@種情況下小豬得到的結(jié)果比它們都不按按鈕得到的結(jié)果還要糟糕，因?yàn)樗冻雠Π聪掳粹o，但卻沒(méi)得到食物）。如果大豬按下了按鈕，那么小豬在大豬走到盤(pán)子之前可以分享到一部分食物。［3］（P32）如果大豬和小豬都努力按下按鈕，雙方進(jìn)行合作，就可以獲得更多的食物。

博弈是在各博弈參與主體之間進(jìn)行的。農(nóng)村土地銀行的設(shè)立與運(yùn)作體現(xiàn)了多方主體利益的沖突和協(xié)調(diào)，具體涉及到的利益博弈參與主體包括農(nóng)民、農(nóng)村土地銀行、種植大戶或?qū)I(yè)化公司、地方政府，其中沖突集中表現(xiàn)為存地農(nóng)民和貸地企業(yè)（即種植大戶或?qū)I(yè)化公司）之間的利益分配。存地農(nóng)民通常會(huì)比較土地租賃價(jià)格和當(dāng)前個(gè)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得，從而決定是否將土地存入農(nóng)村土地銀行；而貸地企業(yè)也會(huì)比較土地租賃價(jià)格和企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)后的收益，從而決定是否從農(nóng)村土地銀行貸地經(jīng)營(yíng)。從理性的經(jīng)濟(jì)人角度出發(fā)，存地農(nóng)民傾向于獲得更多的存地收益，貸地企業(yè)傾向于付出更低的貸地成本但同時(shí)獲得更高的利潤(rùn)。二者之間的沖突隨即凸顯，如果每一方主體都只考慮自己的利益，二者之間的合作就無(wú)法進(jìn)行，會(huì)出現(xiàn)存地農(nóng)民不愿存地，貸地企業(yè)不愿貸地的狀況。此種情形類(lèi)似于“智豬博弈”中描述的“如果它們都不按的話，它們就會(huì)餓壞”的情形。因此，在實(shí)踐中，我們需要找尋利益平衡點(diǎn)，確定存地農(nóng)民和貸地企業(yè)都能夠接受的收益分配比例，此時(shí)，無(wú)疑將在存地農(nóng)民和貸地企業(yè)之間展開(kāi)一場(chǎng)動(dòng)態(tài)博弈，具體體現(xiàn)為利益的不斷沖突、妥協(xié)和協(xié)調(diào)。在上述兩方利益動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程中，農(nóng)村土地銀行和地方政府也會(huì)加入，如農(nóng)村土地銀行有自身的價(jià)值追求、利潤(rùn)目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，而地方政府也有自己的政績(jī)要求和社會(huì)保障目標(biāo)，從而使動(dòng)態(tài)博弈關(guān)系變得更為復(fù)雜。因此，農(nóng)村土地銀行的建立和運(yùn)行，必須面對(duì)和處理錯(cuò)綜復(fù)雜的多方利益主體的博弈關(guān)系，平衡各方利益，從而謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）比較法視角［3］（P23）

比較法建立在現(xiàn)實(shí)主義基礎(chǔ)上，發(fā)展了新的獨(dú)自體系，同實(shí)踐相契合。［4］（P45）比較法具有較強(qiáng)的批判品格和特質(zhì)，有助于比較法的研究者通過(guò)比較各國(guó)不同法律制度，進(jìn)一步分析法律制度背后的規(guī)制理念以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)背景，從而決定自己本國(guó)法律制度移植域外法時(shí)應(yīng)作出的合理取舍。在國(guó)外許多國(guó)家，土地銀行不是一個(gè)新生事物，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家，還是在發(fā)展中國(guó)家，如印度、菲律賓等國(guó)家，土地銀行及其相關(guān)法律制度都已經(jīng)構(gòu)建。我國(guó)澳門(mén)、香港以及臺(tái)灣地區(qū)也已建立了土地銀行，且運(yùn)行效果良好。雖然各國(guó)建立土地銀行的背景和具體情況各有不同，但土地銀行之所以受到各國(guó)和地區(qū)的青睞，最重要的原因在于：土地銀行不僅能夠有效緩解本國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金瓶頸，而且能有利于本國(guó)的土地儲(chǔ)備和土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，最終有利于本國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?？梢?jiàn)，構(gòu)建農(nóng)村土地銀行的必要性，業(yè)已在國(guó)外完成了邏輯論證。我國(guó)應(yīng)積極借鑒國(guó)外好的經(jīng)驗(yàn)做法，建立和完善我國(guó)農(nóng)村土地銀行的法律制度，但同時(shí)也應(yīng)避免法律制度借鑒后可能產(chǎn)生的水土不服。

國(guó)外土地銀行法律制度值得借鑒的地方如下：第一，政府在土地銀行設(shè)立和運(yùn)作中的法律定位準(zhǔn)確，政府一般以資金的支持、政策的扶持和宣傳、培訓(xùn)等方式進(jìn)行引導(dǎo)和幫助，不會(huì)角色錯(cuò)位，行政干預(yù)過(guò)度。第二，通過(guò)法律明確規(guī)范農(nóng)地貸款的操作方式，具體包括農(nóng)地貸款的對(duì)象、用途、額度、期限和利率等，如美國(guó)的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》和《農(nóng)業(yè)信用法》就對(duì)上述內(nèi)容作出了明確規(guī)定。此外，精巧的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、多渠道的資金籌集方式和健全的風(fēng)險(xiǎn)管理辦法也都值得我們借鑒。

為避免法律制度借鑒之后可能產(chǎn)生的水土不服，我們需要明確以下內(nèi)容：第一，我國(guó)的土地性質(zhì)分為國(guó)有和農(nóng)村集體所有，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)問(wèn)題突出，農(nóng)村金融成為研究熱點(diǎn)。而在很多國(guó)家，土地私有化，金融行業(yè)的發(fā)展在城市和農(nóng)村之間并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，甚至并不存在“農(nóng)村金融”的提法。因此，在借鑒國(guó)外土地銀行法律制度時(shí)，應(yīng)注意由于土地性質(zhì)不同而在流通方面的法律限制性規(guī)定和相關(guān)法律的價(jià)值取向不同，不能以偏概全，一味采取“拿來(lái)主義”。第二，土地銀行的傳統(tǒng)核心業(yè)務(wù)是土地抵押貸款，但隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，其核心業(yè)務(wù)開(kāi)始向多元化方向發(fā)展，逐步開(kāi)展理財(cái)和投資業(yè)務(wù)，符合部分國(guó)家混業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度安排。但在我國(guó)，農(nóng)村土地銀行尚未成長(zhǎng)為真正意義上的銀行，土地抵押貸款還存在法律障礙，如果借鑒國(guó)外做法，盲目開(kāi)展理財(cái)和投資等多元化業(yè)務(wù)，不僅增加了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也與我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規(guī)定存在沖突。

綜上，我們應(yīng)以本土情況為立足點(diǎn)，以域外法為工具，構(gòu)建和完善我國(guó)農(nóng)村土地銀行法律制度。

二、我國(guó)農(nóng)村土地銀行法律制度存在的缺陷

我國(guó)不少地區(qū)已經(jīng)設(shè)立了農(nóng)村土地銀行，進(jìn)行試點(diǎn)探索，不斷涌現(xiàn)出江灣模式、浙江紹興模式、重慶模式、成都模式、楊凌示范區(qū)模式等，也取得了一定的成效。但各農(nóng)村土地銀行在運(yùn)作模式、具體名稱、功能定位、業(yè)務(wù)內(nèi)容、資金來(lái)源、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等各個(gè)方面具有不同的特點(diǎn)，結(jié)合各地的實(shí)際運(yùn)作情況進(jìn)行分析總結(jié)，我國(guó)土地銀行法律制度存在的缺陷如下：

（一）法律性質(zhì)不明確

我國(guó)各地農(nóng)村土地銀行的組織機(jī)構(gòu)名稱多樣化，如土地銀行、土地信用合作社、土地股份合作社、土地信托中心等，我們統(tǒng)稱其為“農(nóng)村土地銀行”。在我國(guó)現(xiàn)行法律框架下，農(nóng)村土地銀行的法律性質(zhì)并不明確，容易造成實(shí)務(wù)中的適用困惑。具體如：農(nóng)村土地銀行的法律性質(zhì)是政策性銀行，還是完全市場(chǎng)化運(yùn)作的商業(yè)銀行？抑或是半市場(chǎng)化運(yùn)作的新型農(nóng)村金融組織？設(shè)立農(nóng)村土地銀行需要履行何種審批程序或法律程序？設(shè)立主體和注冊(cè)資本金方面有何要求？農(nóng)村土地銀行應(yīng)由哪個(gè)部門(mén)主管？在哪個(gè)部門(mén)登記？此外，農(nóng)村土地銀行法律性質(zhì)界定的不同還直接影響其功能定位、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、業(yè)務(wù)范圍的確定以及收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立。因此，明確農(nóng)村土地銀行的法律性質(zhì)是構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村土地銀行法律制度時(shí)的首要任務(wù)。

（二）組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式不統(tǒng)一

我國(guó)各地農(nóng)村土地銀行的名稱雖然多樣化，但組織機(jī)構(gòu)設(shè)置都呈現(xiàn)出了同一特征，即獨(dú)立于原農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立了新的組織機(jī)構(gòu)。比如，在浙江紹興模式中，設(shè)立了專門(mén)的土地信托機(jī)構(gòu)，建構(gòu)了縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)三級(jí)土地信托服務(wù)組織體系。在重慶模式中，由重慶市農(nóng)村商業(yè)銀行、重慶市主要土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和其他合法的金融機(jī)構(gòu)作為共同發(fā)起人，設(shè)立股份制重慶農(nóng)村土地銀行。在楊凌示范區(qū)模式中，在村委會(huì)的組織下，由村民民主選舉組成組織機(jī)構(gòu)，具有村民理事會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的雙重屬性?？梢?jiàn)，在我國(guó)農(nóng)村土地銀行的各試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，均設(shè)置了新的組織機(jī)構(gòu)，但遺憾的是，各組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式并不統(tǒng)一，到底哪種模式具有先進(jìn)性和科學(xué)性，很難輕易得出結(jié)論。但至少有一點(diǎn)我們可以肯定，在明確農(nóng)村土地銀行法律性質(zhì)的大前提下，其組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式也應(yīng)統(tǒng)一起來(lái)，便于法律規(guī)制和政府管理。一方面，統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式有利于法律從企業(yè)組織法維度對(duì)農(nóng)村土地銀行進(jìn)行規(guī)制，促進(jìn)其組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性和內(nèi)部治理機(jī)制的完善；另一方面，統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式也有利于政府主管部門(mén)對(duì)農(nóng)村土地銀行進(jìn)行管理和監(jiān)督。

（三）功能定位殘缺，業(yè)務(wù)開(kāi)展存在法律障礙

我國(guó)各地農(nóng)村土地銀行的功能定位不統(tǒng)一，有的是純粹的存貸土地的中介，有的是信托中心，有的是農(nóng)村抵押權(quán)信貸平臺(tái)。從比較法視角分析，純粹的存貸土地中介的功能定位存在重大偏差，并非真正意義上的土地銀行之本質(zhì)。由于功能定位直接決定業(yè)務(wù)內(nèi)容，我國(guó)一些農(nóng)村土地銀行簡(jiǎn)單地將功能定位于“存貸土地的中介”是有失科學(xué)的，嚴(yán)重悖離了土地銀行本身的內(nèi)涵。在錯(cuò)誤的功能定位前提下，我國(guó)不少農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)內(nèi)容僅限于存貸地業(yè)務(wù)，有的還兼有其他非銀行業(yè)務(wù)功能，服務(wù)于政府的各種政治目標(biāo)，業(yè)務(wù)內(nèi)容的偏離和價(jià)值目標(biāo)多元化最終使一些農(nóng)村土地銀行失去其立足之本。此外，在我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定下，業(yè)務(wù)的開(kāi)展還存在法律障礙。如我國(guó)《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。我國(guó)《物權(quán)法》第184條放寬了要求，允許法律規(guī)定可以抵押的除外，雖留有回旋余地，但立法仍未明確認(rèn)可集體所有的土地使用權(quán)抵押的合法性。這使我國(guó)許多農(nóng)村土地銀行不敢越雷池一步，連國(guó)外土地銀行最傳統(tǒng)的農(nóng)村抵押貸款業(yè)務(wù)也不敢涉足，更遑論其他業(yè)務(wù)內(nèi)容。綜上，只有使我國(guó)農(nóng)村土地銀行回歸其應(yīng)有的功能定位，清除業(yè)務(wù)開(kāi)展存在的種種法律障礙，才能提高農(nóng)村土地銀行的運(yùn)作效率。

（四）資金來(lái)源缺乏

我國(guó)農(nóng)村土地銀行設(shè)立和運(yùn)作所需資金來(lái)源缺乏，主要是依賴地方政府的財(cái)政撥款作為支持，難以滿足業(yè)務(wù)開(kāi)展和可持續(xù)發(fā)展的需求。以貴州省湄潭縣的土地銀行為例。1988年，貴州省湄潭縣成立了土地金融公司，1997年，該公司不良貸款高達(dá)550萬(wàn)元，被責(zé)令撤銷(xiāo)。土地金融公司運(yùn)行失敗的原因有多種，包括職能定位、業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)不當(dāng)、多種主體目標(biāo)錯(cuò)位、風(fēng)險(xiǎn)控制乏力等，其中資金實(shí)力的制約是主要原因之一。最初，擬定的土地金融公司注冊(cè)資本金為2000萬(wàn)元，但是由于缺乏資金來(lái)源，最終由省、地、縣三級(jí)財(cái)政各自出資100萬(wàn)元，湊齊300萬(wàn)元注冊(cè)資本金。［5］（P120－121）有 限 的 資 金 不 僅 使 其 容 易 偏 離農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，也使其業(yè)務(wù)的擴(kuò)大難以維系，使其發(fā)展喪失可持續(xù)性。貴州省湄潭縣土地銀行運(yùn)行失敗的例子不是個(gè)案，其他諸多農(nóng)村土地銀行也存在資金匱乏的經(jīng)營(yíng)性危機(jī)乃至生存性危機(jī)，因此，如何從法律制度的角度解決農(nóng)村土地銀行資金匱乏問(wèn)題，值得我們認(rèn)真思考和研究。

（五）收益與風(fēng)險(xiǎn)的配置不合理

在我國(guó)各地農(nóng)村土地銀行運(yùn)行過(guò)程中，各方利益主體的收益分配不公平，典型的如存地農(nóng)民的利益無(wú)法得到保障。農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，無(wú)談判地位和話語(yǔ)權(quán)，地方政府為追求政績(jī)，行政介入過(guò)多，違反自愿有償原則，濫用行政權(quán)力，強(qiáng)迫農(nóng)民簽訂長(zhǎng)期的土地租賃合同，一定程度上剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。如浙江省紹興縣于2001年開(kāi)始開(kāi)展土地信托業(yè)務(wù)，前期運(yùn)行效果良好，但由于行政介入過(guò)多，損害農(nóng)民利益，同時(shí)由于相關(guān)法律制度的缺失，導(dǎo)致后期運(yùn)行無(wú)以為繼。此外，農(nóng)地評(píng)估價(jià)值不公、存地價(jià)格增幅太小，也嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的切身利益，導(dǎo)致各種糾紛產(chǎn)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛已經(jīng)成為了重災(zāi)區(qū)。2010年，除了西藏之外，全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)共受理土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛22．25萬(wàn)件，其中農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛6．44萬(wàn)件，占糾紛總量的28．9%，比2009年上升了0．8個(gè)百分點(diǎn)。［6］（P20）缺乏穩(wěn)定合理的收益分配機(jī)制是農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的重要誘因之一。與此同時(shí)，農(nóng)村土地銀行運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也不合理。許多農(nóng)村土地銀行是在政府扶持下設(shè)立的，不能自負(fù)盈虧，在出現(xiàn)虧損時(shí)，往往由地方財(cái)政承擔(dān)，這顯然與與收益的分配不相匹配。此外，僅收取微薄貸地利息的貸地農(nóng)民卻面臨失地風(fēng)險(xiǎn)，將承受巨大的社會(huì)和心理壓力。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，受季節(jié)影響大，種植大戶或?qū)I(yè)化公司的的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也難以控制，與其收益不成正比。因此，從法律層面構(gòu)建穩(wěn)定、合理的收益與風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制迫在眉睫。

三、我國(guó)農(nóng)村土地銀行法律制度的改進(jìn)建議

（一）明確農(nóng)村土地銀行的法律性質(zhì)

何謂農(nóng)村土地銀行？如何對(duì)其法律性質(zhì)進(jìn)行界定？我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界并未達(dá)成共識(shí)。有的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外立法例，明確農(nóng)村土地銀行的法律性質(zhì)為“以農(nóng)地抵押貸款為核心業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化商業(yè)銀行”。有的學(xué)者則認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)立足實(shí)際情況，構(gòu)建具有本國(guó)特色的土地銀行，形式可以多樣化，或?yàn)楣煞莺献髦?，或?yàn)橥恋厝牍赊r(nóng)村專業(yè)合作社，或?yàn)橥恋匦磐袡C(jī)構(gòu)，或?yàn)檎咝赞r(nóng)村金融組織等。面對(duì)諸多學(xué)者的不同意見(jiàn)，我們不能偏聽(tīng)偏信，應(yīng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和專家論證，并廣泛征求意見(jiàn)，統(tǒng)一具體名稱，在法律層面明確土地銀行的內(nèi)涵和外延，對(duì)其法律性質(zhì)、進(jìn)入門(mén)檻和退出機(jī)制以及經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的監(jiān)管制度進(jìn)行法律規(guī)制。法律固有的穩(wěn)重品格決定了我國(guó)農(nóng)村土地銀行的法律制度應(yīng)當(dāng)一步到位，與國(guó)外立法例接軌，將土地銀行界定為：“經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地借貸、土地融資等業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化金融組織”?？紤]長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)，并結(jié)合各國(guó)土地銀行“去行政化“的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)農(nóng)村土地銀行應(yīng)界定為商業(yè)性銀行，而非政策性銀行。即使設(shè)立之初具有較強(qiáng)的政策性，也僅是過(guò)渡性策略，欲謀求發(fā)展壯大，走市場(chǎng)化道路乃必然之選擇。因此，我們亟需一部專門(mén)的《農(nóng)村土地銀行法》對(duì)農(nóng)村土地銀行的法律性質(zhì)界定清晰，使我國(guó)農(nóng)村土地銀行在建立之初就有健全的法律制度作為保障，為后續(xù)的發(fā)展壯大清除制度障礙。

（二）設(shè)計(jì)合理的組織機(jī)構(gòu)

對(duì)于如何設(shè)計(jì)我國(guó)農(nóng)村土地銀行的組織機(jī)構(gòu)？目前理論界有兩種觀點(diǎn)：一是有效利用資源，改造現(xiàn)有的農(nóng)村金融組織，具體如改造農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用合作社。二是設(shè)立新的農(nóng)村金融組織承擔(dān)土地銀行業(yè)務(wù)，具體如成立合作土地銀行、股份制土地銀行等。目前，第一種觀點(diǎn)占據(jù)主流。對(duì)此，筆者持有不同認(rèn)識(shí)。如何選擇組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式既要考慮成本，又要考慮可行性。首先，在改良過(guò)程中，會(huì)存在新舊職能的交叉和銜接、相關(guān)職能部門(mén)和人員的調(diào)整以及諸多資源的重新整合，沖突和矛盾不斷產(chǎn)生，成本未必低于新建組織機(jī)構(gòu)的成本。對(duì)此，我們應(yīng)收集相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行成本論證，然后決定取舍，而不是憑空猜測(cè)。其次，選擇何種組織機(jī)構(gòu)的模式，取決于政府的支持程度，改良舊有模式還是構(gòu)建新的組織機(jī)構(gòu)模式將直接涉關(guān)農(nóng)村土地銀行的主管部門(mén)的確定問(wèn)題。主管部門(mén)是各地的金融管理辦公室還是各地的銀監(jiān)局抑或是其他？如果設(shè)立新的組織機(jī)構(gòu)，還涉及需要獲得哪個(gè)部門(mén)的審批和在哪個(gè)部門(mén)登記注冊(cè)等事宜。顯然，這直接涉關(guān)政府各行政部門(mén)之間職責(zé)的分工和利益的重新配置，因此，將直接影響某一具體組織機(jī)構(gòu)模式實(shí)施的可行性。

筆者通過(guò)比較各地農(nóng)村土地銀行的組織機(jī)構(gòu)模式，傾向于肯定重慶新設(shè)股份制農(nóng)村土地銀行的模式，認(rèn)為應(yīng)在全國(guó)予以推廣。在重慶模式中，重慶股份制農(nóng)村土地銀行由農(nóng)村商業(yè)銀行、重慶市主要土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和其他金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人設(shè)立。同時(shí)，重慶市還組建了由市國(guó)資委、市國(guó)土房管局、市城鄉(xiāng)建委、市農(nóng)委、市林業(yè)局等相關(guān)部門(mén)人員構(gòu)成的專業(yè)化監(jiān)督部門(mén)——農(nóng)村土地銀行監(jiān)督管理委員會(huì)。但美中不足的是，該農(nóng)村土地銀行被定位為政策性土地金融機(jī)構(gòu)。我們建議，在該土地銀行運(yùn)行一段時(shí)間后，地方政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)退出，引進(jìn)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使土地銀行轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化的商業(yè)銀行。綜上，我國(guó)未來(lái)制定的《農(nóng)村土地銀行法》應(yīng)統(tǒng)一要求各地已建和擬建的農(nóng)村土地銀行采取股份制模式，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和治理可以參照公司法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（三）準(zhǔn)確界定功能定位，消除限制業(yè)務(wù)開(kāi)展的法律障礙

我國(guó)農(nóng)村土地銀行旨在解決農(nóng)村資金匱乏問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地資本化，提高農(nóng)民收益，其功能定位應(yīng)界定為“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)”，流轉(zhuǎn)的方式可以多樣化，此內(nèi)容可以明確規(guī)定在我國(guó)未來(lái)制定的《農(nóng)村土地銀行法》中。在準(zhǔn)確界定定位功能的前提下，《農(nóng)村土地銀行法》還應(yīng)明確農(nóng)村土地銀行業(yè)務(wù)范圍的完整清單包括但不限于：“存貸土地業(yè)務(wù)、農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)、農(nóng)地信托業(yè)務(wù)、農(nóng)地證券化業(yè)務(wù)和地票業(yè)務(wù)，以及土地銀行依法自主創(chuàng)新的其它業(yè)務(wù)形式”。本文重點(diǎn)介紹農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)、農(nóng)地信托業(yè)務(wù)、農(nóng)地證券化業(yè)務(wù)和地票業(yè)務(wù)。

1、農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)

如前所述，由于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)的開(kāi)展有限制性規(guī)定，在實(shí)務(wù)中就出現(xiàn)不少規(guī)避法律規(guī)定的業(yè)務(wù)模式，如土地托管、存地證質(zhì)押或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證質(zhì)押等，從而曲線達(dá)到與農(nóng)地抵押相同之功效。當(dāng)法律的規(guī)定被公然、合理地規(guī)避時(shí)，其不能適應(yīng)實(shí)踐需求的缺陷便已暴露無(wú)遺。因此，開(kāi)展農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)義務(wù)的前提是清除現(xiàn)行法律障礙。我們建議，應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)修法程序，對(duì)《擔(dān)保法》進(jìn)行修改，明確規(guī)定和認(rèn)可農(nóng)地抵押的合法性，同時(shí)規(guī)定農(nóng)民對(duì)土地的優(yōu)先承租權(quán)，保障其生存權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)在未來(lái)制定的《農(nóng)村土地銀行法》中對(duì)農(nóng)地抵押的實(shí)體和程序內(nèi)容作出進(jìn)一步的明確規(guī)定。

2、農(nóng)地信托業(yè)務(wù)

農(nóng)地信托法律關(guān)系中有委托人、受托人和受益人三方當(dāng)事人。農(nóng)民作為委托人，將土地使用權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)委托給受托人——土地信托機(jī)構(gòu)，土地信托機(jī)構(gòu)通過(guò)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等多種方式將農(nóng)地交給種植大戶或?qū)I(yè)化公司進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，土地信托機(jī)構(gòu)在獲得轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓等收益并扣除各種費(fèi)用后，支付給受益人。受益人可以是委托人，也可以是第三人。農(nóng)地信托業(yè)務(wù)的開(kāi)展并無(wú)專門(mén)的法律規(guī)定，現(xiàn)只能參照我國(guó)2001年《信托法》的規(guī)定執(zhí)行，但由于農(nóng)地信托具有專業(yè)化特點(diǎn)，法律的缺位嚴(yán)重制約了我國(guó)土地信托制度的發(fā)展。因此，我們應(yīng)制定有關(guān)規(guī)范各種土地信托經(jīng)營(yíng)的法律法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)規(guī)定信托財(cái)產(chǎn)的歸屬問(wèn)題、土地投資信托基金具體運(yùn)作機(jī)制、土地信托紅利確定和分配等。［7］（P210）

3、農(nóng)地證券化業(yè)務(wù)

農(nóng)地證券化以土地為融資載體，以農(nóng)村土地收益憑證或農(nóng)村土地抵押債券為表現(xiàn)形式，在證券市場(chǎng)自由流動(dòng)，具有較強(qiáng)的融資功能。我國(guó)有些地區(qū)的農(nóng)村土地銀行已經(jīng)具有農(nóng)地證券化的雛形，或者已經(jīng)開(kāi)展了農(nóng)地證券化業(yè)務(wù)。但農(nóng)地證券化業(yè)務(wù)的發(fā)展受制于很多不利因素，如農(nóng)地證券化的基礎(chǔ)——農(nóng)村土地抵押貸款未形成較大規(guī)模，又如我國(guó)有關(guān)資產(chǎn)證券化法律法規(guī)本身存在諸多立法空白，再如我國(guó)農(nóng)地確權(quán)工作的滯后和農(nóng)地評(píng)估方法的不科學(xué)不客觀等。因此，我們應(yīng)修改《證券法》的規(guī)定，明確農(nóng)地證券化業(yè)務(wù)的法律地位，確保其實(shí)體和程序內(nèi)容的合法合規(guī)。條件具備時(shí)，我們還應(yīng)制定具有針對(duì)性的專業(yè)性法律規(guī)范。

4、地票業(yè)務(wù)

2008年底，重慶市首開(kāi)了我國(guó)開(kāi)展地票業(yè)務(wù)的先河，成立了農(nóng)村土地交易所，包括實(shí)物交易和指標(biāo)交易。其中，指標(biāo)交易就是地票交易，即建設(shè)用地指標(biāo)憑證的交易。地票業(yè)務(wù)可以使農(nóng)村多余的建設(shè)用地通過(guò)復(fù)墾形成指標(biāo)而進(jìn)入土地交易中心交易，有利于土地流轉(zhuǎn)。但在運(yùn)行過(guò)程中，由于缺乏科學(xué)的農(nóng)村土地評(píng)估方法和對(duì)復(fù)墾環(huán)節(jié)的監(jiān)督，使農(nóng)民的利益受到了損害，從而限制了地票業(yè)務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展和推廣。我們建議，應(yīng)切實(shí)以保護(hù)農(nóng)民利益為最高宗旨，建立科學(xué)的農(nóng)地定價(jià)辦法，此定價(jià)辦法應(yīng)由地方立法結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定和出臺(tái)；同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)復(fù)墾環(huán)節(jié)的社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)督，從行政法和刑法角度完善責(zé)任追究機(jī)制和懲戒措施。

（四）拓展資金來(lái)源渠道

農(nóng)村土地銀行對(duì)資金的大量需求是長(zhǎng)期的持續(xù)過(guò)程，在設(shè)立之時(shí)，就面臨注冊(cè)資本金的難題，運(yùn)行之后，還面臨業(yè)務(wù)開(kāi)展的資金匱乏等諸多問(wèn)題?；谵r(nóng)業(yè)貸款的長(zhǎng)期性、低利率和風(fēng)險(xiǎn)大等特征，農(nóng)村土地銀行不可能像其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)那樣通過(guò)吸收存款來(lái)籌集資金。如何拓展多渠道的資金來(lái)源呢？美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。美國(guó)早期聯(lián)邦土地銀行采取的籌資方式，是以吸收股金、發(fā)行債券為主，同時(shí)提取盈余公積金。［8］（P108）我國(guó)農(nóng)村土地銀行資金來(lái)源的多元化乃大勢(shì)所趨，可以是財(cái)政撥款、村集體組織的出資、農(nóng)民的出資以及農(nóng)村土地銀行運(yùn)營(yíng)中的留存收益等。此外，還應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和外國(guó)資本投資、參股農(nóng)村土地銀行。因此，應(yīng)在未來(lái)制定的《農(nóng)村土地銀行法》中明確農(nóng)村土地銀行設(shè)立主體的多元化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確立各設(shè)立主體的平等法律地位。在構(gòu)建多元化資金來(lái)源渠道時(shí)，還須強(qiáng)調(diào)政府的支持。設(shè)立農(nóng)村土地銀行之初，地方政府一般會(huì)以財(cái)政撥款作為啟動(dòng)資金，但啟動(dòng)資金乃杯水車(chē)薪，為謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，地方政府還應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地銀行發(fā)行債券給予擔(dān)保，通過(guò)稅收杠桿給予財(cái)政支持，如豁免各種稅收，此類(lèi)財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠還應(yīng)當(dāng)由地方政府以政策法規(guī)的形式予以明確，制度化和法治化，從而具有穩(wěn)定性并形成長(zhǎng)效機(jī)制。在吸引外商投資、參股我國(guó)農(nóng)村土地銀行時(shí)，要注意不能違反我國(guó)現(xiàn)有的有關(guān)外資進(jìn)入金融行業(yè)的投資項(xiàng)目、業(yè)務(wù)范圍、控股比例等限制性法律規(guī)定。在鼓勵(lì)內(nèi)資企業(yè)投資、參股農(nóng)村土地銀行時(shí)，不能歧視民營(yíng)企業(yè)，應(yīng)平等對(duì)待國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，形成自由競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。

（五）建立利益平衡、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

建立利益平衡機(jī)制需要政府發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用：第一，政府應(yīng)積極探索建立自愿、依法、有償?shù)氖袌?chǎng)化農(nóng)村土地銀行運(yùn)作機(jī)制，絕不能用行政命令手段簡(jiǎn)單粗暴地強(qiáng)制農(nóng)民簽訂合同，要按照《民法通則》和《合同法》的規(guī)定保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利。第二，政府要健全農(nóng)地的定價(jià)機(jī)制，讓農(nóng)民在多方博弈中處于較為平等的地位，形成動(dòng)態(tài)、合理的收益分配機(jī)制，如引導(dǎo)各方當(dāng)事人在合同中規(guī)定貸地利息或收益應(yīng)隨物價(jià)指數(shù)的上漲而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。合理的收益分配機(jī)制的形成最終有賴于農(nóng)地確權(quán)制度的完善和科學(xué)農(nóng)地評(píng)估辦法的建立。地方政府應(yīng)盡快開(kāi)展并完成農(nóng)地確權(quán)登記工作，從法律層面切實(shí)保障農(nóng)民的土地使用權(quán)；設(shè)置專業(yè)的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，出臺(tái)科學(xué)的農(nóng)地評(píng)估辦法。第三，為實(shí)現(xiàn)多方共贏，政府需要將蛋糕做大，夯實(shí)盈利基礎(chǔ)，故需要制定并出臺(tái)相關(guān)的財(cái)稅優(yōu)惠政策，重點(diǎn)培育種植企業(yè)或?qū)I(yè)化公司，增加經(jīng)營(yíng)收益。

建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制需要從以下三個(gè)方面展開(kāi)：第一，對(duì)于農(nóng)村土地銀行面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村土地金融風(fēng)險(xiǎn)基金中心，該風(fēng)險(xiǎn)基金的資金來(lái)源可以包括財(cái)政撥款及各農(nóng)村土地銀行的認(rèn)繳金等；第二，對(duì)于農(nóng)民承擔(dān)的失地風(fēng)險(xiǎn)，除了在未來(lái)制定的《農(nóng)村土地銀行法》中賦予農(nóng)民對(duì)土地享有優(yōu)先承租權(quán)之外，還應(yīng)加大農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療等保險(xiǎn)的發(fā)展，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度；第三，對(duì)于種植企業(yè)或?qū)I(yè)化公司可能遭受的各種自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性專業(yè)保險(xiǎn)法律制度，建立各種行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金擔(dān)?；蜣r(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金等。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)我國(guó)農(nóng)村土地銀行的建立和發(fā)展逐漸從誘致性制度變遷轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性制度變遷時(shí)，相關(guān)法律制度的缺失、不完善便暴露無(wú)遺，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地銀行功效的發(fā)揮，因此，我們應(yīng)盡快構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村土地銀行法律制度。具體架構(gòu)為：以制定《農(nóng)村土地銀行法》為中心，同時(shí)修訂《擔(dān)保法》、《證券法》《信托法》等相關(guān)法律，并及時(shí)出臺(tái)農(nóng)地確權(quán)和農(nóng)地評(píng)估辦法；此外，還應(yīng)健全和完善相關(guān)稅收、財(cái)政和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度。我國(guó)農(nóng)村土地銀行法律制度一旦構(gòu)建，應(yīng)包含下述各項(xiàng)要素：法律應(yīng)是公開(kāi)透明的；法律應(yīng)當(dāng)被遵守；法律應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待各類(lèi)情況相似的人；法律 的 程 序 應(yīng) 當(dāng) 具 有 正 當(dāng) 性。［9］（P344－345）只 有 這樣，此法律制度才能具有旺盛的生命力而經(jīng)久不衰。

［1］（美）斯科特·E·馬斯騰．關(guān)于企業(yè)的三大難題［A］．（美）斯蒂文．G．米德瑪．科斯著，羅君麗等譯．經(jīng)濟(jì)學(xué)：法與經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［C］．上海：格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2010．

［2］（澳）馬丁·澤爾德．對(duì)話科斯的成本：一個(gè)旨在調(diào)和對(duì)科斯定理的證明和反證的綜述［A］．（美）斯蒂文．G．米德瑪．科斯著，羅君麗等譯．經(jīng)濟(jì)學(xué)：法與經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［C］．上海：格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2010．

［3］（美）沃森著，費(fèi)方域等譯．策略：博弈論導(dǎo)論［M］．上海：格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2010．

［4］（德）茨威格特，克茨著，潘漢典等譯．比較法總論［M］．北京：法律出版社，2003．

［5］曾慶芬．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)新趨勢(shì)下農(nóng)地金融問(wèn)題研究［M］．北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2011．

［6］張?jiān)迫A等．中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題調(diào)查［M］．上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2012．

［7］周小全．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農(nóng)地金融問(wèn)題研究：以河南省新鄉(xiāng)市為例［M］．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012．

［8］吳占權(quán)．農(nóng)村新型金融組織業(yè)務(wù)創(chuàng)新研究［M］．北京：冶金工業(yè)出版社，2012．

［9］（美）理查德·A·波斯納著，蔣兆康譯．法律的經(jīng)濟(jì)分析（上）［M］．北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997．