劉長(zhǎng)霞

（北京工商大學(xué) 法學(xué)院，北京100048）

應(yīng)召救助人是指在海難事故發(fā)生后，應(yīng)國(guó)家主管機(jī)關(guān)的召喚對(duì)遇難船舶進(jìn)行救助的人。我國(guó)法律明確規(guī)定，海難事故發(fā)生后，有關(guān)單位和在事故現(xiàn)場(chǎng)附近的船舶、設(shè)施，必須聽(tīng)從主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮。①應(yīng)召救助人在海難救助中發(fā)揮著重要作用。僅就漁業(yè)救助而言，2011年，全國(guó)各級(jí)漁業(yè)行政主管部門(mén)及其漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)共組織漁業(yè)力量參與海難救助820起，調(diào)度、派遣漁業(yè)行政執(zhí)法船艇334艘（次）、漁船1058艘（次），參與各類(lèi)海難救助活動(dòng)，挽回經(jīng)濟(jì)損失約3．31億元。［1］（P54）其中，應(yīng)召參加救助的漁業(yè)船舶占所有救助船舶總量的76%之多。應(yīng)召救助人在主管機(jī)關(guān)指揮下開(kāi)展海難救助，不可避免地面臨著人力、物力等費(fèi)用支出，由于我國(guó)海難救助機(jī)制尚不健全，應(yīng)召救助人在救助過(guò)程中的費(fèi)用支出一直得不到合理補(bǔ)償，處于自流狀態(tài)。如果這一現(xiàn)狀得不到有效改善，必然損害應(yīng)召救助人參與海難救助作業(yè)的積極性，不利于海難救助事業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。本文擬對(duì)當(dāng)前應(yīng)召救助人的救助費(fèi)用補(bǔ)償路徑進(jìn)行梳理分析，指出其中的不足，并提出相應(yīng)建議。

一、私法補(bǔ)償路徑之海難救助報(bào)酬：基于應(yīng)召救助人與被救助人之間法律關(guān)系的考察

（一）應(yīng)召救助人的海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)

為了鼓勵(lì)緊急情況下對(duì)海上遇難船貨的救助，海商法上的海難救助法律制度規(guī)定海上救助財(cái)產(chǎn)者可以獲得以救助報(bào)酬為形式的豐厚獎(jiǎng)勵(lì)。海難救助報(bào)酬，是指救助方對(duì)海上遇險(xiǎn)船舶或其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助并取得效果時(shí)，有權(quán)依法或依合同向被救助方獲取的款項(xiàng)。［2］（P246）這種救助報(bào)酬不單單是對(duì)其工作和付出勞力的補(bǔ)償，也不是“應(yīng)得報(bào)酬”。“在救助作業(yè)中，幸運(yùn)的救助人如果遇到金額巨大的財(cái)產(chǎn)瀕臨危險(xiǎn)，其可能得到一大筆可觀(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)?！保?］（P722）海難救助報(bào)酬設(shè)置的目的主要有兩個(gè)：一是對(duì)海難救助者的救助費(fèi)用支出進(jìn)行補(bǔ)償；二是對(duì)海難救助者的救助行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓勵(lì)人們自愿提供海難救助服務(wù)。

傳統(tǒng)意義上的海難救助是一種純私法關(guān)系，救助人自愿開(kāi)展救助，并在救助取得效果的情況下獲得豐厚的救助報(bào)酬補(bǔ)償，在救助無(wú)效果的情況下，則自行承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用支出無(wú)法得到償付的風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)海難救助僅涉及救助人與被救助人兩個(gè)法律主體，雙方之間形成單一的海難救助法律關(guān)系。與此不同，應(yīng)召救助人出現(xiàn)的海難救助中存在三方法律主體：主管機(jī)關(guān)、應(yīng)召救助人及被救助人，形成三種法律關(guān)系：主管機(jī)關(guān)與應(yīng)召救助人之間的法律關(guān)系、主管機(jī)關(guān)與被救助人之間的法律關(guān)系以及應(yīng)召救助人與被救助人之間的法律關(guān)系。在此情形下，應(yīng)召救助人是否能如同一般海難救助中的救助人一樣享有海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，以實(shí)現(xiàn)自己的救助費(fèi)用支出補(bǔ)償？

應(yīng)召救助人應(yīng)主管機(jī)關(guān)的召喚參與救助作業(yè)，主要出現(xiàn)于國(guó)家控制的海難救助作業(yè)中。我國(guó)《海商法》第192條規(guī)定：“國(guó)家有關(guān)主管機(jī)關(guān)從事或者控制的救助作業(yè)，救助方有權(quán)享受本章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補(bǔ)償?！睉?yīng)召救助人能否依據(jù)海難救助法律制度獲得救助報(bào)酬補(bǔ)償，主要取決于其能否能為海難救助的救助方。海難救助以自愿原則為核心原則。自愿原則要求救助行為的實(shí)施不能是出于任何公共義務(wù)、準(zhǔn)公共義務(wù)或者合同義務(wù)。［4］（P273）應(yīng)召救助人與一般救助人最大的區(qū)別在于，其應(yīng)主管機(jī)關(guān)的召喚并在主管機(jī)關(guān)的指揮下開(kāi)展救助作業(yè)，應(yīng)召救助人能否成為海商法上的救助人并享有海難救助報(bào)酬，主要取決于其開(kāi)展海難救助活動(dòng)是否出于自愿，為此我們需要考察以下兩點(diǎn)：

1、《海上交通安全法》第38條的規(guī)定對(duì)應(yīng)召救助人“自愿”的影響

自愿救助是指救助方或被救助方在發(fā)生救助法律關(guān)系時(shí)，其作為或不作為完全出于自愿。對(duì)救助方而言，其開(kāi)展救助行為應(yīng)不具有合同上的、職務(wù)上的或法律上的救助義務(wù)?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返?8條要求主管機(jī)關(guān)在接到求救報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即組織救助。有關(guān)單位和在事故現(xiàn)場(chǎng)附近的船舶、設(shè)施，也必須聽(tīng)從主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮開(kāi)展救助作業(yè)。一方面規(guī)定了主管機(jī)關(guān)對(duì)海難救助做出反應(yīng)并盡速前往救助的義務(wù)，另一方面規(guī)定了應(yīng)召救助人聽(tīng)從主管機(jī)關(guān)的指揮開(kāi)展救助的義務(wù)。那么《海上交通安全法》的這一規(guī)定能否構(gòu)成應(yīng)召救助人法律上的救助義務(wù)，進(jìn)而影響應(yīng)召救助人主張海難救助報(bào)酬的權(quán)利？

法定救助義務(wù)在海難救助上主要體現(xiàn)為三點(diǎn)：救助海上遇險(xiǎn)人命的義務(wù)、對(duì)海難救助做出反應(yīng)并盡速前往救助的義務(wù)以及船舶碰撞后互救的義務(wù)。影響應(yīng)召救助人海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)的因素主要體現(xiàn)在前兩種救助義務(wù)中。

第一，救助遇險(xiǎn)人命的法定義務(wù)

盡管道德義務(wù)在民法中并不具有法律基礎(chǔ)，但是在海上，救助人命一直就是海員的傳統(tǒng)義務(wù)。當(dāng)前國(guó)際公約及許多國(guó)家的法律均將救助海上遇險(xiǎn)人命視為一項(xiàng)法定義務(wù)。②對(duì) 此，相關(guān)國(guó)際公約及國(guó)內(nèi)法都做了明確的規(guī)定，如《1910年救助公約》第11條的規(guī)定、《1989年救助公約》第10條的規(guī)定、我國(guó)《海上交通安全法》第36－37條的規(guī)定等。實(shí)踐中，應(yīng)召救助人應(yīng)召參加的救助作業(yè)大部分是從救助遇險(xiǎn)人命開(kāi)始，并與救助財(cái)產(chǎn)交叉進(jìn)行。對(duì)未履行救助海上遇險(xiǎn)人命的救助義務(wù)者，各國(guó)一般都規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施。如我國(guó)《海上交通安全法》就明確規(guī)定，主管機(jī)關(guān)可以視情節(jié)給予警告、扣留或吊銷(xiāo)職務(wù)證書(shū)、罰款的處罰。除民事責(zé)任外，未履行救助海上遇險(xiǎn)人命的義務(wù)還可能導(dǎo)致刑事責(zé)任。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)規(guī)定指出，船長(zhǎng)或行使船長(zhǎng)職權(quán)的人對(duì)遇有行將淹沒(méi)或者其他危難的人，在不甚危害其船舶、海員、旅客安全范圍內(nèi)應(yīng)盡力救助，如有余力而置之不顧，船長(zhǎng)處三年以下有期徒刑或拘役。［2］（P235-236）

救助人命的法定義務(wù)是否會(huì)影響同一海難救助中救助財(cái)產(chǎn)者所應(yīng)獲得的救助報(bào)酬？對(duì)此，我國(guó)《海商法》及相關(guān)國(guó)際公約在規(guī)定了救助海上遇險(xiǎn)人命的法定義務(wù)后，沒(méi)有做出明確規(guī)定。但從相關(guān)國(guó)際公約及有關(guān)國(guó)家法律的表述來(lái)看，在救助人命的同時(shí)救助財(cái)產(chǎn)，只要這種救助財(cái)產(chǎn)的行為不影響海難救助報(bào)酬所要求的“自愿性”原則，救助者應(yīng)該有權(quán)就其救助遇險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的服務(wù)主張海難救助報(bào)酬。例如，英國(guó)1995年《商船航運(yùn)法》即明確規(guī)定，盡管救助海上遇險(xiǎn)人命的義務(wù)適用于所有船長(zhǎng)，然而，船長(zhǎng)履行上述義務(wù)并不影響其本身及任何他人依據(jù)救助公約或合同享有報(bào)酬權(quán)。③MSA 1995，s．224，Sched．11，Pt II，para．3（2）．

第二，對(duì)海難救助做出反應(yīng)并盡速前往救助的義務(wù)

這一義務(wù)要求船長(zhǎng)在收到海上遇難信號(hào)或任何其他方式發(fā)出的遇難信息后，除存在其無(wú)法前往或沒(méi)有必要前往的特殊情形外，應(yīng)全速前往救助。對(duì)這一義務(wù)的違反，輕則受到罰款、吊銷(xiāo)船長(zhǎng)船員證書(shū)等處罰，重則構(gòu)成犯罪。如英國(guó)1995年《商船航運(yùn)法》第93部分規(guī)定了船長(zhǎng)對(duì)遇難信息做出反應(yīng)的義務(wù)。如果船長(zhǎng)違反這種義務(wù)，將構(gòu)成犯罪。④MSA 1995，s．93（6）．與此同時(shí)，英國(guó)1995年《商船航運(yùn)法》在規(guī)定船長(zhǎng)的這一法定義務(wù)之后，明確規(guī)定這一義務(wù)的存在并不影響其本人及其他任何人的救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。⑤MSA 1995，s．93（7）．而我國(guó)法律及相關(guān)國(guó)際公約并沒(méi)有對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行明文規(guī)定。

通過(guò)上述分析，本文認(rèn)為，我國(guó)《海上交通安全法》第38條的規(guī)定并不從實(shí)質(zhì)上影響應(yīng)召救助人開(kāi)展海難救助的自愿性，進(jìn)而影響其海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。一方面，法律對(duì)救助海上遇險(xiǎn)人命以及盡速前往救助的法定義務(wù)的規(guī)定是明確且直接的，其并非針對(duì)應(yīng)召救助人而做出的特殊規(guī)定，而是對(duì)所有海上船舶做出的一種普遍要求。我國(guó)《海上交通安全法》第38條的規(guī)定實(shí)質(zhì)上是對(duì)這種法定救助義務(wù)的國(guó)內(nèi)法規(guī)定，是我國(guó)履行相關(guān)國(guó)際公約及遵循海難救助一般國(guó)際慣例的具體表現(xiàn)。事實(shí)上，這種法定義務(wù)的存在，并不影響救助人開(kāi)展海難救助的自愿性及其海難救助報(bào)酬主張。另一方面，《海上交通安全法》第38條的規(guī)定，盡管可能會(huì)對(duì)應(yīng)召救助人具體開(kāi)展救助作業(yè)的意愿和方式產(chǎn)生影響，但其直接規(guī)制的是主管機(jī)關(guān)與應(yīng)召救助人之間的法律關(guān)系，并不直接規(guī)制應(yīng)召救助人與被救助人之間的法律關(guān)系，而海難救助報(bào)酬法律關(guān)系僅存在于救助人與被救助人之間。我們不應(yīng)混淆這兩種法律關(guān)系，在判斷應(yīng)召救助人是否滿(mǎn)足海難救助報(bào)酬的自愿性要件時(shí)，應(yīng)將其放在應(yīng)召救助人與被救助人之間的法律關(guān)系中加以考察，而非置于應(yīng)召救助人與主管機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系中。

2、主管機(jī)關(guān)的指揮對(duì)應(yīng)召救助人“自愿”的影響

何為主管機(jī)關(guān)的“指揮”，并沒(méi)有一個(gè)明確的法律定義。實(shí)踐中，主管機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)召救助人的指揮主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是指令應(yīng)召救助人對(duì)遇難船舶進(jìn)行救助，如：在2011年“達(dá)飛利波拉”輪海難救助中，“達(dá)飛利波拉”駛離廈門(mén)港時(shí)于外錨地附近海域發(fā)生擱淺，由于船上裝有燃料油約7200噸，若船體發(fā)生破損將導(dǎo)致燃料油泄漏事故。廈門(mén)迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行施救。廈門(mén)海事局結(jié)合實(shí)際情況，共指令23家單位、30余艘次船舶和486人次參與具體救助作業(yè)。⑥參 見(jiàn) 新 聞 報(bào) 道：“達(dá) 飛 利 波 拉”輪 搶 險(xiǎn) 救 助 行 動(dòng) 總 結(jié) 大 會(huì) 在 廈 門(mén) 隆 重 召 開(kāi)，http：／／www．xmmsa．gov．cn／html／xmhsj／hszxxx／2011083011118301126485229382．htm二是，對(duì)應(yīng)召救助人開(kāi)展救助作業(yè)的具體方式進(jìn)行指揮。

本文認(rèn)為，主管機(jī)關(guān)的指揮對(duì)應(yīng)召救助人開(kāi)展救助作業(yè)“自愿”性的影響主要體現(xiàn)在第一種情況下。主管機(jī)關(guān)指令應(yīng)召救助人對(duì)遇難船舶進(jìn)行救助，如果應(yīng)召救助人拒絕，則其將受到主管機(jī)關(guān)的行政處罰，⑦《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》第65條。此時(shí)，應(yīng)召救助人與被救助人之間不會(huì)產(chǎn)生海難救助法律關(guān)系。如果應(yīng)召救助人接受主管機(jī)關(guān)的指令，則應(yīng)召救助人與被救助人之間實(shí)質(zhì)上產(chǎn)生了海難救助法律關(guān)系，應(yīng)召救助人對(duì)被救助人的救助應(yīng)視為出于自愿。因此，從結(jié)果論來(lái)看，主管機(jī)關(guān)的指揮并不會(huì)對(duì)應(yīng)召救助人的“自愿”產(chǎn)生影響。究其本質(zhì)原因，“自愿”主要體現(xiàn)在應(yīng)召救助人與被救助人之間的法律關(guān)系中，而主管機(jī)關(guān)的指揮主要存在于主管機(jī)關(guān)與應(yīng)召救助人之間的法律關(guān)系中。

海事司法實(shí)踐中，只要被救助人不明確拒絕應(yīng)召救助人的救助，從鼓勵(lì)救助的角度，一般認(rèn)定應(yīng)召救助人與被救助人之間成立海難救助法律關(guān)系，進(jìn)而支持應(yīng)召救助人的海難救助報(bào)酬主張。如，在營(yíng)口港務(wù)集團(tuán)有限公司訴舟山市普陀利達(dá)海運(yùn)有限公司救助報(bào)酬糾紛案中，［5］（P58）被告所屬的“利達(dá)洲18”輪于2004年1月16日在大連海域發(fā)生火災(zāi)，原告所有的“營(yíng)港10”及“營(yíng)港12”輪應(yīng)營(yíng)口海上搜救中心的指令，于16日9：10時(shí)出港前往出事海域執(zhí)行搜救任務(wù)，與15：10時(shí)接近失火船舶，但因風(fēng)浪較大，于16：00時(shí)到旅順羊頭洼避風(fēng)，于19日17：45時(shí)返回鲅魚(yú)圈港，產(chǎn)生費(fèi)用309，330．33元?！袄_(dá)洲18”輪最終在其他救助力量的共同努力下獲救。事后，營(yíng)口港務(wù)集團(tuán)將“利達(dá)洲18輪”船東舟山市普陀利達(dá)海運(yùn)有限公司告上大連海事法院，提出海難救助報(bào)酬主張。大連海事法院審理認(rèn)為：原、被告之間雖然沒(méi)有書(shū)面的救助合同，但原告在被告船舶遇險(xiǎn)情況下，應(yīng)海事主管部門(mén)的要求參與救助，屬于純救助，并取得了救助效果。盡管原告到達(dá)失火船后50分鐘即去避風(fēng)，實(shí)際從事救助的時(shí)間甚短，但從鼓勵(lì)救助的法律宗旨角度出發(fā)，對(duì)原告請(qǐng)求該次救助作業(yè)的實(shí)際費(fèi)用，予以支持。

（二）海難救助報(bào)酬在補(bǔ)償應(yīng)召救助人費(fèi)用支出方面存在的不足

盡管應(yīng)召救助人的身份本身不影響其成為海商法上的海難救助方，并進(jìn)而享有海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，但海難救助報(bào)酬作為應(yīng)召救助人救助費(fèi)用補(bǔ)償?shù)乃椒ň葷?jì)路徑，存在以下不足：

首先，海商法上的海難救助報(bào)酬遵循“無(wú)效果無(wú)報(bào)酬”原則。如上述“利達(dá)洲18”輪海難救助中，如果“利達(dá)洲18”輪最終沒(méi)有獲救，則營(yíng)口港務(wù)集團(tuán)作為應(yīng)召救助人，無(wú)救助報(bào)酬可主張。

其次，海難救助報(bào)酬的數(shù)額在任何情況下都不應(yīng)超過(guò)獲救財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，這是各國(guó)海商法的普遍規(guī)定。［6］（P348）上述“利達(dá)洲18”輪海難救助中，如果“利達(dá)洲18”輪最終的獲救價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于各救助方的費(fèi)用支出，則營(yíng)口港務(wù)集團(tuán)即使被認(rèn)定為救助人，其最終獲得的救助報(bào)酬也可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際的救助費(fèi)用支出。

再次，自愿原則作為海難救助的核心原則，不僅要求救助人自愿救助，也要求被救助人自愿接受救助。如果被救助人對(duì)救助人的救助明確拒絕，則救助人無(wú)權(quán)獲得救助報(bào)酬。如上述案例中，如果營(yíng)口港務(wù)集團(tuán)所屬的“營(yíng)港10”及“營(yíng)港12”輪應(yīng)主管機(jī)關(guān)的指令到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)后，“利達(dá)洲18”輪明確拒絕原告的救助，則盡管原告在往返事故現(xiàn)場(chǎng)的過(guò)程中產(chǎn)生了巨大的費(fèi)用支出，仍然無(wú)法就其費(fèi)用主張救助報(bào)酬。

二、公法補(bǔ)償路徑之行政征用補(bǔ)償：基于應(yīng)召救助人與主管機(jī)關(guān)之間法律關(guān)系的梳理

海難救助應(yīng)召救助人的費(fèi)用支出除了從救助人與被救助人之間的私法關(guān)系中獲取補(bǔ)償外，還可以嘗試從救助人與主管機(jī)關(guān)之間的公法關(guān)系中尋求補(bǔ)償。如果應(yīng)召救助人與主管機(jī)關(guān)之間構(gòu)成了行政征用法律關(guān)系，則其可直接向國(guó)家要求取得相關(guān)費(fèi)用損失補(bǔ)償。

我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《物權(quán)法》第44條也規(guī)定，“國(guó)家因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，可以依照法定權(quán)限和程序征用單位或者個(gè)人財(cái)產(chǎn)，征用結(jié)束后應(yīng)當(dāng)將被征用的財(cái)產(chǎn)返還被征用人，如果被征用的財(cái)產(chǎn)毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！北M管我國(guó)法律對(duì)行政征用做了原則性的授權(quán)規(guī)定，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，我國(guó)尚未建立起完善的行政征用法律制度。［7］［8］理論上，行政征用是指行政主體根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，強(qiáng)制的取得相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)使用權(quán)或者勞務(wù)，并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男姓袨?。?］（P137－139）行政征用具有強(qiáng)制性、公益性、法定性及補(bǔ)償性的特征。［10］海難事故發(fā)生后，應(yīng)召救助人應(yīng)主管機(jī)關(guān)召喚并根據(jù)主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮對(duì)遇難船舶進(jìn)行救助，其與主管機(jī)關(guān)之間是否存在行政征用法律關(guān)系？對(duì)照行政征用的主要特征，分析如下：

第一，強(qiáng)制性，主要是指主管機(jī)關(guān)的征用行為是強(qiáng)制性的，被征用人不得拒絕。我國(guó)法律規(guī)定應(yīng)召救助人必須聽(tīng)從主管機(jī)關(guān)的指揮，對(duì)遇難船舶開(kāi)展救助，如果不聽(tīng)從這種指揮，將受到行政處罰。從這一點(diǎn)看，應(yīng)召救助人聽(tīng)從主管機(jī)關(guān)的指揮開(kāi)展海難救助符合行政征用的強(qiáng)制性。

第二，公益性，要求主管機(jī)關(guān)的行政征用必須基于維護(hù)公共利益的需要而做出，是行政征用的合法性基礎(chǔ)。［11］一方面，人命救助關(guān)涉人道主義與公共利益。海難事故發(fā)生后，主管機(jī)關(guān)為救助海上遇險(xiǎn)人命而指令應(yīng)召救助人開(kāi)展救助行動(dòng)，符合公益性的最基本要求。另一方面，當(dāng)前國(guó)際海運(yùn)中，石油、化工等污染性產(chǎn)品運(yùn)輸逐漸增多，船舶自身攜帶燃油數(shù)量不斷增加，一些重大海難事故對(duì)海洋環(huán)境、通航安全等公共利益構(gòu)成巨大威脅。主管機(jī)關(guān)為了減少或避免海難事故對(duì)航行安全、海洋環(huán)境或其他公共利益的損害，指令應(yīng)召救助人對(duì)遇難船舶進(jìn)行救助的行為，顯然是出于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公用利益之需要。

第三，法定性，要求主管機(jī)關(guān)的行政征用行為必須具有明確的法律依據(jù)。行政征用的侵益性和強(qiáng)制性，決定了行政征用權(quán)的行使容易造成對(duì)被征用人或者其他利害關(guān)系人的侵害，因此其法定性要求較為嚴(yán)格。在一些相對(duì)成熟的行政征用領(lǐng)域，都有明確的法律依據(jù)，如《土地管理法》第2條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄斗勒饻p災(zāi)法》第32條規(guī)定，“嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后，為了搶險(xiǎn)救災(zāi)并維護(hù)社會(huì)秩序，國(guó)務(wù)院或者地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以在地震災(zāi)區(qū)實(shí)行下列緊急應(yīng)急措施：……臨時(shí)征用房屋、運(yùn)輸工具和通信設(shè)備等。主管機(jī)關(guān)指令應(yīng)召救助人對(duì)遇難船舶進(jìn)行救助，是否具有法定依據(jù)？對(duì)此，做如下分析：

首先，《海上交通安全法》第38條的規(guī)定能否成為行政征用的法定性依據(jù)？本文認(rèn)為，該條雖然規(guī)定了有關(guān)單位及事故附近的船舶、設(shè)施，必須聽(tīng)從主管機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮開(kāi)展救助作業(yè)，但是這一規(guī)定既沒(méi)有明確適用于緊急情況下，且為公共利益之需，也沒(méi)有明確的征用表述及意思。因此，該條所規(guī)定的應(yīng)召救助人的義務(wù)僅可視為法律規(guī)定的一種普通義務(wù)，主要是出于人道主義精神對(duì)海難事故中的遇險(xiǎn)船舶和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助。

其次，國(guó)務(wù)院2006年發(fā)布的《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》能否成為行政征用的法定性依據(jù)？該預(yù)案明確規(guī)定：海上應(yīng)急救助力量除了包括各級(jí)政府部門(mén)投資建設(shè)的專(zhuān)業(yè)救助力量和軍隊(duì)、武警救助力量，政府部門(mén)所屬公務(wù)救助力量，也包括其他可投入救助行動(dòng)的民用船舶與航空器，企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等社會(huì)人力和物力資源。上述力量應(yīng)服從應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、指揮，參加海上應(yīng)急行動(dòng)及相關(guān)工作。對(duì)按海上搜救機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)參加海上搜救的船舶，由中國(guó)海上搜救中心或省級(jí)海上搜救中心給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償或表?yè)P(yáng)。實(shí)質(zhì)上賦予了主管機(jī)關(guān)緊急調(diào)集、征用有關(guān)單位及個(gè)人的物資以應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件的行政征用權(quán)。也就是說(shuō)，當(dāng)海難事故嚴(yán)重危害人命安全、航道安全、海洋環(huán)境等公共利益而上升為突發(fā)公共事件時(shí)，《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》提供了主管機(jī)關(guān)與應(yīng)召救助人之間成立行政征用法律關(guān)系的法定性要件。

經(jīng)上述分析可知，主管機(jī)關(guān)與應(yīng)召救助人形成行政法上的行政征用法律關(guān)系存在嚴(yán)格的要件要求，運(yùn)用行政征用補(bǔ)償作為應(yīng)召救助人救助費(fèi)用支出的償付機(jī)制，存在以下難點(diǎn)：

第一，主管機(jī)關(guān)與應(yīng)召救助人之間并不總是產(chǎn)生行政征用法律關(guān)系，只有海難事故嚴(yán)重危害公共利益并上升為突發(fā)公共事件時(shí)，為了維護(hù)公共利益，主管機(jī)關(guān)強(qiáng)行指令應(yīng)召救助人救助遇難船舶的行為才構(gòu)成行政征用。

第二，即使主管機(jī)關(guān)與應(yīng)召救助人之間成立行政征用法律關(guān)系，應(yīng)召救助人的救助費(fèi)用支出也未必能夠得到有效償付。行政征用具有補(bǔ)償性，但各國(guó)對(duì)行政征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致。我國(guó)對(duì)行政征用適用“適當(dāng)補(bǔ)償”原則，征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一般比較低，補(bǔ)償利益往往小于損失利益。［12］

三、對(duì)現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制的完善

通過(guò)上述梳理可知，當(dāng)前對(duì)應(yīng)召救助人救助費(fèi)用的補(bǔ)償，是一種公私法多種路徑并存的現(xiàn)狀。然而私法上的海難救助報(bào)酬與公法上的行政征用補(bǔ)償，在解決應(yīng)召救助人的救助費(fèi)用補(bǔ)償問(wèn)題上都存在一定不足。且公私法兩種償付制度的同時(shí)存在，還可能導(dǎo)致以下沖突：其一，應(yīng)召救助人與被救助人之間成立海難救助法律關(guān)系的同時(shí)，與主管機(jī)關(guān)同時(shí)存在行政征用法律關(guān)系。此時(shí)，應(yīng)召救助人既可以主張海難救助報(bào)酬，也可要求國(guó)家行政征用補(bǔ)償，其救助費(fèi)用支出存在重復(fù)補(bǔ)償，這種沖突可以成為積極的沖突。其二，應(yīng)召救助人與被救助人之間既不成立海難救助法律關(guān)系，與主管機(jī)關(guān)之間也不存在行政征用法律關(guān)系。此時(shí)，應(yīng)召救助人的費(fèi)用支出無(wú)從補(bǔ)償，這種沖突可以稱(chēng)為消極的沖突。

這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因一方面在于應(yīng)召救助人出現(xiàn)的海難救助中存在多方法律關(guān)系，另一方面則是由于我國(guó)現(xiàn)有法律未對(duì)應(yīng)召救助人救助費(fèi)用的有效償付機(jī)制做出明確合理的規(guī)定。本文認(rèn)為，對(duì)應(yīng)召救助人救助費(fèi)用的有效償付，應(yīng)著重于從以下幾個(gè)方面加以完善：

首先，應(yīng)從法律上明確賦予應(yīng)召救助人獨(dú)立的海難救助方地位，為其主張海難救助報(bào)酬提供明確的法律依據(jù)。盡管海難救助報(bào)酬作為對(duì)應(yīng)召救助人費(fèi)用支出的補(bǔ)償路徑存在一定不足，但相對(duì)于行政征用補(bǔ)償，其更具優(yōu)勢(shì)：一方面，應(yīng)召救助人本身產(chǎn)生于海難救助實(shí)踐中，其存在的直接目的便是對(duì)遇難船舶進(jìn)行救助。加之海難救助法律關(guān)系的成立要件相對(duì)簡(jiǎn)單，運(yùn)用海難救助報(bào)酬對(duì)應(yīng)召救助人費(fèi)用支出進(jìn)行補(bǔ)償?shù)母采w范圍更為廣泛。另一方面，海難救助報(bào)酬本身作為對(duì)救助人開(kāi)展海難救助的獎(jiǎng)勵(lì)，相對(duì)于行政征用補(bǔ)償?shù)膯我粊?lái)源——國(guó)家財(cái)政，其資金來(lái)源主體更為廣泛，包含船東、貨主及保險(xiǎn)公司等，更有利于補(bǔ)償?shù)某浞帧⒂行?shí)現(xiàn)。

其次，明確公私法的償付順位：對(duì)應(yīng)召救助人的救助費(fèi)用支出，首先鼓勵(lì)應(yīng)召救助人以私法救濟(jì)方式獲取償付，對(duì)通過(guò)私法途徑無(wú)法獲得救助費(fèi)用支出補(bǔ)償?shù)幕蚩梢垣@得補(bǔ)償?shù)蛔阋匝a(bǔ)償其成本支出的，同時(shí)又構(gòu)成公法上的行政征用法律關(guān)系的，可以申請(qǐng)國(guó)家行政征用補(bǔ)償。這一償付順位，既能避免應(yīng)召救助人救助費(fèi)用支出的重復(fù)補(bǔ)償，又能適當(dāng)減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

再次，建議設(shè)立專(zhuān)門(mén)的海上搜救基金。實(shí)踐中，難以解決的是通過(guò)私法途徑無(wú)法獲得救助費(fèi)用支出補(bǔ)償或可以獲得補(bǔ)償?shù)蛔阋匝a(bǔ)償其成本支出，同時(shí)又不構(gòu)成公法上的行政征用法律關(guān)系的情況。對(duì)于這種情況，建議國(guó)家設(shè)立專(zhuān)門(mén)的海上搜救基金予以補(bǔ)償。鑒于船舶獲救的主要受益者構(gòu)成，搜救基金可以由船東、保險(xiǎn)公司、社會(huì)捐款等共同出資，輔以部分國(guó)家財(cái)政撥款構(gòu)成。

最后，有效運(yùn)用海（水）上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金，作為對(duì)應(yīng)召救助人成本支出之外的獎(jiǎng)勵(lì)，作為上述補(bǔ)償方式的補(bǔ)充。2007年，交通部聯(lián)合財(cái)政部發(fā)布了《海（水）上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，設(shè)立海（水）上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金。該資金的設(shè)立對(duì)應(yīng)召救助人積極參與海難救助起到了較好的鼓勵(lì)作用，但其單獨(dú)運(yùn)用，無(wú)法從根本上解決應(yīng)召救助人的費(fèi)用補(bǔ)償問(wèn)題：一方面，該搜救資金的本質(zhì)在于“獎(jiǎng)勵(lì)”，而非對(duì)救助人救助費(fèi)用支出的成本補(bǔ)償；另一方面，獎(jiǎng)勵(lì)的最高額度只有3萬(wàn)元，而且一年只有一次。相對(duì)于救助人在海難救助中付出的巨大成本，這種獎(jiǎng)勵(lì)額度及獎(jiǎng)勵(lì)次數(shù)明顯不足。

因此，應(yīng)將這種搜救獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金定位為對(duì)應(yīng)召救助人救助費(fèi)用有效償付的一種補(bǔ)充，在對(duì)應(yīng)召救助人的救助費(fèi)用支出進(jìn)行有效償付之后，充分發(fā)揮搜救獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金的獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)，鼓勵(lì)應(yīng)召救助人積極開(kāi)展海上救助活動(dòng)，促進(jìn)整個(gè)海難救助事業(yè)的健康發(fā)展。

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