◎李志軍

為提高政府科技經(jīng)費(fèi)的使用效率，各國政府普遍加強(qiáng)了科技經(jīng)費(fèi)管理中的評價與監(jiān)督工作，積累了一些經(jīng)驗(yàn)和做法，對我國科技經(jīng)費(fèi)管理體制改革具有借鑒意義。

以規(guī)劃和政策為指導(dǎo)，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督

規(guī)劃和政策是編制預(yù)算的前提和指導(dǎo)。在國外，科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算都是在規(guī)劃、計(jì)劃和政策的指導(dǎo)下編制完成的。日本政府在科學(xué)技術(shù)方面首先制訂了“科學(xué)技術(shù)基本法”、“科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃”等國家有關(guān)科學(xué)技術(shù)的大政方針，規(guī)定了今后若干年科學(xué)技術(shù)的研究方向及其預(yù)算目標(biāo)額度。在此基礎(chǔ)上各省廳制定了貫徹國家大政方針的本部門的年度“科學(xué)技術(shù)重點(diǎn)指針”，嚴(yán)格指導(dǎo)本部門制定年度預(yù)算編制，以達(dá)到國家科技發(fā)展目標(biāo)?？梢哉f，在日本沒有政策就沒有預(yù)算，政策和預(yù)算是緊密聯(lián)系在一起的。

為保障政府資助研究開發(fā)項(xiàng)目的有效性，美國政府1993年通過的“政府運(yùn)行及績效”法案，要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過整合戰(zhàn)略計(jì)劃、預(yù)算來規(guī)劃項(xiàng)目成果。美國能源部實(shí)施的R&D一攬子計(jì)劃管理，突出了戰(zhàn)略規(guī)劃對預(yù)算的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。比利時聯(lián)邦政府設(shè)立了部際科技政策委員會，負(fù)責(zé)起草部際科技預(yù)算計(jì)劃，該預(yù)算計(jì)劃含聯(lián)邦各部的全部科技經(jīng)費(fèi)（即研究與開發(fā)、公共科技服務(wù)、教育和培訓(xùn)），協(xié)調(diào)、起草和執(zhí)行涉及兩個部以上的政府決定。委員會每年提交一份部際科技政策預(yù)算計(jì)劃年度報(bào)告，全面分析聯(lián)邦各部提出的科技預(yù)算計(jì)劃，并作為制定全國總預(yù)算三方（預(yù)算、科技政策和有關(guān)部）籌備會議的基本文件。

在日本，政府預(yù)算實(shí)行過程中有一套完整的項(xiàng)目管理評價體制和預(yù)算監(jiān)管機(jī)制。項(xiàng)目一旦確定，它的每一筆開支必須按計(jì)劃執(zhí)行，如需調(diào)整，需經(jīng)政府主管部門的同意，項(xiàng)目進(jìn)展情況要定期進(jìn)行檢查，包括本單位自查和上級主管部門組織的檢查和外部評價，發(fā)現(xiàn)問題要及時提出調(diào)整意見，供下年度制定預(yù)算時參考。經(jīng)費(fèi)的管理由項(xiàng)目執(zhí)行單位負(fù)責(zé)按計(jì)劃執(zhí)行。執(zhí)行進(jìn)程中除有本單位和上級主管部門的嚴(yán)格管理、評價外，國家行政機(jī)關(guān)還設(shè)有專門的國家審計(jì)員制度。同時，國家預(yù)算公開，便于廣大國民和媒體的監(jiān)督。為加強(qiáng)對科技經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，印度政府設(shè)立了獨(dú)立的審計(jì)員制度，以利于更合理地使用和管理有限的科技經(jīng)費(fèi)，提高經(jīng)費(fèi)的使用效果。

以項(xiàng)目和個人作為經(jīng)費(fèi)資助的主要對象，合理確定支持的重點(diǎn)和階段

項(xiàng)目管理具有較高的經(jīng)費(fèi)使用效率的特點(diǎn)，從立項(xiàng)開始就經(jīng)過專家評審、公平競爭、擇優(yōu)資助的操作程序，項(xiàng)目結(jié)束后經(jīng)過專家評審驗(yàn)收，運(yùn)行過程中的各個階段接受財(cái)務(wù)檢查，使項(xiàng)目的投入產(chǎn)出在科學(xué)管理中達(dá)到較好的比例關(guān)系。因此，當(dāng)今大多數(shù)國家都以項(xiàng)目（而不是機(jī)構(gòu)）作為R&D經(jīng)費(fèi)分配的主要方式。在美國，聯(lián)邦政府和國會強(qiáng)調(diào)要以項(xiàng)目和科學(xué)家個人作為經(jīng)費(fèi)資助的主要對象。

當(dāng)今世界各國都由政府和產(chǎn)業(yè)界共同出資制定大型科技合作計(jì)劃，突出重點(diǎn)。這樣的計(jì)劃能夠集中政府和企業(yè)的財(cái)力、人力，把政府的戰(zhàn)略目標(biāo)與企業(yè)的市場需求較好地結(jié)合起來。1995年英國政府宣布，把科研投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)向能夠增加英國產(chǎn)品市場競爭力的研究開發(fā)領(lǐng)域，即通信與計(jì)算技術(shù)、生物技術(shù)和新材料三大領(lǐng)域，具體包括軟件工程、人機(jī)對話、環(huán)境持續(xù)發(fā)展技術(shù)、基因和生物分子工程、生物信息技術(shù)、基因療法、光脈沖光學(xué)技術(shù)、數(shù)據(jù)檢測和分析用傳感器、安全保密技術(shù)、遠(yuǎn)距離工作站和多媒體技術(shù)以及16個交叉領(lǐng)域。

一個國家應(yīng)該根據(jù)自己的財(cái)力，堅(jiān)持有所為有所不為的原則，把著眼點(diǎn)放在具有一定的工業(yè)基礎(chǔ)，并有同發(fā)達(dá)國家競爭潛力的基礎(chǔ)技術(shù)、尖端技術(shù)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)上，只有這樣才能集中有限的研究開發(fā)資源，收到事半功倍的效果。韓國在確定預(yù)算分配和制定投資計(jì)劃時，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵技術(shù)，提高國際競爭力。韓國科技部長鄭根謨指出，要想確保與先進(jìn)國家同等的科技技術(shù)競爭力，在尖端技術(shù)開發(fā)中就要瞄準(zhǔn)能夠極大增加自己競爭力的領(lǐng)域，進(jìn)行集中投資，開發(fā)出具有世界水平的、獨(dú)創(chuàng)的技術(shù)。從近年來韓國制定的重大科技投資計(jì)劃也可以看出韓國這種有所選擇的戰(zhàn)略方針。多年來，日本政府科技投入的重點(diǎn)始終放在產(chǎn)業(yè)技術(shù)的研究開發(fā)上，特別是具有戰(zhàn)略意義的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的研究開發(fā)。

同時，對研究開發(fā)的不同階段，政府科技經(jīng)費(fèi)支持的力度和方式也有所不同。荷蘭應(yīng)用科學(xué)研究組織（TNO）的知識開發(fā)分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、商品化三個階段。一般情況下，前面兩個階段的研究工作由政府提供資金給TNO開展進(jìn)行，第三階段則需要由市場提供資金。德國弗朗霍夫協(xié)會（FhG）對于一部分應(yīng)用前景不是特別明朗的項(xiàng)目，一般先由弗朗霍夫協(xié)會投資進(jìn)行1-2年的研究，隨著前景的明朗，企業(yè)逐漸加大參與和投資的力度，以至到后期企業(yè)成為主要投資者。

引入競爭機(jī)制，實(shí)行公開招標(biāo)

近年來不少國家政府為提高科技投入的使用效率，紛紛改革經(jīng)費(fèi)分配方式，向增強(qiáng)競爭機(jī)制、擇優(yōu)支持、優(yōu)勝劣汰的方向發(fā)展。

美國的大部分政府資助項(xiàng)目面向社會公開招標(biāo)。盡管政府資助計(jì)劃和預(yù)算是由各部門管理和運(yùn)作，但大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)有廣泛的選擇，可以競爭任何一個部門的資助項(xiàng)目。

日本政府正改變平均分配科研經(jīng)費(fèi)的辦法，而把資金重點(diǎn)資助政府研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)的優(yōu)秀科研中心?？茖W(xué)技術(shù)廳、文部省、通產(chǎn)省、農(nóng)林水產(chǎn)省以及郵政省實(shí)施新制度，允許其他政府部門的研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)以及私營研究機(jī)構(gòu)的科技人員到自己下屬的機(jī)構(gòu)公開申請科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，然后擇優(yōu)資助。日本政府1996年確定的科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃提出擴(kuò)充通過競爭獲得經(jīng)費(fèi)的“公募型研究”，在科研方面徹底貫徹競爭原則，以確保優(yōu)秀研究人員的研究經(jīng)費(fèi)。

俄羅斯對科研工作的撥款方式進(jìn)行了改革，不再按科研機(jī)構(gòu)直接分配科研資金，而是采取招投標(biāo)方式撥款，在招標(biāo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)合同實(shí)行定向?qū)ｍ?xiàng)撥款。

印度是一個科技經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足的發(fā)展中國家。作為一個部門或科研機(jī)構(gòu)向國家爭取一點(diǎn)科研經(jīng)費(fèi)并不是一件容易的事情，往往滿足不了要求，經(jīng)費(fèi)短缺是不言而喻的。但即便如此，仍要把政府科技經(jīng)費(fèi)撥款的三分之一用于本部門以外的社會招標(biāo)，以打破部門界限，選擇有價值的研究課題，說明這件事情本身有很重要的意義。印度對各種科技經(jīng)費(fèi)投向的執(zhí)行部門，在所有制上沒有明顯的政策區(qū)別，無論是公營或私營部門，在政策和管理上一視同仁。

英國政府規(guī)定，主要基本研究和戰(zhàn)略性研究經(jīng)費(fèi)的各研究委在分配經(jīng)費(fèi)時，要允許其他專業(yè)研究委員會和政府各部的科研機(jī)構(gòu)前來申請，參與公開部分；國防研究費(fèi)用的分配也將改變過去全部撥給國防研究機(jī)構(gòu)的做法，允許民用部門科研機(jī)構(gòu)參與競爭，打破部門的界限。

建立科技評價體系，完善高層決策咨詢機(jī)制

世界各國大都制定了嚴(yán)格的科技評價制度和科技評估指標(biāo)體系，組織一定數(shù)量的獨(dú)立的科技評估機(jī)構(gòu)，對研究開發(fā)預(yù)算和科技經(jīng)費(fèi)投入情況進(jìn)行評估和評價，以減少科技工作的重復(fù)和經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)，鼓勵公開競爭，優(yōu)勝劣汰，把資金有效運(yùn)用到重點(diǎn)項(xiàng)目和領(lǐng)域。

美國白宮科技政策辦公室和預(yù)算管理局制定的關(guān)于1996年財(cái)年研究開發(fā)預(yù)算的九條基本原則中把“強(qiáng)調(diào)同行評議”列為第一條，以加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配中的競爭機(jī)構(gòu)。美國能源部采取內(nèi)外結(jié)合的多層次項(xiàng)目評估機(jī)制，在編制計(jì)劃階段就委托外部研究機(jī)構(gòu)提出規(guī)劃方案，立項(xiàng)階段要經(jīng)過初審、正式評審和比較評審三個環(huán)節(jié)，初審由能源部科技辦公室項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)，正式評審和比較評審都由能源部內(nèi)部和外部專家同時分別進(jìn)行。

英國政府自1992年開始對科研經(jīng)費(fèi)的分配制度進(jìn)行改革，英國大學(xué)的研究經(jīng)費(fèi)主要來自高等教育經(jīng)費(fèi)委員會。過去該委員會預(yù)算的40%是按各校學(xué)生人數(shù)來進(jìn)行分配?，F(xiàn)在是按照高等教育經(jīng)費(fèi)委員會制定的一系列評價指標(biāo)（包括從事科研的人員、出版物數(shù)、研究生人數(shù)以及獲資助的金額數(shù)等），通過同行評議的方式，將大學(xué)內(nèi)的各系和機(jī)構(gòu)按研究水平分級排名，以此作95%的經(jīng)費(fèi)分配的主要依據(jù)。

為了合理使用科技經(jīng)費(fèi)，提高投資的的效益，英國的科研管理部門十分注重科技評價工作，在內(nèi)閣辦公室設(shè)有科技評價辦公室、政府各部門也有評價機(jī)構(gòu)，實(shí)行嚴(yán)格的科技評價制度。評價工作包括對申請科研項(xiàng)目的評價、對進(jìn)行中的科研項(xiàng)目管理的評價、對已完成的科研項(xiàng)目成果的評價。也就是說，在研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)投入之前、投入過程中和投入之后都要視需要而開展評價活動。多年來，英國各部門大都采用同行評議的方式，評審委員會成員一般為本學(xué)科領(lǐng)域的著名專家。在評審基礎(chǔ)研究項(xiàng)目時主要采用“投入－產(chǎn)出”評價法，把該項(xiàng)目科技人員在國內(nèi)外科技期刊上發(fā)表的科學(xué)論文數(shù)量及質(zhì)量作為評審的主要依據(jù)，并制定有一套專門的評價指標(biāo)。在評審應(yīng)用科研項(xiàng)目時大多參照該項(xiàng)目的預(yù)定目標(biāo)，以其產(chǎn)生的實(shí)際效果作為衡量的主要標(biāo)準(zhǔn)。有時還由評價機(jī)構(gòu)組織由科學(xué)家、有關(guān)的政府部門和工業(yè)界幾方代表參加的評審委員會，采用聯(lián)合評價、交叉評價的方法、以保證評議的客觀性和公正性。在評價重大科技計(jì)劃項(xiàng)目特別是跨部門的科技項(xiàng)目時，英國政府大多采用聘請獨(dú)立的專業(yè)評估單位進(jìn)行評估的做法。

韓國重大科研投資計(jì)劃的出臺，均需經(jīng)過科學(xué)技術(shù)政策最高審議機(jī)構(gòu)的綜合科技審議會的審查，這是避免重復(fù)且最大限度地提高投資效益的一種辦法。目前韓國正在進(jìn)一步強(qiáng)化綜合科技審議會的職能，加強(qiáng)對全國性研究開發(fā)事業(yè)的綜合，建立自主完善的研究評估體系，以確?？萍纪顿Y發(fā)揮最大的使用效益。

完善科技政策咨詢機(jī)制是科學(xué)決策的前提，無論是科研院所、高等院校，還是科技行政管理部門都應(yīng)當(dāng)擁有較完善的非常設(shè)性科技咨詢機(jī)構(gòu)。在比利時，科研院所和高等院校的咨詢機(jī)構(gòu)由本單位的行政負(fù)責(zé)人掛帥，吸收一定比例的外部人員參加；科技行政管理部門的咨詢機(jī)構(gòu)由各有關(guān)部門的代表和一定數(shù)量的知名學(xué)者組成。

完善的咨詢機(jī)構(gòu)具有廣泛的代表性，是決策智囊團(tuán)；它的組織形式、地位、職能應(yīng)以法律或政令形式明文規(guī)定。美國科技政策辦公室負(fù)責(zé)向總統(tǒng)提供聯(lián)邦科技決策和預(yù)算方面的咨詢，協(xié)調(diào)國內(nèi)國際科技政策和計(jì)劃的制訂與實(shí)施，加強(qiáng)聯(lián)邦、州和地方政府與企業(yè)和大學(xué)的伙伴關(guān)系?？萍颊咿k公室主任由總統(tǒng)科技助理擔(dān)任。國家科學(xué)技術(shù)委員會（NSTC）由聯(lián)邦主要科技機(jī)構(gòu)代表組成，負(fù)責(zé)確定聯(lián)邦科技投資的國家目標(biāo)和研究開發(fā)戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)的科技活動和預(yù)算。國家科技委員會主席由總統(tǒng)新自掛帥，成員由副總統(tǒng)、內(nèi)閣部長、聯(lián)邦主要科技機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)科技助理、管理與預(yù)算辦公室主任等其他白宮要員組成。國家科學(xué)技術(shù)委員會與國家經(jīng)濟(jì)委員會（NEC）和國家安全委員會（NSC）平級，是白宮中最重要的三大委員會之一，總統(tǒng)科技助理以及與科技有關(guān)的部長們同時也作為國家經(jīng)濟(jì)委員會的成員，參與國家經(jīng)濟(jì)政策的制訂以及技術(shù)政策與經(jīng)濟(jì)政策之間的協(xié)調(diào)?？肆诸D還成立了一個總統(tǒng)科技顧問委員會（PCAST），為總統(tǒng)提供來自私人部門的關(guān)于科技問題的咨詢，并參與國家科學(xué)技術(shù)委員會的決策。讓與科技有關(guān)的所有內(nèi)閣部長和主要機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參與科技政策的制訂和協(xié)調(diào)，讓私人部門的意見參與政府決策，使科技政策和經(jīng)濟(jì)政策相協(xié)調(diào)和配套，這在很大程度上保證了科技決策的科學(xué)化、民主化、公正性和可行性。

法國政府多年來建立起了一個從宏觀到微觀的對國家科技發(fā)展目標(biāo)、科技政策和科技投入進(jìn)行監(jiān)督的完整體系：以國會科學(xué)技術(shù)選擇評價局為主的國會評估層次，對國家的科技發(fā)展總體方向進(jìn)行評價和審查，為政府選擇科技發(fā)展方向提供論證；以國家研究評價委員會為主的政策評估層次，對政府的科技政策、科技規(guī)劃、重大項(xiàng)目、政府所屬的科技組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價，為總統(tǒng)和政府各部門提供建議，委員會還設(shè)有一個評估專家網(wǎng)，該機(jī)構(gòu)直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，為經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的自治機(jī)構(gòu)，以保持評估工作的獨(dú)立性和公正性；研究機(jī)構(gòu)的內(nèi)部評價系統(tǒng)，評價本機(jī)構(gòu)和科研方向、選題，國家科技經(jīng)費(fèi)的使用情況，機(jī)構(gòu)設(shè)置，研究人員的工作。健全的科技評估體系對于保證科技資源的有效使用起著重要的作用。