高茂森

(青海民族大學(xué) 政治學(xué)院 青海 西寧 810007)

簡單地說，制度就是規(guī)則，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有經(jīng)濟(jì)制度、文化領(lǐng)域有文化制度、政治領(lǐng)域有政治制度。政治制度因?yàn)橛辛苏蔚募尤氡厝灰矌в姓紊?，亞里士多德說:“一個(gè)政治制度原來是全城邦居民由以分配政治權(quán)利的體系?！闭沃贫人坪跆烊坏嘏c權(quán)利具有或多或少的關(guān)系;同時(shí)，權(quán)利的分配又需要憑借潛在的力量，即權(quán)力。因此，政治制度也就能夠憑借其所蘊(yùn)含的強(qiáng)制力量來規(guī)范政治實(shí)體的行為及權(quán)利、義務(wù)的域界。熟諳法律的人都知道法律是規(guī)范人的權(quán)利與義務(wù)的，既然法律和制度都是作為一種規(guī)范，那么因法律而分類的法外制度和法內(nèi)制度有什么區(qū)別和聯(lián)系呢?這是學(xué)習(xí)和了解政治制度的人應(yīng)該厘清的概念，值得研究。

一、制度與法律

要弄清法內(nèi)制度和法外制度之間的關(guān)系首先必須弄清法律和制度之間的關(guān)系。盡管在孟德斯鳩那里法律和制度是沒有區(qū)別的，二者共同的指向都是規(guī)律，“法是由事物的性質(zhì)產(chǎn)生出來的必然關(guān)系”，但自從人類社會產(chǎn)生以后，法也就不再僅僅只有自然法的存在，法變得更加復(fù)雜，國際法、政治法、民法等相繼出現(xiàn)。現(xiàn)代意義的法則更多地指向了人為法，《中國哲學(xué)大辭典》認(rèn)為法即是“法律、法令。法體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，是由國家強(qiáng)制執(zhí)行的行為規(guī)范”。法的階級性昭示法律是一種階級內(nèi)部的整體意識，是眾人之意志。法律中存在的眾人意志與制度中存在的眾人意志是十分相似的，這也決定了法律與制度之間的聯(lián)系。《簡明文化人類學(xué)辭典》中對制度的解釋為:制度指已建的，公認(rèn)具有強(qiáng)制性的一整套社會文化規(guī)范和行為模式。從法律與制度內(nèi)涵中可以看出:無論是法律，還是制度，二者都用了規(guī)則或規(guī)范為之作定義、下概念，法律和制度規(guī)則的目的都指向了人的行為;另外，法律和制度都存在著一種能量，即強(qiáng)制力帶來的權(quán)力，沒有強(qiáng)制力作為憑借，法律或制度皆無法保證其運(yùn)行。

制度性的規(guī)則和規(guī)范與法律性的規(guī)則和規(guī)范有共同點(diǎn)，也有側(cè)重點(diǎn)。意志性、強(qiáng)制性是它們的共同點(diǎn)。不同的是:法律總是強(qiáng)調(diào)集體的意志，強(qiáng)調(diào)這些規(guī)則規(guī)范的合法性，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治階級是否給予了其法定地位，以及它是否得到了統(tǒng)治階級擁護(hù)者的認(rèn)可，因?yàn)闆]有得到認(rèn)可的法律是不會得到遵守的;制度則更多從管理的角度去詮釋與認(rèn)識，因?yàn)橹贫戎锌偸且馕吨止ぃ馕吨M織為了某種利益能夠?qū)崿F(xiàn)而設(shè)計(jì)一套系統(tǒng)去達(dá)到組織的目標(biāo)，制度中總是意味著資源的優(yōu)化配置。除了這些共同點(diǎn)和不同側(cè)重點(diǎn)以外，它們還具有以下聯(lián)系:

(一)制度和法律皆需價(jià)值理念支撐

價(jià)值常常意味著社會實(shí)踐的動機(jī)和目的，法律和制度都帶有一定的社會目的性而存在。例如人類社會總是尋求法律的正義與公平，同時(shí)正義也是制度的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)之一。正義也就是人類社會所需求的目標(biāo)之一，這充分說明價(jià)值理念對制度和法律的支撐作用;即使是劣法、惡制也存在價(jià)值理念，作為工具性的法律和制度都是為滿足相應(yīng)的實(shí)踐主體的需要、欲望而產(chǎn)生的。價(jià)值理念作為人類需要的抽象表述也就成為制度和法律的推動因素，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)著人們對制度和法律的評價(jià)、推動法律和制度的進(jìn)化、影響著制度和法律的功效。無論是法律還是制度都有優(yōu)劣、適當(dāng)與否之分，法律或制度都離不開產(chǎn)生它的土壤，功效和作用受制于產(chǎn)生它們的環(huán)境。被規(guī)范者總是評價(jià)法律的正當(dāng)性，用價(jià)值判斷去判斷它的合理性;評判一種制度的恰適性和合理性，評判一種制度是不是一種好的制度。法律精神和制度精神分別存在于法律和制度之中，具有精神特質(zhì)的價(jià)值理念是制度和法律的靈魂及本質(zhì)，使之擁有存在的內(nèi)在邏輯。在價(jià)值理念的推動之下人為地推動制度的構(gòu)建、法律的創(chuàng)設(shè)，推動其變遷與發(fā)展，例如民主、平等、人權(quán)、法治的價(jià)值理念的推動使得封建制度得以垮臺，而新興的民主政治制度及現(xiàn)行法律則建立了起來。盡管制度變遷的過程中可能存在路徑依賴，但這種價(jià)值理念的顛覆卻成為舊制度和落后法律的掘墓者。法律和制度之地位、結(jié)構(gòu)、功能的變化無不彰顯著價(jià)值理念的驅(qū)動作用，儼然，沒有價(jià)值理念的支撐，法律和制度也就不可能存在，價(jià)值理念的存在才是法律和制度的靈魂。

(二)制度合法化是制度權(quán)威的保障

制度作為人類社會的客觀存在物，它是需要有一定的地位來支撐，沒有地位支撐的制度是無法運(yùn)行的。法律正好能夠賦予制度的法律地位，在法治社會里制度合法化即制度得到法律層面的認(rèn)可，法的權(quán)威性映射到制度之上，使制度也具有權(quán)威，能夠鞏固其在制度規(guī)范者心中的地位，促進(jìn)制度權(quán)威的建立。一個(gè)組織為達(dá)成組織利益而形成的行動共識，包括達(dá)成組織目標(biāo)的行動程序、組織結(jié)構(gòu)、部門、職責(zé)、崗位的劃分構(gòu)成了制度的前身。然而要使行動理性化，這些規(guī)則就需要由口頭性的、非正式的規(guī)則向成文的、正式的規(guī)則體系過渡，這個(gè)過渡的過程是加強(qiáng)地位，強(qiáng)化組織成員集體意志的過程，沒有成文的、正式的規(guī)則體系的形成，制度也就可能成為一陣清風(fēng)，風(fēng)過無痕，散漫的組織成員重新回到原地，制度規(guī)則體系中的成員共識就不能很好地踐行，組織目標(biāo)也不能實(shí)現(xiàn)。即使那種非正式的、不成文的規(guī)則體系有可能成為隱性制度，潛在地制約著人們的行為，但從意識形態(tài)的角度來講，它是和潛在的不良規(guī)則同流，沒有得到法定根據(jù)的認(rèn)可，它的執(zhí)行力、約束力是要打折扣的。因此，只有當(dāng)一項(xiàng)恰當(dāng)?shù)闹贫鹊玫搅朔ǘǜ鶕?jù)的認(rèn)可，公共意志得到了升華以后，制度才能起著神話般的作用，讓被規(guī)范者去按照制度設(shè)計(jì)的希冀去發(fā)展，去實(shí)現(xiàn)組織的需求，同時(shí)也是滿足制度成員的內(nèi)在需求。有了制度權(quán)威保障的制度才具有更好的規(guī)范力，將制度功效發(fā)揮到極致。

(三)法律制度化是法律本質(zhì)的訴求

顯然，法律制度化是法律本身規(guī)范化的一個(gè)過程。法律條例的建立、變更、解釋、效力、運(yùn)用等要求在法律體系中建立一套立法、司法行政、訴訟、緝捕、證據(jù)、審訊、判決、執(zhí)行等一系列使法律運(yùn)轉(zhuǎn)的制度。法律制度化則是運(yùn)用了制度的共識性和公認(rèn)性特征，以及制度本身的穩(wěn)定性和理性化特征。換句話說，制度的穩(wěn)定性、理性化、公認(rèn)性和共識性加強(qiáng)了法律法規(guī)的穩(wěn)定性、理性化、公認(rèn)性和共識性，強(qiáng)化了制約性和強(qiáng)制力，使法律權(quán)威進(jìn)一步強(qiáng)化，并得到公眾的認(rèn)可。同時(shí)我們不得不承認(rèn)成文法典是在一定的制度之下形成的，任何一種成文法都不可避免地帶有其所屬政體和國體的性質(zhì)。因此，專制主義法律、資本主義、社會主義、民主的法律等既具有意識形態(tài)，又具有政權(quán)、國家性質(zhì)的法律描述。法律是在一定政治制度之下頒行，制度也規(guī)定了法的形式。人類制定法律的目的是為了彰顯人類理性而不至于陷入戰(zhàn)爭狀態(tài)，維護(hù)社會秩序、保障公平正義，規(guī)定社會角色的權(quán)利和義務(wù)是法律的本質(zhì)內(nèi)涵。同時(shí)，從法律和制度的功能講，制度和法律都是為了維護(hù)社會秩序，法律從應(yīng)不應(yīng)該做的層面去規(guī)范人的行為，劃定權(quán)利與義務(wù)的界限，防止越界行為造成人與人的戰(zhàn)爭狀態(tài)，制度則從怎樣做的層面去預(yù)設(shè)秩序的建構(gòu)路徑。法律和制度的這種內(nèi)在統(tǒng)一性決定了法律制度化的內(nèi)在需求和本質(zhì)訴求。

二、法內(nèi)制度與法外制度

根據(jù)浦興祖的觀點(diǎn)，法內(nèi)制度和法外制度從層次上是屬于政治制度的外層，“是一系列具有可操作性的規(guī)則、程序、方式等”。法內(nèi)制度和法外制度僅以有沒有明文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)作區(qū)分，也就是說在法、法規(guī)等法律形式上有明文規(guī)定的政治行為準(zhǔn)則就是法內(nèi)制度，而沒有明文規(guī)定卻在實(shí)際政治生活中運(yùn)行的則是法外制度，法外制度不具有法內(nèi)制度所具有的正式性、權(quán)威性是顯而易見的，但法內(nèi)制度和法外制度到底有何聯(lián)系卻讓人匪夷所思。

(一)法外制度與法內(nèi)制度相互聯(lián)系

首先，法內(nèi)制度和法外制度都是政治制度內(nèi)容的一部分，它們當(dāng)然地具有政治制度的特征。法律和制度都是具有價(jià)值理念支撐和價(jià)值導(dǎo)向的，法律和制度皆具有其本質(zhì)屬性和精神驅(qū)動。法內(nèi)制度是法律和制度的疊加，當(dāng)然地具有了法的意志，即統(tǒng)治階級的根本意志體現(xiàn)，而統(tǒng)治階級維護(hù)政治社會穩(wěn)定的價(jià)值目標(biāo)是十分顯然的。因此，法內(nèi)制度具有價(jià)值取向性是不置可否的。法外制度，雖然游離于法律、法規(guī)之外，但習(xí)慣、習(xí)俗的形成總是在帶有政治性組織中的組織成員所廣泛認(rèn)可的，其合法性具有共同的價(jià)值取向，因此，法外制度同樣具有價(jià)值取向。在價(jià)值理念的驅(qū)動下，法內(nèi)制度和法外制度才有存在、變遷、轉(zhuǎn)化的可能性。其次，由于法律的介入，法內(nèi)制度和法外制度之間的關(guān)系變得更加復(fù)雜。制度合法化是制度權(quán)威的保障，可見作為法外制度的政治制度，其規(guī)則、習(xí)俗、規(guī)范的權(quán)威性與法內(nèi)制度是不可同日而語的。但這并不是說法外制度就沒有功效，法外制度對法內(nèi)制度在內(nèi)容上形成補(bǔ)充，形式上形成遞進(jìn)關(guān)系。法內(nèi)制度的規(guī)則往往比法外制度更具有普遍適用性，對組織整體具有規(guī)約性，而法外制度雖然存在于政治生活當(dāng)中，但它可能是局部的。比如說一個(gè)少數(shù)民族內(nèi)部的政治生活組織制度，但誰也不能忽視這種法外制度的存在在維護(hù)地方性、區(qū)域性政治秩序中的作用。因此，法外制度在內(nèi)容上對法內(nèi)制度形成了補(bǔ)充，共同為秩序的建構(gòu)付出了努力。那么法外制度與法內(nèi)制度又是一種怎樣的形式遞進(jìn)關(guān)系呢?這是不難理解的，中國的民族區(qū)域自治制度，人民政治協(xié)商制度，兩推一選、公推直選基層黨組織的基層民主制度的建立過程都說明了法內(nèi)制度是法外制度的形式遞進(jìn)。這些制度都是通過試點(diǎn)試驗(yàn)、推廣再到以法律的形式法定普及的，也就是說它們都有一個(gè)從法外制度到法內(nèi)制度的過程。法外制度在形式上構(gòu)成法內(nèi)制度的“先驗(yàn)”模式，成文的法律、法規(guī)的加入，只是為了使法外制度更具普適性和強(qiáng)制力，用反映國家意志的法律形式保障制度的實(shí)施，以達(dá)到組織體系秩序從局部到整體的過程。

(二)法內(nèi)制度與法外制度相互制約

首先，法外制度上升為法內(nèi)制度很可能對其它的一些法外制度造成制約。法外制度有可能本身就是一套完整的制度體系，而當(dāng)這些制度體系僅是局部符合統(tǒng)治階級的政治意志時(shí)，統(tǒng)治階級僅僅將局部制度上升為法內(nèi)制度，甚至為了符合統(tǒng)治階級的意志對上升部分進(jìn)行制度修改和制度重設(shè)，但這重設(shè)的過程中卻造成了制度沖突。法內(nèi)制度制約法外制度的發(fā)展還體現(xiàn)在落后制度對先進(jìn)法外制度的阻礙作用，比如專制制度的建立和鞏固阻礙民主制度的進(jìn)程，中國現(xiàn)代政治制度的建立過程就是例證，先后經(jīng)歷了封建專制制度、軍閥制度和國民黨獨(dú)裁制度的阻礙。其次，法外制度本身可能對法內(nèi)制度功效的發(fā)揮起到制約作用。例如，法外“惡政”的存在，一些地區(qū)賄選已經(jīng)成為明目張膽的選舉行為，這種賄選的習(xí)慣是法外制度中的潛規(guī)則，對法內(nèi)制度選舉功效的發(fā)揮起到了限制作用。法外制度可能削弱法內(nèi)制度的權(quán)威性和合法性，造成“劣幣”驅(qū)逐“良幣”的現(xiàn)象。

(三)法外制度轉(zhuǎn)化為法內(nèi)制度具有條件限制

“政治制度本身因受到各種復(fù)雜社會因素的影響而處于不斷調(diào)適的狀態(tài)，自身也有一個(gè)演化、修正和發(fā)展的過程?！狈ㄍ庵贫染哂修D(zhuǎn)化為法內(nèi)制度的可能性，但并不是所有的法外制度都可以轉(zhuǎn)化為法內(nèi)制度。燕繼榮的這句話其意義在于認(rèn)識到社會因素對政治制度的影響，社會因素往往成為法外制度轉(zhuǎn)化為法內(nèi)制度的前提條件。并且作為法內(nèi)制度的先驗(yàn)?zāi)Ｊ?，法外制度常常具有成熟性特征，只有?dāng)法外制度發(fā)展到一定程度，且相對比較成熟的時(shí)候，它才能被納入統(tǒng)治階級的視線之內(nèi)，并通過立法程序使之成為法內(nèi)制度。那么哪些社會因素能夠成為其條件呢?首先，法內(nèi)制度和法外制度都屬于政治制度的表層，它與中層的政體、國家結(jié)構(gòu)形式及政黨、公民政治行為準(zhǔn)則，內(nèi)層的國體都是息息相關(guān)的，我國特別行政區(qū)制度的確立即說明了這一點(diǎn)，“一國兩制”是社會主義的國家性質(zhì)和單一制的國家結(jié)構(gòu)形式所決定的。其次，法外制度向法內(nèi)制度的轉(zhuǎn)變需要包括國家意志在內(nèi)的價(jià)值驅(qū)動。例如作為建設(shè)黨的標(biāo)志性創(chuàng)新成果的“公推直選”制度的形成，它是黨為了增強(qiáng)基層黨組織的合法性而創(chuàng)設(shè)的。同時(shí)，它也是當(dāng)代農(nóng)村社會對民主政治的追求，密切聯(lián)系群眾、增強(qiáng)合法性、促進(jìn)民主等即是其內(nèi)在價(jià)值驅(qū)動，如果沒有這樣的目的性，黨本身也不會去做制度創(chuàng)新。

三、法外制度與法內(nèi)制度協(xié)調(diào)之策

無論是法外制度還是法內(nèi)制度，它們都在社會政治生活中產(chǎn)生并起著規(guī)范政治主體的政治行為、維護(hù)政治體制運(yùn)行、建構(gòu)政治秩序的功能。從上述分析中可見，法外制度和法內(nèi)制度有相互協(xié)調(diào)、補(bǔ)充的一面，也有相互制約甚至起到反作用的一面。闡述政治現(xiàn)象和發(fā)現(xiàn)政治問題的目的就是解決政治問題。尋找政治生活中趨利避害的對策是政治研究者的責(zé)任。對法外制度與法內(nèi)制度之間的協(xié)調(diào)之策，做以下思考。

(一)建立合理的制度評價(jià)指標(biāo)

制度之所以被稱為制度是因?yàn)橹贫缺旧硖N(yùn)含了規(guī)范和秩序，追求理性化、規(guī)范化，達(dá)到穩(wěn)定的政治秩序是政治制度建構(gòu)的目的。對于能夠發(fā)揮制度功效的制度，不管是法內(nèi)制度還是法內(nèi)制度都應(yīng)該保存、發(fā)展，爭取使法外制度轉(zhuǎn)化為法內(nèi)制度，加強(qiáng)其合法性，使制度功效最大化。對于不能發(fā)揮制度功效的政治制度，無論是法內(nèi)制度和法外制度都要通過限制引導(dǎo)，盡早地消除制度的路徑依賴，通過培育新的風(fēng)俗和習(xí)慣，消除制度痕跡。但什么樣的制度才能夠真正起到建構(gòu)合理政治秩序的功效，什么樣的制度才是“好”的制度，眾說紛紜。筆者認(rèn)為合理的制度評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有以下兩點(diǎn):一是能夠在發(fā)展中兼顧穩(wěn)定的制度。能夠調(diào)和政治生活中的政治歧見，解決政治生活中實(shí)際問題，合理規(guī)范制度中存在的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)利界域，正確處理公民和國家之間關(guān)系，不致使公共權(quán)力侵犯私人權(quán)利，合理彰顯公民意志，能夠政通人和的制度。二是基于公共利益基礎(chǔ)上能夠最大可能的建立“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的制度。不使應(yīng)該團(tuán)結(jié)的對象走向自己的對立面，最大可能地?cái)U(kuò)大群眾基礎(chǔ)，爭取合法性，限制個(gè)人權(quán)威和個(gè)人權(quán)力在政治生活中發(fā)揮作用。因此，對于不合理的法外制度，比如賄選之風(fēng)、腐敗之風(fēng)等游離于政治生活中的“劣幣”，應(yīng)堅(jiān)決地用以上兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)取締，完善法內(nèi)制度，限制法外制度的消極影響。

(二)用制度創(chuàng)新促進(jìn)制度變遷

政治制度本身是一個(gè)演化、修正和發(fā)展過程，有了制度價(jià)值和制度理念的支撐，剩下的就是在堅(jiān)持制度標(biāo)尺之下用制度創(chuàng)設(shè)的方式以促進(jìn)合理有效的制度得以產(chǎn)生并在制度化的過程中規(guī)范人們的政治行為。實(shí)際上制度創(chuàng)設(shè)的過程也是一個(gè)滿足政治實(shí)體利益的過程，是一個(gè)將能夠促進(jìn)社會進(jìn)步和發(fā)展的政治實(shí)體納入政治共同體即“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的過程，是檢驗(yàn)原有制度適應(yīng)性的一個(gè)過程。正如美國政治學(xué)家塞繆爾·P·亨廷頓所說:一個(gè)政治制度能否對那些提出新要求的集團(tuán)所使用的新的政治手段加以吸收、緩和并使之合法化，實(shí)際上正是對這個(gè)制度的適應(yīng)性的一種考驗(yàn)。在制度價(jià)值理念評價(jià)指標(biāo)體系下的政治制度變遷可以是誘致性的制度變遷也可以是強(qiáng)制性的制度變遷，作為統(tǒng)治階級應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持規(guī)范引導(dǎo)的政策指導(dǎo)之下鼓勵誘致性制度變遷的出現(xiàn)，允許民間制度創(chuàng)設(shè)，并在適當(dāng)環(huán)境條件下將之合法化，即將法外制度轉(zhuǎn)化為法內(nèi)制度。同時(shí)，在發(fā)現(xiàn)制度弊端之時(shí)，統(tǒng)治階級內(nèi)部的管理層應(yīng)當(dāng)意識到政治改革的必要性和重要性，適時(shí)推動制度的強(qiáng)制性變遷。政治動員和精英驅(qū)動下的政治制度變遷，取締不合理的和落后的制度，在新的制度創(chuàng)設(shè)和完善中將不合理的法內(nèi)制度轉(zhuǎn)化為法外制度甚至促進(jìn)其徹底廢除，這也是公共管理者的責(zé)任。

四、余論

法內(nèi)制度和法外制度同屬于政治制度的外層，表征著中層政治制度的政體、國家結(jié)構(gòu)形式以及內(nèi)層的國體。它們都是整體或局部公共意志的集合，總是被賦予公共權(quán)力。但是它們似乎又與其它事物別無二致，沒有絕對的好，也沒有絕對的壞。不過人類社會對政治共同體公共利益、政治秩序的追求，判斷制度好壞的價(jià)值理念卻左右了共同體成員對政治制度的創(chuàng)設(shè)和選擇。因此，發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識法外制度與法內(nèi)制度之間的相互關(guān)系，化解矛盾和政治實(shí)體之間的政治歧見，對于規(guī)范政治實(shí)體的政治行為，維護(hù)政治體制運(yùn)行，保障社會政治秩序具有深遠(yuǎn)意義。

[1][古希臘]亞里士多德著，吳壽彭譯.政治學(xué)[M].北京:商務(wù)印書館，2010.

[2][法]孟德斯鳩著，張雁深譯.論法的精神[M].北京:商務(wù)印書館，2010.

[3]方克立主編.中國哲學(xué)大辭典[M].北京:中國社會科學(xué)出版社，1994.

[4]陳國強(qiáng)，石奕龍.簡明文化人類學(xué)辭典[M].杭州:浙江人民出版社，1990.

[5]浦興祖.當(dāng)代中國政治制度[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.

[6]燕繼榮.政治制度的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有哪些[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012－1－9.

[7][美]塞繆爾·P.亨廷頓著，王冠華等譯.變化社會中的政治秩序[M].北京:三聯(lián)書店，1989.