史春林

(大連海事大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116026)

根據(jù)2013年3月通過的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，我國政府將原國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)進(jìn)行了整合，重組國家海洋局，由國土資源部管理。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，并接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時為加強海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，還設(shè)立了高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會，其具體工作由國家海洋局承擔(dān)。7月《國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(簡稱“三定”方案)公布，中國海警局正式掛牌成立，這是我國在海洋管理和執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置上的重大突破。經(jīng)過一年多的實踐，證明中國海洋管理和執(zhí)法力量整合具有極其重要現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)影響。但整合后也面臨著一些新問題，需要進(jìn)一步全面深化改革來解決。

一、中國海洋管理和執(zhí)法力量整合的意義

長期以來中國海洋管理和執(zhí)法力量分散，即所謂“五龍鬧?！保杭措`屬公安部的中國公安邊防海警部隊、交通部的中國海事局、農(nóng)業(yè)部的漁政局、國土資源部的國家海洋局和海關(guān)總署。另外，還有海軍、環(huán)保、海上搜救等其他涉海管理部門，最多時涉海主管部門曾達(dá)到20多個。但群龍無首，導(dǎo)致海洋管理和執(zhí)法既有職能重疊又有空隙，造成執(zhí)法效率不高，維權(quán)能力不足。而此次整合并不是狹隘意義上的合并，也不是形式上的組合，而是職能互補整合，資源配置優(yōu)化整合，因此是中國海洋管理和執(zhí)法史上一個重大轉(zhuǎn)折，將逐步形成職責(zé)明確、權(quán)力集中、協(xié)調(diào)高效、科學(xué)合理的新的海洋管理和執(zhí)法體制，為實現(xiàn)海洋強國戰(zhàn)略目標(biāo)提供重要組織保障。

(一)結(jié)束了長期以來中國海上執(zhí)法“五龍鬧?！钡膶擂尉置?/h3>

此次改革除海事部門外其他四個部門“同類項合并”，有助于統(tǒng)一、有序、高效執(zhí)法維權(quán)，對內(nèi)更好地打擊海上各種違法犯罪行為，對外更好地維護(hù)國家海洋權(quán)益。

第一，有助于海上執(zhí)法力量集中，減少執(zhí)法成本。一方面從執(zhí)法力量集中來看，此次整合打破了條塊分割，把中國最精銳的海上執(zhí)法力量集中到一起形成拳頭，有利于集中原有部門的人力、物力和財力，形成執(zhí)法合力。另一方面從減少執(zhí)法成本來看，海上執(zhí)法力量整合后可進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌配置，做到優(yōu)勢互補，減少重復(fù)建設(shè)，提高資源利用效率。

第二，有助于提高海上執(zhí)法效率和服務(wù)水平。首先，海上執(zhí)法力量整合后進(jìn)一步理清了職責(zé)，可避免多頭管理和執(zhí)法混亂局面，最大限度地減少過去由于職能交叉而造成不必要的矛盾和糾紛。其次，海上執(zhí)法指向性更加明確，只要是在我國管轄海域內(nèi)出現(xiàn)的違規(guī)行為，新組建的中國海警都可查處，特別是對于日益猖獗的海上恐怖主義和海盜、海上走私與販毒以及偷渡等問題的處理效率更高。再次，加強了橫向聯(lián)系，可對海上突發(fā)事件做出快速應(yīng)急反應(yīng)。最后，避免原來幾支隊伍重復(fù)發(fā)證和檢查的弊端，減輕企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)水平。

第三，有助于增強海上執(zhí)法維權(quán)力度。一方面從對內(nèi)來看，過去除公安邊防、海關(guān)緝私外，其他執(zhí)法力量并無警察權(quán)，難以做到有力執(zhí)法。而新組建的中國海警可擁有偵查、拘留、逮捕、預(yù)審、治安處罰、使用警械等警察權(quán)，從而增強其執(zhí)法權(quán)威。另一方面從對外來看，以前中國海監(jiān)船和漁政船對外叫公務(wù)船，不配備武器，而日本、韓國等國家的海上執(zhí)法船對外叫海警船，都配備武器。結(jié)果在有爭議海域我們一般以非武裝的行政執(zhí)法應(yīng)對對方的武裝執(zhí)法，一旦出現(xiàn)海上摩擦，會導(dǎo)致我們處于不利局面。而新組建的中國海警船可配備機槍、小口徑火炮等自衛(wèi)武器，具有一定的戰(zhàn)斗力，從而更好維護(hù)國家海洋權(quán)益。如2013年6月14日由原來漁政船變身的中國2艘海警船從廣州出發(fā)前往南海巡航，這是新組建的中國海警船首次出航，與以往不同的是這兩艘海警船均配備了自衛(wèi)武器[1]。7月22日由中國海警4艘船組成的海上編隊首次以中國海警的名義赴釣魚島海域巡航維權(quán)[2]。當(dāng)然動用海軍也能達(dá)成同樣的目的，但容易使局勢失控。而更具民事色彩的海警可起到海上危機到來后緩沖作用，增強我國在處理海上糾紛時的靈活性，為中國外交和軍事斗爭準(zhǔn)備提供更大的回旋余地。

(二)提高了中國海洋管理立法水平

過去中國涉海法規(guī)大多數(shù)是各部門法或是各行業(yè)行政法，缺乏全局意識，各部門更多考慮本部門利益，有時同一內(nèi)容往往會重復(fù)立法，有時幾項內(nèi)容又相互矛盾，甚至因主管部門不明確而難以實施。如上世紀(jì)80年代末在制定《中華人民共和國領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》時本來想寫進(jìn)主管機構(gòu)，但到底寫誰卻犯了難，在各方協(xié)商未果的情況下只好空白。而中國海洋管理和執(zhí)法力量整合后，為提高我國海洋管理立法水平和司法介入維權(quán)都提供了有利條件，可從全局上統(tǒng)籌規(guī)劃海洋立法體系。

(三)加快了中國海上執(zhí)法力量與國際接軌及開展國際交流合作

一方面從與國際接軌來看，世界上及中國周邊的許多國家都有一支統(tǒng)一、完整的海上執(zhí)法力量，如美國的海岸警衛(wèi)隊、日本的海上保安廳等都包含了多項執(zhí)法職能，這是國際上較為成熟的做法。另一方面從國際交流合作來看，過去中國對外由于缺乏統(tǒng)一的海上執(zhí)法部門實體，在對外交流合作時常要海監(jiān)、漁政、邊防海警、海上緝私警察等聯(lián)合組團參加，同時美國、日本等外國海上執(zhí)法力量在與中國進(jìn)行交流合作時卻要與我們不同的部門聯(lián)系。而中國海警局成立后可統(tǒng)一代表國家與國外同類部門廣泛開展全方位、深層次對等交流合作，便于中國在國際海洋事務(wù)中發(fā)揮更大作用。如2013年9月中國海警局孟宏偉局長率團出席了在俄羅斯符拉迪沃斯托克舉辦的北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機構(gòu)論壇第14屆高官會，這是中國海警局成立后首次在多邊海上執(zhí)法合作平臺上亮相，擴大了中國影響[3]。

(四)促進(jìn)了中國海洋經(jīng)濟健康和快速發(fā)展

第一，整合后進(jìn)一步理順了中國海洋管理體制，強化了對海洋經(jīng)濟的宏觀調(diào)控職能，特別是國家海洋委員會的成立使海洋管理的綜合協(xié)調(diào)機制更加通暢，有利于維護(hù)海洋資源開發(fā)秩序，合理布局海洋產(chǎn)業(yè)，保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

第二，整合后國家會加大維護(hù)海洋權(quán)益的力度，為海洋經(jīng)濟主體爭取到更大的權(quán)利空間，從而為我國海洋經(jīng)濟發(fā)展提供更安全的外部保障。

第三，整合后隨著海洋執(zhí)法維權(quán)力度的加大，對大型巡航船、特種船及其海事電子設(shè)備、船舶通信導(dǎo)航產(chǎn)品以及海洋信息監(jiān)測系統(tǒng)和技術(shù)服務(wù)的需求將進(jìn)入高速增長期，這會直接刺激造船及海工裝備等相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展[4]。

二、中國海洋管理和執(zhí)法力量整合后面臨的新問題

盡管中國海洋管理和執(zhí)法力量整合具有重大的現(xiàn)實意義，但整后也面臨許多新問題，同時舊有矛盾依然存在，因為舊體制在向新體制轉(zhuǎn)換中受慣性影響會有一個較長磨合和統(tǒng)一的過程。同時目前改革方案只是一個大的原則框架，要落到實處還有大量具體工作要做，而且此次整合并不是一步到位，有些問題還需進(jìn)一步通過深化改革來解決。

(一)新成立的國家海洋委員會的職能和權(quán)限需要明確

一方面，在2012 年成立了維護(hù)國家海洋權(quán)益的高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)——中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱“中央海權(quán)辦”)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家海洋局、外交部、公安部、農(nóng)業(yè)部和軍方等涉海部門。另外，在國務(wù)院還設(shè)有國家邊海防委員會這樣的議事機構(gòu)。在這種情況下，新成立的國家海洋委員會與中央海權(quán)辦及國家邊海防委員會的關(guān)系需要界定。另一方面，由新成立的國家海洋委員會來協(xié)調(diào)眾多中央涉海部委以及沿海地區(qū)的利益和權(quán)限仍有一定難度。實際上早在1986年國務(wù)院就成立過類似的機構(gòu)，名為國務(wù)院海洋資源研究開發(fā)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，掛在國家科委，事務(wù)部門設(shè)在國家海洋局。當(dāng)時組長由國務(wù)委員兼國家科委主任宋健擔(dān)任，各涉海部門的一把手或主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任該小組的副組長或成員。成立該小組的目的是組織協(xié)調(diào)各方面力量促進(jìn)海洋事業(yè)健康發(fā)展，但其存在時間很短，只討論一部《海岸帶法》?？梢哉f這一機構(gòu)在當(dāng)時象征意義大于實際意義，因為其無論是領(lǐng)導(dǎo)配置還是工作力度都無法發(fā)揮太大作用，不久便在機構(gòu)調(diào)整中撤銷了[5]，因此新成立的國家海洋委員會要想有權(quán)威并高效運作起來應(yīng)吸取這一歷史教訓(xùn)。

(二)各涉海部門內(nèi)部關(guān)系與相互之間關(guān)系面臨進(jìn)一步協(xié)調(diào)問題

第一，從目前國家海洋局與中國海警局的關(guān)系來看，兩者分別代表決策與執(zhí)法兩類機構(gòu)，按照政治學(xué)與公法學(xué)的權(quán)力分解原則，政策制定權(quán)與執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)分離。但根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，“國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，而中編辦主任王峰在回答記者提問時則強調(diào)中國海警局并不是一個新的單設(shè)部門。這說明目前國家海洋局與中國海警局并不是同一主體，但又合二為一，既決策又執(zhí)法會造成許多問題，因此未來中國海警局面臨與國家海洋局剝離的問題。

第二，國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案只是強調(diào)對現(xiàn)有海上執(zhí)法力量進(jìn)行部分“整合”，而不是“統(tǒng)一”，而中國海監(jiān)、漁政、邊防海警等有關(guān)單位仍將依照原有方案履行各自職責(zé)。這說明中國海警局僅取得相對集中的執(zhí)法權(quán)，多部門分散管理海洋事務(wù)的局面并未從根本上改變，這就涉及到執(zhí)法事權(quán)與多個管理事權(quán)相矛盾的問題[6]。

第三，此次涉海機構(gòu)改革并不是一步到位，并未整合更多的其他部委的涉海部門，仍面臨著相互之間協(xié)調(diào)問題。如中國海事局目前有2萬多名工作人員，是原來“五龍”中規(guī)模最大的，主要履行國家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗、航海保障管理和行政執(zhí)法等職能，但此次機構(gòu)改革仍保留海事局原建制不變。對此，國土資源部徐紹史部長認(rèn)為海事部門未能參與此次整合是因為其有特殊功能，機構(gòu)改革應(yīng)循序漸進(jìn)，成熟的先行，不成熟的等一等再看。但根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于部委管理的國家局與主管部委關(guān)系問題的通知》(國發(fā)[1998]12號)的精神，中國海事局為交通運輸部的直屬機構(gòu)，而國家海洋局屬于國務(wù)院部委管理的國家局。國家海洋局立法為部門規(guī)章，而中國海事局立法僅為規(guī)范文件[7]，兩者所處的地位和立法權(quán)限都不同，在今后雙方交往中協(xié)調(diào)起來會有一定困難。而且目前設(shè)在國家海洋局的中國海警局和設(shè)在交通運輸部的中國海事局由于分工不同，仍面臨原來“五龍鬧?！睍r的一些弊端，如海警船在海上遇到需要救助的船只，因不在其職責(zé)范圍內(nèi)或缺乏救助設(shè)備而需通知海事部門讓其派船施救，不但花費巨大而且還會錯過救助最佳時機。

第四，從《國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》來看，目前只是在國家層面完成了一定程度的“整合”與“協(xié)調(diào)”工作，但在國家海洋局下屬的北海、東海、南海三大海域的統(tǒng)一規(guī)劃及管理方面，目前還缺乏區(qū)域性的海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)[8]。

(三)相關(guān)涉海的配套法規(guī)需要制訂或修訂

關(guān)于海洋管理體制調(diào)整究竟是先進(jìn)行機構(gòu)改革還是先立法再進(jìn)行機構(gòu)改革，過去一直存在爭論。此次整合是機構(gòu)改革在先，因此隨著海洋管理和執(zhí)法體制的改革和職能的轉(zhuǎn)變，相關(guān)涉海法規(guī)的制訂或修訂迫在眉睫。一方面，國家的海洋綜合管理體制須由海洋基本法來規(guī)定，但過去由于受傳統(tǒng)海洋管理體制的制約，大多采取分領(lǐng)域、分事務(wù)、分行業(yè)的分割式專項立法模式，因此目前應(yīng)把海洋基本法的制訂提到議事日程上來。另一方面，國家海洋局重組后，其原來海洋行政主管部門的性質(zhì)并沒有發(fā)生根本改變，但整合后的海上執(zhí)法隊伍屬國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)并以中國海警局名義開展海上執(zhí)法維權(quán)。這說明法律并沒有直接賦予國家海洋局警察權(quán)，而只是在海上執(zhí)法維權(quán)時可使用警察權(quán)，這屬于“委托執(zhí)法”[9]。但海警刑事執(zhí)法和武器使用等問題是非常嚴(yán)肅、慎重和敏感問題，需要制訂專門法規(guī)做出具體明確規(guī)定。

(四)新組建的中國海警綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力以及裝備水平有待提高

一方面從海警人員來看，海上執(zhí)法要求海警要具備專業(yè)的法律知識、豐富的實踐經(jīng)驗、完整的知識體系和高尚的職業(yè)品德。但由于原來我國海上執(zhí)法部門眾多，執(zhí)法人員來源、成分復(fù)雜，人員素質(zhì)參差不齊，年齡與學(xué)歷結(jié)構(gòu)等都不合理，嚴(yán)重制約執(zhí)法能力[10]。而且原來各執(zhí)法部門都是單一執(zhí)法，而新組建的海警需要綜合執(zhí)法，會遇到許多原來不熟悉的新情況，因此新組建的中國海警綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力都有待進(jìn)一步提高。

另一方面從海上執(zhí)法裝備來看，由于過去受分散的海洋管理和執(zhí)法體制影響，國家投入的有限經(jīng)費被不同部門分?jǐn)偤?，每個部門都面臨著裝備經(jīng)費嚴(yán)重不足問題，因此此次整合后各種執(zhí)法裝備及相關(guān)技術(shù)面臨著升級換代的壓力。首先，從執(zhí)法艦艇來看，現(xiàn)役海上執(zhí)法船絕大多數(shù)是千噸級以下小型船，遠(yuǎn)洋適航性和抗風(fēng)浪能力較差，無法滿足日常海上巡邏和突發(fā)事件緊急處置需要。其次，從執(zhí)法飛機來看，目前艦載直升機和固定翼飛機數(shù)量較少，而且航程短、功能弱，無法滿足遠(yuǎn)程巡邏和執(zhí)行復(fù)雜任務(wù)需求。最后，從執(zhí)法裝備兼容性方面來看，原來海洋管理和執(zhí)法各部門的裝備自成體系，造成信息設(shè)備、版本等難以兼容。

(五)周邊國家對中國海洋管理和執(zhí)法力量整合抱有敵意

國家海洋局重組特別是中國海警局的成立面臨國際上所謂“中國威脅論”的輿論壓力，尤其是與中國有海洋權(quán)益爭端的周邊國家對此肆意詆毀。如2013年7月中國海警局掛牌前后，中國海警船先后進(jìn)入南沙群島和釣魚島海域進(jìn)行例行巡航，但日本和菲律賓等國卻對此大驚小怪，借機炒作所謂的“中國威脅論”。如日本政府就中國海警船進(jìn)入釣魚島海域執(zhí)法維權(quán)向中國提出了所謂“抗議”。菲律賓政府發(fā)表報告認(rèn)為，中國海警船對菲律賓形成挑戰(zhàn)[11]。日本、菲律賓等國這樣做的目的就是試圖誤導(dǎo)國際輿論來向中國施壓并相互勾聯(lián)，尋求合力來對付中國海上執(zhí)法維權(quán)。

三、繼續(xù)全面深化中國海洋管理和執(zhí)法體制改革

充分發(fā)揮整合后的中國海洋管理和執(zhí)法力量，特別是建立一支結(jié)構(gòu)合理、責(zé)權(quán)明晰的現(xiàn)代海岸警衛(wèi)力量，是一項長期艱巨任務(wù)。對此，要有清醒的認(rèn)識，努力貫徹黨的十八大和黨的十八屆三中全會的有關(guān)精神，繼續(xù)全面深化涉海領(lǐng)域改革，進(jìn)一步完善海洋綜合管理和執(zhí)法統(tǒng)一體制建設(shè)。

(一)有關(guān)涉海機構(gòu)設(shè)置及其職能應(yīng)繼續(xù)調(diào)整

第一，應(yīng)調(diào)整目前國家邊海防委員會的名稱，改為國家邊防委員會，使其成為只負(fù)責(zé)陸地邊境國防工作的統(tǒng)管議事機構(gòu)，而把其有關(guān)海防工作轉(zhuǎn)交給新成立的國家海洋委員會。另外，應(yīng)把中央海權(quán)辦也合并進(jìn)國家海洋委員會，以避免出現(xiàn)雙重領(lǐng)導(dǎo)。

第二，迄今新成立的國家海洋委員會還沒有正式運行，因此應(yīng)盡快使其“從當(dāng)下的虛位協(xié)調(diào)機構(gòu)變成實權(quán)的獨立主體”[8]。 國家海洋委員會當(dāng)務(wù)之急是組織有關(guān)力量科學(xué)制定中國海洋中長期綜合發(fā)展戰(zhàn)略，對中國海洋發(fā)展的目標(biāo)、原則、戰(zhàn)略手段、決策機制、能力建設(shè)等方面進(jìn)行全方位頂層設(shè)計[12]。而且新成立的國家海洋委員會要想統(tǒng)籌全部海上力量，其運作成功的關(guān)鍵在于：一方面它的級別一定要高，另一方面其協(xié)調(diào)力度一定要大，這需要國務(wù)院足夠重視和堅定決心。

第三，國家海洋局重組后應(yīng)進(jìn)一步擴大其職能。新組建的國家海洋局突出了海上執(zhí)法職能，回應(yīng)了當(dāng)前中國海上執(zhí)法維權(quán)能力薄弱現(xiàn)狀。但從長遠(yuǎn)來看，其職能不應(yīng)僅限于執(zhí)法維權(quán)，“新海洋局的戰(zhàn)略地位應(yīng)當(dāng)更高，應(yīng)當(dāng)放眼全球”，為中國參與世界海洋資源分配以及中國“走出去”戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)性支撐[13]。為此，新組建的國家海洋局一方面要不斷提升海洋公共外交水平，加大對外宣傳力度，積極爭取國際輿論的理解和支持，消除所謂“中國威脅論”的影響，并主動引導(dǎo)國際海洋事務(wù)發(fā)展方向。另一方面應(yīng)整合國內(nèi)海洋教育與科研力量，設(shè)立專家咨詢委員會作為專門為海洋管理和執(zhí)法服務(wù)的智庫，就重大涉海事務(wù)給予咨詢和指導(dǎo)。同時要引導(dǎo)國內(nèi)涉海的大專院校、科研機構(gòu)及企業(yè)建立協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，不斷拓展海洋研究新領(lǐng)域，為海洋綜合管理及執(zhí)法提供科技和政策支撐。

第四，重組后的國家海洋局這么重要的一個部門，目前還隸屬于國土資源部之下，其機構(gòu)效力層次仍偏低，會影響其職能充分發(fā)揮。因此待將來時機成熟時，應(yīng)進(jìn)一步把其他一些涉海部門也調(diào)整合并到國家海洋局，把其升格為國家海洋管理總局，變?yōu)閲鴦?wù)院直屬機構(gòu)，這樣才能更好地行使其行使海洋綜合管理職能。

第五，完善中央與地方分級管理海洋體制。中國作為海洋大國，把所有海洋事務(wù)都集中于中央統(tǒng)一管理是不可能的，應(yīng)把沿岸海域劃歸地方政府管理。因此我國沿海各地區(qū)也要在省、市兩級設(shè)立海洋管理委員會，來協(xié)調(diào)地方上與海洋有關(guān)的各部門工作，打破海洋管理中分散的行業(yè)管理體制，提升沿海地方政府對海洋綜合管理能力。同時沿海各省市還要建立跨區(qū)域的海洋管理協(xié)調(diào)機制，開展聯(lián)合執(zhí)法檢查[14]。另外，應(yīng)進(jìn)一步理順重組后國家海洋局所屬分局與地方海洋部門的管理范圍和權(quán)限，既要明確職責(zé)又要分工合作。

第六，根據(jù)執(zhí)法事權(quán)與管理事權(quán)相分離原則，中國海警局應(yīng)具有自主執(zhí)法資質(zhì)，同時與國家海洋局、漁政局、海關(guān)內(nèi)設(shè)的海洋管理機構(gòu)在隸屬關(guān)系、職權(quán)范圍和財務(wù)經(jīng)費等方面要彼此獨立，互不交叉。另外，鑒于目前海上行政體制所呈現(xiàn)的管理分散、執(zhí)法相對集中的局面，應(yīng)由中國海警局牽頭，由各涉海管理部門共同組建海上綜合執(zhí)法工作組，負(fù)責(zé)解決海上統(tǒng)一行政執(zhí)法重大問題，統(tǒng)籌海警局執(zhí)法與其他涉海部門管理職能沖突[6]。

第七，中國海事局要不斷提高海事監(jiān)管水平并處理好與中國海警局關(guān)系。中國海警局成立后，中國海事局“維護(hù)國家海洋權(quán)益”的職責(zé)正面臨被替代的問題。在這種情況下，一方面中國海事局應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展要求加快轉(zhuǎn)型，提升海事監(jiān)管水平。如可將目前合并到中國海警局的原邊防海警中對船員無證駕駛、制作假證等船員管理方面的職責(zé)全部整合到海事局，以提高海事執(zhí)法人員打擊危害海上交通安全行為的效率和力度。另一方面中國海事局與中國海警局通過協(xié)商，既分工合作又密切配合，在職能逐步形成互補關(guān)系，主動做好從“五龍鬧?！钡健岸堉魏！备黜棞?zhǔn)備。而且從加強海洋綜合管理和推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法的大趨勢來看，目前“二龍治?！敝皇菆?zhí)法機構(gòu)改革的階段性做法，中國海警局擁有海事執(zhí)法權(quán)應(yīng)是未來發(fā)展方向。因此待將來條件成熟時，應(yīng)以中國海警局和中國海事局為基礎(chǔ)組建中國海岸警衛(wèi)局，來全面負(fù)責(zé)海上維權(quán)執(zhí)法和安全管理等職能。

第八，新組建的中國海警要妥善協(xié)調(diào)與海軍關(guān)系。維護(hù)海洋權(quán)益是軍地雙方共同使命，但海軍和新組建的海警在維護(hù)海洋權(quán)益行動中扮演的角色不同，職能也有所區(qū)別，因此新成立的中國海警局與海軍之間要加強溝通協(xié)調(diào)、信息共享以及裝備支援，不斷加強和深化執(zhí)法維權(quán)以及海洋軍事服務(wù)保障等方面合作。首先，隨著中國海軍實力不斷增強以及向遠(yuǎn)洋海軍轉(zhuǎn)變，以往由海軍所擔(dān)負(fù)的近海防御任務(wù)將越來越多地由統(tǒng)一高效的海警來承擔(dān)。其次，中國海警執(zhí)法維權(quán)需要海軍支持和配合。海警在一線執(zhí)法維權(quán)，海軍應(yīng)在二線做后盾，使雙方力量優(yōu)勢互補，形成梯次配置防衛(wèi)體系。最后，未來戰(zhàn)時海警應(yīng)承擔(dān)海上運輸護(hù)航、近海反潛布雷、保衛(wèi)港口以及為海軍提供預(yù)備役人員等重要任務(wù)，有效發(fā)揮“第二海軍”作用。但目前中國海警局在本質(zhì)上仍是行政執(zhí)法主體，還沒有軍事性質(zhì)，因此將來隨著條件成熟，應(yīng)賦予中國海警戰(zhàn)時向海軍轉(zhuǎn)化屬性。

(二)盡快建立起既有機統(tǒng)一又相互銜接的涉海法規(guī)體系

第一，制定一部綜合性國家海洋基本法。國家海洋基本法在海洋管理法規(guī)體系中位于最高層次，是制定其他海洋管理法規(guī)依據(jù)。中國海洋基本法應(yīng)對國家海上領(lǐng)土、主權(quán)范圍和管轄海域，國家的海洋政策，國家海洋管理體制，各類國家管轄海域及其資源、環(huán)境、權(quán)益開發(fā)利用與保護(hù)原則等做出明確規(guī)定，以實現(xiàn)海洋綜合管理。

第二，制定維護(hù)海洋權(quán)益及保護(hù)海洋環(huán)境專項法規(guī)，如《領(lǐng)海無害通過管理法》、《專屬經(jīng)濟區(qū)飛行和航行管理規(guī)則》、《大陸架自然資源管理條例》、《外國人入漁管理條例》、《海洋資源開發(fā)與保護(hù)法》等，以進(jìn)一步完善我國所管轄海域的相關(guān)法規(guī)。另外，面對東海、南海漁業(yè)糾紛頻發(fā)的現(xiàn)狀，相關(guān)沿海省、市應(yīng)立即著手制訂有關(guān)地方法規(guī)。

第三，制定有關(guān)法規(guī)明確中國海警局執(zhí)法職責(zé)及各類涉及海洋事務(wù)行政許可的權(quán)責(zé)歸屬。原則上有關(guān)涉海部門只有海上行政許可權(quán)，其海上執(zhí)法權(quán)應(yīng)統(tǒng)一授權(quán)給中國海警局。因此為適應(yīng)整合后海警綜合執(zhí)法需要，應(yīng)盡快制定《中國海警法》及《海上執(zhí)法程序法》，對執(zhí)法主體海警的法律地位及其執(zhí)法權(quán)限以及現(xiàn)場檢查程序、實施處罰程序等做出具體規(guī)定，實行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯追究制，健全執(zhí)法監(jiān)督制度。

第四，及時修訂原有的涉海法規(guī)，一方面對于上世紀(jì)80-90年代制訂的、難適用于現(xiàn)時需要的一些涉海法條應(yīng)盡快刪除、調(diào)整和充實。另一方面對于原由各涉海管理部門制訂的層次較低的法規(guī)應(yīng)盡量提高層次，以加強其權(quán)威和實用性。

(三)新組建的中國海警要不斷提高執(zhí)法能力及裝備水平

新組建的中國海警要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮，不斷強化其權(quán)威和嚴(yán)肅性，提高其業(yè)務(wù)技能和裝備水平，將海警逐步建成政治堅定、業(yè)務(wù)精干、作風(fēng)優(yōu)良、秉公執(zhí)法的準(zhǔn)軍事化隊伍。一方面從海警隊伍建設(shè)來看。第一，對海警選拔和考核要高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。首先要堅持高標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入制度，把好海警入口關(guān)。其次要建立嚴(yán)格考核和退出制度，對能力差、素質(zhì)低的海警要堅決辭退。最后要建立海警行為規(guī)范制度，樹立良好海警形象。第二，海警要抓緊業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，提高綜合素質(zhì)。海警執(zhí)法維權(quán)具有高度政治性、紀(jì)律性和一致性，因此海警要全面提高政治、文化和專業(yè)素質(zhì)，特別是要增強法律意識和責(zé)任，嚴(yán)肅海上執(zhí)法紀(jì)律。第三，海警要不斷加強訓(xùn)練和演習(xí)。海警必須從海上執(zhí)法維權(quán)實際出發(fā)，積極探索海上執(zhí)法維權(quán)新戰(zhàn)法，并立足復(fù)雜困難情況開展特種技能和軍事訓(xùn)練，采取區(qū)分規(guī)模、區(qū)分層次、區(qū)分任務(wù)的多形式演練以及多種戰(zhàn)法綜合協(xié)同演練，并有選擇地在敏感海區(qū)組織風(fēng)險防抗預(yù)演，以增強應(yīng)急能力。第四，要加強對海警執(zhí)法監(jiān)督。海上執(zhí)法相對集中后，如果缺乏有力監(jiān)督，會造成海警濫用權(quán)力，因此必須完善監(jiān)督機制，規(guī)范執(zhí)法行為，優(yōu)化執(zhí)法流程，使海警在執(zhí)法時，對內(nèi)能做到廉潔、公正、公平執(zhí)法，堅決杜絕執(zhí)法違法行為發(fā)生。對外能做到有理、有力、有利、有據(jù)執(zhí)法，以避免不必要的國際糾紛。

另一方面從執(zhí)法裝備配備來看，國家應(yīng)加大投入，加快有關(guān)裝備和技術(shù)升級換代，增強對我管轄海域巡查力度，為提高海上綜合執(zhí)法水平提供堅實保障。第一，按照大型化、遠(yuǎn)程化、高速化、立體化、通用化要求，采取新造和改造海軍退役艦艇方式，盡快建設(shè)一支大排水量、高續(xù)航力、動作快捷、性能優(yōu)良的綜合執(zhí)法船隊。第二，海警船應(yīng)增加配備艦載直升機和無人偵察機數(shù)量，特別是在執(zhí)法基地應(yīng)增加中遠(yuǎn)程固定翼飛機數(shù)量。在此基礎(chǔ)上成立專門的海警空中執(zhí)法總隊，形成立體執(zhí)法。第三，充分利用衛(wèi)星、遙感等先進(jìn)技術(shù)加強對管轄海域無間隙、全天候監(jiān)控，提高海上預(yù)警能力。第四，加快信息化統(tǒng)一建設(shè)，實現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享，以便海警船與空中飛機及后方基地保持通信聯(lián)絡(luò)暢通。

(四)向先進(jìn)國家借鑒有益的海洋管理和執(zhí)法經(jīng)驗

到目前為止，世界上許多國家都建立起統(tǒng)一權(quán)威的海上綜合管理部門，或是高層次的指導(dǎo)海洋發(fā)展的戰(zhàn)略機構(gòu)，以及強大、高效、精良的海上執(zhí)法隊伍。第一，在高層次協(xié)調(diào)方面，如2007年日本設(shè)置了高規(guī)格的海洋政策本部，部長由日本首相擔(dān)任，成員由國土交通省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省等8個省廳的37名人員組成，具體負(fù)責(zé)海洋計劃制定和實施，協(xié)調(diào)與海洋有關(guān)的行政事務(wù)[15]。第二，在海洋綜合管理方面，早在1996年韓國就合并了水產(chǎn)廳、海運港灣廳和海洋警察，成立了海洋與水產(chǎn)部。2008年又新成立國土海洋部，這是一個包括所有涉海部門的“超級機構(gòu)”，全面負(fù)責(zé)海洋開發(fā)保護(hù)、綜合管理、法規(guī)制訂等事宜。三是在海上執(zhí)法方面，美國海岸警衛(wèi)隊是目前世界上公認(rèn)的最有影響的海上執(zhí)法力量，其強大到可與一些中等國家海軍相匹敵，是美國五大武裝力量之一，是美國聯(lián)邦政府國土安全部下設(shè)的七大部門之一，擔(dān)負(fù)著防御準(zhǔn)備、海上安全、海上執(zhí)法等任務(wù)。上述這些國家的做法，為中國的國家海洋委員會、重組后的國家海洋局以及中國海警局運作提供了有益經(jīng)驗。

總之，中國海洋管理和執(zhí)法力量整合后新體制的建立和完善是一個龐大的系統(tǒng)工程，同時也是一個長期、不斷摸索的過程，既需要政府加強有關(guān)部門的內(nèi)部協(xié)調(diào)，又需要整個社會共同努力；既需要完善相關(guān)涉海法規(guī)作為制度保障，又需要不斷提高海上執(zhí)法人員及裝備水平；既需要總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，又需要吸收先進(jìn)國際經(jīng)驗，從而達(dá)到有效管理海洋事務(wù)、依法維護(hù)海洋權(quán)益的目的，最終實現(xiàn)建設(shè)海洋強國的戰(zhàn)略目標(biāo)。

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