陳耀東，任容慶

（南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

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我國(guó)保障房退出機(jī)制的法律檢視
——以產(chǎn)權(quán)型保障房與租賃型保障房界分為標(biāo)準(zhǔn)

陳耀東，任容慶

（南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

目前，我國(guó)保障房可分為產(chǎn)權(quán)型保障房和租賃型保障房，現(xiàn)有立法重點(diǎn)關(guān)注保障房的分配，卻忽視其退出及交易，這是制約保障房制度順利實(shí)施的癥結(jié)所在，構(gòu)建公平、合理的退出機(jī)制是使保障房回歸“公共產(chǎn)品”價(jià)值屬性之保證。在分析保障房退出機(jī)制現(xiàn)存問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出制定統(tǒng)一的保障房退出事由和采取多元化的退出措施；重塑產(chǎn)權(quán)型保障房的物權(quán)屬性、建立政府回購(gòu)體系并推行其交易的“內(nèi)部循環(huán)”；同時(shí)，構(gòu)建保障房的長(zhǎng)效監(jiān)控機(jī)制作為相應(yīng)的配套措施。

保障房退出；產(chǎn)權(quán)型保障房；租賃型保障房

近十年來(lái)，我國(guó)商品房呈現(xiàn)出過(guò)熱發(fā)展之態(tài)勢(shì)，不斷攀升的房?jī)r(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出普通居民的承受能力，大量中低收入人群寄希望于保障房來(lái)改善自身的住房條件。為實(shí)現(xiàn)“住有所居”這一民生領(lǐng)域的社會(huì)建設(shè)目標(biāo)，黨的十八大提出“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿(mǎn)足困難家庭基本需求。”盡管此前中央和地方均出臺(tái)了大量調(diào)整保障房的法律和政策文件，但商品房與保障房之間巨大的價(jià)差，誘使大量不符合保障標(biāo)準(zhǔn)之人“混入”保障對(duì)象致使“公共資源”流失，形成保障房制度實(shí)施領(lǐng)域雜亂無(wú)序的狀況，嚴(yán)重影響了政府在分配、監(jiān)管保障房領(lǐng)域的公信力。當(dāng)務(wù)之急需要建立一套行之有效的保障房退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保障房的循環(huán)累積效應(yīng)，使保障房回歸“公共產(chǎn)品”的價(jià)值屬性，以有限的資源實(shí)現(xiàn)對(duì)廣大中低收入人群的住房保障，這無(wú)疑也是當(dāng)前完善我國(guó)居民住房供給結(jié)構(gòu)法律制度的關(guān)鍵所在。

一、保障房退出機(jī)制的范疇框定

（一）保障房界定與類(lèi)型劃分

從居民二元住房體系的視角觀之，保障房是一個(gè)與商品房對(duì)應(yīng)的概念。就理論定位而言，我國(guó)保障房屬于住房保障范疇，住房保障是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分，伴隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展而產(chǎn)生，其實(shí)質(zhì)是政府利用國(guó)家和社會(huì)的力量解決中低收入家庭的住房問(wèn)題[1]。具體而言，保障房是指由政府直接出資建造或收購(gòu)，或者由政府以一定方式對(duì)建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助、由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)，并以較低價(jià)格或租金向中低收入家庭進(jìn)行出售或出租的住房[2]。

從現(xiàn)有法律規(guī)定看，目前我國(guó)保障房的開(kāi)發(fā)建設(shè)形成了以經(jīng)濟(jì)適用房（以下簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)適房）、限價(jià)房為主的產(chǎn)權(quán)型保障房和以廉租房、公共租賃房（以下簡(jiǎn)稱(chēng)公租房）為主的租賃型保障房?jī)纱箢?lèi)型。這兩類(lèi)保障房的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)在于保障對(duì)象對(duì)房屋所享有權(quán)利的屬性不同，經(jīng)適房和限價(jià)房的居住人對(duì)房屋享有物權(quán)；廉租房和公租房的居住人僅對(duì)房屋享有債權(quán)。

（二）保障房退出的界定及方式梳理

保障房有進(jìn)有出，才能促進(jìn)保障房房源的有效配置，使有限的住房資源更好地滿(mǎn)足中低收入人群的住房需求，并減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。保障房的“進(jìn)”涉及保障房的分配與交易；“出”意即保障房的退出。退出，是指依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序，保障房居住人因不符合保障標(biāo)準(zhǔn)，自愿或被強(qiáng)制退出所居住的保障房。

由于權(quán)利屬性不同，產(chǎn)權(quán)型保障房與租賃型保障房的退出方式也不同。經(jīng)適房、限價(jià)房的購(gòu)買(mǎi)者擁有對(duì)房屋的物權(quán)，權(quán)利人可自由行使占有、使用權(quán)能，收益、處分權(quán)能則受到法律的限制。產(chǎn)權(quán)型保障房的退出可區(qū)分為主動(dòng)退出與強(qiáng)制退出。強(qiáng)制退出，是指當(dāng)出現(xiàn)某些法定事由時(shí)，相關(guān)部門(mén)強(qiáng)制保障房居住人退出產(chǎn)權(quán)型保障房的方式；主動(dòng)退出，則屬于交易行為之一種，是指保障房居住人因買(mǎi)賣(mài)其保障房而退出保障對(duì)象之列。交易包含兩種情形：一是“買(mǎi)”，即保障房的居住人依法將保障房的有限產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為完全產(chǎn)權(quán)，該房屋由保障房演化為商品房；二是“賣(mài)”，即居住人將其保障房出售給他人?？梢?jiàn)，保障房退出的法律效果既有保障對(duì)象因不符合法定條件喪失其保障房有限產(chǎn)權(quán)，還有保障房有限產(chǎn)權(quán)人依法律行為取得保障房的完全產(chǎn)權(quán)或者自愿消滅其有限產(chǎn)權(quán)。

廉租房、公租房對(duì)于權(quán)利人來(lái)說(shuō)，只享有占有、使用權(quán)，不享有收益、處分權(quán)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利以租賃合同為基礎(chǔ)建立，并不涉及保障房的物權(quán)變動(dòng)。因此，租賃型保障房的退出專(zhuān)指強(qiáng)制退出，即依據(jù)法律設(shè)定的條件和程序，出現(xiàn)法定的事由，租賃型保障房的承租人被強(qiáng)行退出所承租的保障房。

二、保障房退出機(jī)制的法律檢討

目前，中央和地方頒發(fā)的調(diào)整保障房的法規(guī)和政策性文件數(shù)量龐雜，內(nèi)容涵蓋保障房的建設(shè)、分配、監(jiān)管、交易、處罰等方面。對(duì)這些法規(guī)和政策性文件梳理后不難看出，我國(guó)現(xiàn)有保障房立法“重分配、輕流轉(zhuǎn)”的傾向十分明顯，即重點(diǎn)關(guān)注保障房的分配問(wèn)題，而忽視了分配之后的監(jiān)管、退出及交易環(huán)節(jié)，此立法思想的“結(jié)構(gòu)性缺失”是目前制約保障房制度順利實(shí)施的癥結(jié)所在。

（一）產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制的現(xiàn)存問(wèn)題

1.主動(dòng)退出情形下存在的問(wèn)題

（1）交易對(duì)象限制過(guò)少。在經(jīng)適房領(lǐng)域，無(wú)論是《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》還是各地方性法規(guī)均規(guī)定，經(jīng)適房不滿(mǎn)5年的，原則上不得直接上市交易，因特殊情況確需轉(zhuǎn)讓的，由政府進(jìn)行回購(gòu)；已滿(mǎn)5年的，購(gòu)房人應(yīng)向政府交納土地收益等相關(guān)價(jià)款，但政府可優(yōu)先回購(gòu)。也就是說(shuō)，不滿(mǎn)5年的交易對(duì)象僅限于政府；5年后的交易對(duì)象可能是政府或第三人。

在限價(jià)房領(lǐng)域，尚無(wú)國(guó)家層面的法律規(guī)定，各地方性法規(guī)規(guī)定，限價(jià)房3年或5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓或出租，因各種原因需轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)向所在市國(guó)土房管局申請(qǐng)回購(gòu)或安排符合限價(jià)房購(gòu)買(mǎi)資格者購(gòu)買(mǎi)；3年或5年后轉(zhuǎn)讓或出租的，應(yīng)補(bǔ)交土地收益價(jià)款①。

現(xiàn)有規(guī)定未限制產(chǎn)權(quán)型保障房的交易對(duì)象，即在一定年限后可以轉(zhuǎn)化為商品房，向非中低收入家庭轉(zhuǎn)讓。這樣規(guī)定有違保障房制度設(shè)計(jì)的初衷，一方面，國(guó)家建設(shè)保障房所作的間接投入，在其上市交易時(shí)，作為房?jī)r(jià)的一部分變現(xiàn)給原購(gòu)買(mǎi)者；另一方面，為滿(mǎn)足新的中低收入家庭對(duì)住房的需求，國(guó)家不得不再次進(jìn)行大量間接投入。這樣反復(fù)投入必然增加地方政府保障房建設(shè)壓力，導(dǎo)致地方財(cái)政狀況惡化。

（2）交易利潤(rùn)收取混亂。在經(jīng)適房領(lǐng)域，首先，土地收益價(jià)款的差價(jià)計(jì)算方式各地作法不一，主要有以下方式：第一，按成交價(jià)款的一定比例收?。壳昂苌偈褂茫?；第二，按原購(gòu)房?jī)r(jià)格和經(jīng)適房出售價(jià)格價(jià)差的一定比例收?、郏坏谌崔D(zhuǎn)讓時(shí)同地段普通商品房與經(jīng)適房差價(jià)的一定比例收?、埽坏谒?，按現(xiàn)行房屋評(píng)估價(jià)與現(xiàn)經(jīng)適房購(gòu)買(mǎi)差價(jià)的一定比例⑤；第五，按現(xiàn)行房屋評(píng)估價(jià)與現(xiàn)經(jīng)適房購(gòu)買(mǎi)差價(jià)的一定比例再加上土地出讓金收?、?。其中，第三種方式是目前各省、市使用最多的用于向經(jīng)適房權(quán)利人收取土地收益價(jià)款的計(jì)算差價(jià)的方式。其次，補(bǔ)交土地收益價(jià)款的比例各不相同，收取比例最高的是廣州市，按同地段普通商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房差價(jià)的80%收??；北京市、珠海市、濟(jì)南市等地次之，按各地土地收益價(jià)款計(jì)算差價(jià)的70%收?。荒蠈幨邪唇灰變r(jià)與原購(gòu)買(mǎi)價(jià)差價(jià)的60%收??；杭州市按評(píng)估價(jià)與原購(gòu)買(mǎi)價(jià)之間差價(jià)的55%收?。缓戏适?、太原市按同地段普通商品房與經(jīng)適房差價(jià)的40%收取；呼和浩特市按評(píng)估價(jià)與經(jīng)適房差價(jià)20%收取。再次，按簽訂購(gòu)房合同的先后區(qū)分交納土地收益的多少。在各地作法當(dāng)中，南寧市的規(guī)定是最詳盡的，區(qū)分了4個(gè)不同時(shí)段購(gòu)買(mǎi)的經(jīng)適房，其獲得上市交易的年限各不相同，所補(bǔ)繳的土地收益金也不盡相同⑦。其他一些地方只區(qū)分出兩個(gè)階段，體現(xiàn)出不同的年限限制和土地收益金的多少⑧。一些地方以一個(gè)時(shí)間為界點(diǎn)，僅區(qū)分了該時(shí)間前后的土地收益金的差異⑨。

在限價(jià)房領(lǐng)域，其上市交易的規(guī)定沒(méi)有經(jīng)適房那么復(fù)雜，一方面沒(méi)有土地收益價(jià)款計(jì)算差價(jià)的多種表述；另一方面沒(méi)有按簽訂購(gòu)房合同的先后來(lái)區(qū)分上市交易的年限限制和所交納的土地收益的多少，各地分別規(guī)定了所在轄區(qū)內(nèi)限價(jià)房轉(zhuǎn)讓時(shí)的統(tǒng)一土地收益價(jià)款，而允許交易的年限都統(tǒng)一為5年。與經(jīng)適房相同的是各地對(duì)補(bǔ)交土地收益價(jià)款的比例亦各不相同⑩。

無(wú)論是針對(duì)經(jīng)適房還是限價(jià)房，各地都明確了相應(yīng)的利潤(rùn)分配比例，但在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和比例設(shè)定方面卻存在巨大差異，且總體來(lái)看向政府交納的部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于購(gòu)買(mǎi)者所能夠獲得的收益。

（3）政府回購(gòu)力度較小。政府回購(gòu)，是指由政府出資向產(chǎn)權(quán)型保障房的權(quán)利人購(gòu)買(mǎi)其手中的保障房用于繼續(xù)向符合條件的低收入住房困難家庭出售。這里討論的政府回購(gòu)特指產(chǎn)權(quán)型保障房在辦理產(chǎn)權(quán)登記之日起3年或5年后上市交易時(shí)政府的優(yōu)先回購(gòu)權(quán)。

在經(jīng)適房領(lǐng)域，《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》和各地方法規(guī)所規(guī)定上市交易程序基本一致，即購(gòu)買(mǎi)經(jīng)適房滿(mǎn)5年，購(gòu)房人上市轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)向政府交納土地收益等相關(guān)價(jià)款，政府可優(yōu)先回購(gòu)；購(gòu)房人也可以向政府交納土地收益等相關(guān)價(jià)款后，取得完全產(chǎn)權(quán)。此時(shí)，政府回購(gòu)與購(gòu)買(mǎi)者取得完全產(chǎn)權(quán)之間是什么關(guān)系？是先后關(guān)系還是并列關(guān)系？從條款的字面來(lái)理解，回購(gòu)權(quán)前冠以“優(yōu)先”二字，似乎證明只有當(dāng)政府放棄回購(gòu)權(quán)時(shí)，權(quán)利人才能取得完全產(chǎn)權(quán)。然而，后面的“也可以”字樣，又不免讓人模糊，是否購(gòu)買(mǎi)者享有選擇權(quán)：要么申請(qǐng)政府回購(gòu)？要么自己取得完全產(chǎn)權(quán)?而在實(shí)際操作中，由于經(jīng)適房回購(gòu)中政府職能的缺位和監(jiān)管的不力，導(dǎo)致很多地方經(jīng)適房的轉(zhuǎn)讓都繞過(guò)政府回購(gòu)，直接在交納土地收益后作為商品房向市場(chǎng)出售。

在限價(jià)房領(lǐng)域，各地方法規(guī)均未涉及限價(jià)房可以上市交易時(shí)政府的回購(gòu)權(quán)，可見(jiàn)，我國(guó)當(dāng)前立法對(duì)于限價(jià)房向商品房的轉(zhuǎn)化交易似乎持肯定甚至有所鼓勵(lì)的態(tài)度，條件設(shè)置條件也相對(duì)較低，購(gòu)買(mǎi)者可以充分享受到限價(jià)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；在商品房?jī)r(jià)格遠(yuǎn)高于限價(jià)房的情況下，甚至出現(xiàn)通過(guò)限價(jià)房交易牟利的情況。

2.強(qiáng)制退出情形下存在的問(wèn)題

（1）退出事由設(shè)定不一。在經(jīng)適房領(lǐng)域，因主觀原因?qū)е峦顺龅那樾斡袃深?lèi)：第一，獲得經(jīng)適房時(shí)，購(gòu)買(mǎi)者采用弄虛作假、隱瞞家庭收入和住房條件的手段，騙購(gòu)取得經(jīng)適房的行為；第二，使用經(jīng)適房時(shí)，購(gòu)買(mǎi)者實(shí)施違法出租、出售、出借、贈(zèng)予、抵押、閑置及改變房屋結(jié)構(gòu)等行為。因客觀原因?qū)е峦顺龅那樾伟ǎ涸谫?gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房未滿(mǎn)5年時(shí)，經(jīng)適房的購(gòu)買(mǎi)者已購(gòu)買(mǎi)其他住房的；全部家庭成員戶(hù)籍遷出經(jīng)適房所在地及經(jīng)適房購(gòu)房合同約定的其他情況。

在限價(jià)房領(lǐng)域，對(duì)強(qiáng)制退出事由的規(guī)定較為簡(jiǎn)單，各地法規(guī)僅針對(duì)購(gòu)買(mǎi)者的惡意申購(gòu)行為進(jìn)行規(guī)定，涉及弄虛作假，隱瞞家庭收入、住房和資產(chǎn)狀況及偽造相關(guān)證明騙購(gòu)限價(jià)房的行為。

（2）退出措施過(guò)于單一。經(jīng)適房和限價(jià)房共同的退出措施包括兩類(lèi)：第一，收回所購(gòu)住房，即出現(xiàn)強(qiáng)制退出事由后，經(jīng)適房由相關(guān)主管部門(mén)按原購(gòu)買(mǎi)價(jià)并考慮折舊等因素作價(jià)收回，限價(jià)房由購(gòu)買(mǎi)者退回后，退還其房款；第二，移交司法機(jī)關(guān)處理，即對(duì)于拒不退房的購(gòu)買(mǎi)者，相關(guān)部門(mén)可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，構(gòu)成犯罪的，可以追究其刑事責(zé)任。

此外，經(jīng)適房的退出措施還包括建立不良信用記錄，即把購(gòu)買(mǎi)者的惡意申購(gòu)行為作為不良信用納入個(gè)人信用聯(lián)合征信系統(tǒng)；限價(jià)房的退出措施還包括補(bǔ)交購(gòu)房款，即購(gòu)買(mǎi)者惡意騙購(gòu)限價(jià)房的，按同地段商品房?jī)r(jià)格補(bǔ)足購(gòu)房款或按限價(jià)房購(gòu)買(mǎi)價(jià)格與其市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格的差價(jià)上繳差額收益。

（二）租賃型保障房退出機(jī)制的現(xiàn)存問(wèn)題

1.退出事由設(shè)定不一。與產(chǎn)權(quán)型保障房不同，租賃型保障房除考量保障對(duì)象的主觀因素外，還強(qiáng)調(diào)一些客觀情況的變化以及合同約定情形的發(fā)生，這是基于承租人對(duì)于租賃型保障房的財(cái)產(chǎn)權(quán)利相對(duì)有限，須嚴(yán)格依照租賃合同的相關(guān)約定與法律的強(qiáng)制規(guī)定予以行使。

在廉租房領(lǐng)域，《廉租住房保障辦法》和《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》規(guī)定的退出事由有以下五類(lèi)：第一，消積使用行為，即超過(guò)一定期限空置廉租房；第二，逃避義務(wù)行為，即超過(guò)一定期限未繳納租金；第三，惡意申請(qǐng)行為，即未如實(shí)申報(bào)家庭收入、家庭人口及住房狀況的；第四，惡意使用行為，即擅自改變房屋用途或?qū)⒊凶獾牧庾》哭D(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租；第五，客觀情形，即因家庭人均收入增加、家庭人數(shù)減少、住房面積增加等導(dǎo)致超出當(dāng)?shù)亓夥空叽_定的收入、住房標(biāo)準(zhǔn)。武漢、青島、南寧、鄭州等地的廉租房保障辦法均分別規(guī)定了以上強(qiáng)制退出情形。

在公租房領(lǐng)域，《公共租賃住房管理辦法》和各地方性法規(guī)所規(guī)定的退出事由有以下四類(lèi)：第一，消積使用行為，即超過(guò)六個(gè)月以上空置公租房；第二，逃避義務(wù)行為，即累計(jì)超過(guò)一段時(shí)期未繳納租金；第三，惡意使用行為，即轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租、擅自調(diào)換公租房、改變公租房用途、破壞、擅自裝修且拒不恢復(fù)原狀、在公租房從事違法活動(dòng)；第四，客觀情形，包括租賃期內(nèi)獲得其他住房、承租或承購(gòu)其他保障房導(dǎo)致不再符合公租房配租條件和租賃期滿(mǎn)后提出續(xù)租申請(qǐng)但經(jīng)審核不符合續(xù)租條件的。

2.退出措施過(guò)于單一

現(xiàn)有租賃型保障房的退出措施是根據(jù)提供的保障方式不同分別設(shè)計(jì)的，在廉租房領(lǐng)域，強(qiáng)制退出措施主要有四種：收回承租的廉租房、停止發(fā)放租賃補(bǔ)貼、停止租金核減、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。停止發(fā)放租賃補(bǔ)貼和停止租金核減是以金錢(qián)給付的方式出現(xiàn)，相對(duì)易于執(zhí)行，而收回廉租房則與產(chǎn)權(quán)型保障房一樣面臨難以執(zhí)行的困境。

在公租房領(lǐng)域，強(qiáng)制退出措施僅有收回所承租的公租房和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，其操作效果和實(shí)施力度還不如廉租房。

三、完善保障房退出機(jī)制的法律思考與建議

目前，我國(guó)保障房退出領(lǐng)域存在的問(wèn)題并非單純“執(zhí)法不嚴(yán)”所致，根本原因還在于立法層面的規(guī)范缺失與混亂。而保障房強(qiáng)制退出與主動(dòng)退出兩大范疇又各自側(cè)重于公法與私法兩大法域，即保障房的強(qiáng)制退出機(jī)制是以國(guó)家公權(quán)力的強(qiáng)制為主導(dǎo)，主動(dòng)退出所涉及的交易問(wèn)題則以民事私權(quán)利的自治為內(nèi)核，因此，完善保障房退出機(jī)制在立法層面應(yīng)尋求公法與私法的對(duì)接，在行為強(qiáng)制與意思自治之間力求平衡。具體而言，我國(guó)保障房退出機(jī)制可以從以下方面予以完善：

（一）保障房退出事由與措施的完善建議

1.明確并統(tǒng)一保障房退出事由

就現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，中央和地方的規(guī)范性文件雖然均涉及保障房的退出事由，但比較散亂，有的事由重合、矛盾，亟需整合現(xiàn)有規(guī)定，并從國(guó)家基本法層面予以統(tǒng)一。具體制定思路上，從產(chǎn)權(quán)型保障房和租賃型保障房二者的共性和個(gè)性方面予以規(guī)定：

（1）無(wú)論是產(chǎn)權(quán)型保障房還是租賃型保障房，存在主觀過(guò)錯(cuò)的一律退出。如果申請(qǐng)人弄虛作假或隱瞞家庭真實(shí)戶(hù)籍、人口、收入、財(cái)產(chǎn)狀況等法定審查事項(xiàng)的，均應(yīng)責(zé)令其退出保障房。

（2）對(duì)于產(chǎn)權(quán)型保障房，如果申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)發(fā)生下列情況之一的，應(yīng)責(zé)令其退出保障房：1）家庭成員購(gòu)買(mǎi)其他住房的；2）全體家庭成員戶(hù)籍遷出本級(jí)行政區(qū)劃的；3）因繼承、離婚析產(chǎn)或司法判決、裁定、調(diào)解等原因轉(zhuǎn)移保障房產(chǎn)權(quán)，而受讓方不符合保障標(biāo)準(zhǔn)的；4）原保障房購(gòu)買(mǎi)合同中所約定的其他情形。

（3）對(duì)于租賃型保障房，如果申請(qǐng)人在租賃期間發(fā)生下列情況之一的，應(yīng)責(zé)令其退出保障房：1）無(wú)正當(dāng)理由連續(xù)6個(gè)月未居住所承租的保障房的；2）無(wú)正當(dāng)理由連續(xù)6個(gè)月未交納租金的；3）擅自改變房屋用途或結(jié)構(gòu)的；4）將承租房屋轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租的；5）以承租房屋從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)的；6）原申請(qǐng)人及其家庭成員相關(guān)情況發(fā)生變動(dòng)，不符合保障標(biāo)準(zhǔn)的；7）原保障房租賃合同中所規(guī)定的其他情形。

2.采取多元化的保障房退出措施

我國(guó)的保障房退出機(jī)制中的強(qiáng)制退出是以司法強(qiáng)制執(zhí)行手段為最終保障，這一制度設(shè)計(jì)忽視了保障房退出實(shí)施領(lǐng)域的執(zhí)行困難，實(shí)踐中不僅執(zhí)行成本過(guò)高，也極易引發(fā)政府與保障對(duì)象之間的二次沖突。鑒于此，應(yīng)當(dāng)豐富保障房的退出措施，采取經(jīng)濟(jì)、行政乃至刑事等多元化的法律手段，督促符合退出條件的人員及時(shí)退出保障房的同時(shí)，最大限度的保障相關(guān)人群的基本人權(quán)。具體制定思路上，同樣以產(chǎn)權(quán)型保障房和租賃型保障房的共性與個(gè)性區(qū)分考慮：

（1）對(duì)于申請(qǐng)人弄虛作假、隱瞞真實(shí)的法定審查事項(xiàng)的，責(zé)令其在一定期限內(nèi)退出保障房，管理部門(mén)可以對(duì)相關(guān)責(zé)任人員和單位處以相應(yīng)的行政處罰。期限屆滿(mǎn)后，拒不退出的，由司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，但執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)保障相關(guān)人員的基本人權(quán)，不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式。

（2）對(duì)于申請(qǐng)人嚴(yán)重違反保障房退出管理法規(guī)、且拒不退出的，可以采用刑事手段加以制裁。域外住房保障領(lǐng)域有類(lèi)似規(guī)定，值得借鑒。例如，香港相關(guān)的房屋條例規(guī)定，如申請(qǐng)人故意隱瞞資產(chǎn)，房屋署可予以檢控，一經(jīng)定罪，可判罰款2萬(wàn)港元及監(jiān)禁6個(gè)月。

（3）對(duì)于產(chǎn)權(quán)型保障房，相關(guān)人員拒不退出的，司法機(jī)關(guān)可以扣押、劃撥、拍賣(mài)申請(qǐng)人的其他財(cái)產(chǎn)性收入，來(lái)彌補(bǔ)保障房與同地段商品房之間的差價(jià)。

（4）對(duì)于租賃型保障房，可通過(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)退出：第一，過(guò)渡期收租制度，即給予暫時(shí)不能退房的承租人一定的過(guò)渡期，這期間按公租房標(biāo)準(zhǔn)收取租金，如果逾期不退房，就按市場(chǎng)價(jià)收取租金。鄭州市廉租房即采此作法；第二，租金返還制度，即政府向保障對(duì)象收取高于市場(chǎng)水平的租金，然后再通過(guò)貨幣補(bǔ)貼的方式，根據(jù)不同的保障對(duì)象返還30%～70%的租金。廈門(mén)市公租房即采取這一模式，如果承租者不退出，直接停止返還應(yīng)補(bǔ)貼的資金；第三，保證金制度，即要求保障對(duì)象在實(shí)際居住前交納一定數(shù)額的保證金，作為保障房合理使用的保證。天津市公租房對(duì)此進(jìn)行了嘗試。

（二）產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制的設(shè)計(jì)：以回歸其權(quán)利屬性及實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)為歸宿

1.重塑產(chǎn)權(quán)型保障房的物權(quán)屬性

物權(quán)歸屬秩序的明確是產(chǎn)權(quán)型保障房進(jìn)行交易的前提，就現(xiàn)有立法來(lái)看，經(jīng)適房和限價(jià)房被界定為“有限產(chǎn)權(quán)”，這里的“有限”是針對(duì)購(gòu)買(mǎi)者而言，是對(duì)其處分權(quán)能的限制。從產(chǎn)權(quán)型保障房的權(quán)屬來(lái)看，實(shí)際上處在“政府與個(gè)人共有產(chǎn)權(quán)”的狀態(tài)，是政府將保障房土地出讓金以及其他減免的行政稅費(fèi)轉(zhuǎn)化為保障房的投資，并按其投資額與購(gòu)房者共同享有保障房產(chǎn)權(quán)[3]?！坝邢蕻a(chǎn)權(quán)”與“共有產(chǎn)權(quán)”雖提法不同，但體現(xiàn)了一個(gè)權(quán)利的兩個(gè)方面，正因產(chǎn)權(quán)型保障房為政府與購(gòu)買(mǎi)者所共有，才使得購(gòu)買(mǎi)者只對(duì)其享有有限產(chǎn)權(quán)。

那么，如何理解這一“有限產(chǎn)權(quán)”，首先，“產(chǎn)權(quán)”是一個(gè)內(nèi)涵不確定的概念，就法學(xué)角度而言，產(chǎn)權(quán)是多種權(quán)利的組合，包括物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，而其中以所有權(quán)為核心和基礎(chǔ)[4]。因此，這一“有限產(chǎn)權(quán)”實(shí)屬所有權(quán)的范疇。其次，這一“有限產(chǎn)權(quán)”的核心概念是在所有權(quán)行使上相對(duì)于傳統(tǒng)所有權(quán)的欠缺，傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人有權(quán)全面行使占有、使用、收益和處分權(quán)能，而產(chǎn)權(quán)型保障房的“購(gòu)房人對(duì)其所購(gòu)住房享有占有、使用、部分收益和有限處分之權(quán)”[5]。但是，將產(chǎn)權(quán)型保障房定位為有限產(chǎn)權(quán)，其法理基礎(chǔ)存在一定的偏差。盡管民法發(fā)展史表明，所有權(quán)經(jīng)歷了從不受限制到受限制，從只受法律限制到受法律、判例限制，再到受當(dāng)事人約定的限制的發(fā)展過(guò)程[6]。立法上對(duì)所有權(quán)作出適當(dāng)限制，具有法理上的正當(dāng)性。但是，所有權(quán)是針對(duì)市場(chǎng)環(huán)境下的私有產(chǎn)品而言，不適于直接界定經(jīng)適房、限價(jià)房這類(lèi)住房保障領(lǐng)域的公共產(chǎn)品，“有限產(chǎn)權(quán)”難以保證產(chǎn)權(quán)型保障房社會(huì)保障職能的實(shí)現(xiàn)。

經(jīng)適房和限價(jià)房的產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)行法基于其社會(huì)保障產(chǎn)品的特殊性而作出的特別規(guī)定，與商品房不屬于同一法域范疇，無(wú)需將兩者進(jìn)行類(lèi)型化比較。鑒于此，我們建議應(yīng)摒棄那種將政府給付的產(chǎn)權(quán)型保障房這一公共產(chǎn)品納入傳統(tǒng)所有權(quán)范疇的思維范式，并充分認(rèn)識(shí)到保障房與商品房二元供給體制下對(duì)于傳統(tǒng)房屋所有權(quán)制度的沖擊，在立法上逐步確立起產(chǎn)權(quán)型保障房的獨(dú)立物權(quán)屬性，這是我國(guó)構(gòu)建二元化住房法律體系的基本要求。

2.建立政府對(duì)產(chǎn)權(quán)型保障房的回購(gòu)體系

從現(xiàn)有立法規(guī)定看，轉(zhuǎn)讓未滿(mǎn)5年的產(chǎn)權(quán)型保障房，必須由國(guó)家進(jìn)行回購(gòu)；而5年以上的產(chǎn)權(quán)型保障房的轉(zhuǎn)讓?zhuān)诮?jīng)適房領(lǐng)域，國(guó)家享有優(yōu)先回購(gòu)權(quán)，同時(shí)，購(gòu)買(mǎi)者也可以取得完全產(chǎn)權(quán)。正如前面所分析，這樣的立法表述顯得不夠清晰和嚴(yán)謹(jǐn)，難以明確政府回購(gòu)權(quán)與購(gòu)買(mǎi)者取得完全產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。我們建議今后立法修訂中，應(yīng)明確只有在政府放棄回購(gòu)時(shí)，購(gòu)買(mǎi)者才有機(jī)會(huì)取得完全產(chǎn)權(quán)。

前面談及產(chǎn)權(quán)型保障房“政府與個(gè)人共有產(chǎn)權(quán)”的權(quán)屬，理論界有觀點(diǎn)認(rèn)為這是一種按份共有，一些地方政府也對(duì)產(chǎn)權(quán)型保障房按份共有模式進(jìn)行了嘗試性構(gòu)建?！段餀?quán)法》第101條規(guī)定,按份共有人在轉(zhuǎn)讓其份額（應(yīng)有部分）時(shí),其他共有人在同等條件下,有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)的權(quán)利。該條款是政府優(yōu)先回購(gòu)權(quán)的法律依據(jù)。一方面，從權(quán)利屬性上看，政府的優(yōu)先回購(gòu)權(quán)類(lèi)似于共有人的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，是一種附有條件的形成權(quán),是依附于共有關(guān)系而生，其所附條件是必須在購(gòu)買(mǎi)者出賣(mài)產(chǎn)權(quán)型保障房時(shí)，才可以行使該權(quán)利；另一方面，它又有別于共有人的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，后者強(qiáng)調(diào)同等條件，即優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)人支付的價(jià)款應(yīng)當(dāng)?shù)韧诘谌嗽谫I(mǎi)賣(mài)合同中承諾支付的價(jià)款。基于保障房“公共產(chǎn)品”屬性，政府優(yōu)先回購(gòu)權(quán)則不應(yīng)以同等條件為前提，而應(yīng)在購(gòu)買(mǎi)者所享有的份額內(nèi)，在原購(gòu)房?jī)r(jià)與市場(chǎng)價(jià)值之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，保證購(gòu)買(mǎi)者權(quán)益的同時(shí)也突出了保障房的公益性。政府回購(gòu)體系的建立有利于保證我國(guó)保障房制度的連續(xù)性，消除產(chǎn)權(quán)型保障房交易中的尋租謀利現(xiàn)象。

政府回購(gòu)產(chǎn)權(quán)型保障房后應(yīng)如何處理？是把該保障房繼續(xù)出售給新的符合購(gòu)買(mǎi)條件的中低收入家庭，還是將其轉(zhuǎn)化為廉租房或公租房向符合條件的低收入家庭出租。我們認(rèn)為第二種模式更有利于政府對(duì)保障房的操控和管理，盡管產(chǎn)權(quán)型保障房是“有限產(chǎn)權(quán)”，權(quán)利人對(duì)該保障房所享有的權(quán)能受到一定的限制，但該權(quán)利的物權(quán)屬性決定其實(shí)現(xiàn)權(quán)利的自主性；而租賃型保障房對(duì)于權(quán)利人來(lái)說(shuō)只享有使用權(quán)，該權(quán)利的債權(quán)屬性決定權(quán)利人只能在合同范圍內(nèi)行使權(quán)利。保障房制度設(shè)計(jì)的初衷是為解決中低收入家庭的住房困難，通過(guò)向其提供廉租房或公租房已經(jīng)能實(shí)現(xiàn)這一目的。因此，在國(guó)家對(duì)產(chǎn)權(quán)型保障房回購(gòu)后，逐步實(shí)現(xiàn)回購(gòu)房與廉租房和公租房并軌，形成“租售并舉、以租為主”的低收入家庭住房保障制度，更能發(fā)揮保障房的“保障”效用，真正做到物盡其用，極大地縮小投機(jī)者利用保障房牟利的空間。

3.推行可循環(huán)的產(chǎn)權(quán)型保障房交易機(jī)制

如果政府放棄回購(gòu)保障房，那么，購(gòu)買(mǎi)者就可以通過(guò)交納土地收益的價(jià)款的方式取得完全產(chǎn)權(quán)，此后會(huì)出現(xiàn)保障房上市交易的情形。盡管目前立法對(duì)保障房上市交易采取了嚴(yán)格程序和實(shí)體限制，但不可回避的是，保障房上市交易“牟利”的空間依然存在，這一難題可以通過(guò)推行保障房的“內(nèi)部循環(huán)”機(jī)制予以解決，即明確保障房只能在符合保障標(biāo)準(zhǔn)的人群中進(jìn)行交易，這不僅能夠最大程度的防止保障房作為公共產(chǎn)品性質(zhì)的異化，也是對(duì)保障房民事財(cái)產(chǎn)價(jià)值的肯定。我國(guó)個(gè)別地方政府，如北京、深圳已經(jīng)嘗試踐行產(chǎn)權(quán)型保障房的“內(nèi)部循環(huán)”機(jī)制。

產(chǎn)權(quán)型保障房“內(nèi)部循環(huán)”機(jī)制的建立可以阻斷保障房向商品房的轉(zhuǎn)化，有效解決我國(guó)現(xiàn)行退出機(jī)制的弊端，這種新制度設(shè)計(jì)的理論依據(jù)來(lái)源于所有權(quán)受限理論。從羅馬法、《法國(guó)民法典》到《德國(guó)民法典》的發(fā)展過(guò)程中，所有權(quán)受限的規(guī)定一直在立法中予以體現(xiàn)。所有權(quán)受限來(lái)源于：所有權(quán)客體自身特點(diǎn)（資源的稀缺性）；統(tǒng)治階級(jí)所代表的社會(huì)公共利益與政治需求的具體要求[7]；及可持續(xù)發(fā)展的必要性。保障房對(duì)于中低收入家庭來(lái)說(shuō)無(wú)疑屬于稀缺資源，我國(guó)中低收入家庭比重大，盡管每年政府都增加建設(shè)數(shù)量，但面對(duì)強(qiáng)大的市場(chǎng)需求，仍力不從心；此外，保障房涉及公共利益，在高昂的商品房面前，保障房應(yīng)是中低收入家庭解決住房的重要途徑；而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，解決好保障房的問(wèn)題，保障了人民“住”的問(wèn)題，則可國(guó)泰民安，反之，將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，使國(guó)家健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展受到限制。因此，產(chǎn)權(quán)型保障房具有的公益性和稀缺性，且與國(guó)家可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)，符合所有權(quán)受限的理論依據(jù)，可以對(duì)其處分權(quán)進(jìn)行限制，即已購(gòu)產(chǎn)權(quán)型保障房只能轉(zhuǎn)讓給中低收入家庭。

從國(guó)際上看，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,對(duì)所有權(quán)做出符合“人類(lèi)利益”的限制是各國(guó)立法機(jī)構(gòu)所面臨的問(wèn)題[8]，英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、我國(guó)香港地區(qū)的保障房制度均經(jīng)歷了初期在中低收入人群中循環(huán)，后期逐步推進(jìn)保障房向商品房流轉(zhuǎn)的過(guò)程，從這一點(diǎn)來(lái)看，在我國(guó)大力發(fā)展保障房的初期階段，采取可循環(huán)的保障房?jī)?nèi)部交易機(jī)制，不僅符合我國(guó)當(dāng)下保障房資源亟缺的國(guó)情，也是建立我國(guó)保障房與商品房的居民住房二元結(jié)構(gòu)的必經(jīng)之路。

（三）完善保障房退出機(jī)制的配套措施：構(gòu)建長(zhǎng)效監(jiān)控制度

從保障房的退出事由可以看出，其中涉及大量關(guān)于保障房準(zhǔn)入條件的核實(shí)以及對(duì)保障房使用情況的監(jiān)管，而這恰恰被目前保障房相關(guān)法律法規(guī)所忽視。鑒于此，有必要建立一套長(zhǎng)效監(jiān)控機(jī)制作為配套措施，以有效連接保障房的準(zhǔn)入與退出機(jī)制。具體執(zhí)行思路上，可以考慮從以下三方面入手：

1.更新完善保障房資源數(shù)據(jù)庫(kù)

保障房資源數(shù)據(jù)庫(kù)是指與保障房相關(guān)的各種數(shù)據(jù)分類(lèi)匯總的電子系統(tǒng)，其內(nèi)容涉及保障對(duì)象基本信息、個(gè)人征信記錄、保障房信息等很多方面。建立盡可能全面的保障房資源數(shù)據(jù)庫(kù)，可為實(shí)現(xiàn)保障房“建設(shè)、分配、使用”的全過(guò)程監(jiān)管發(fā)揮重要作用。完善保障房資源數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)做到以下三方面：

（1）保證保障對(duì)象信息真實(shí)完整。對(duì)保障對(duì)象的戶(hù)籍、房產(chǎn)、收入、資產(chǎn)（包括存款、車(chē)輛、證券等無(wú)形資產(chǎn)）、社保、學(xué)歷職稱(chēng)等資料加以準(zhǔn)確掌控，建立互聯(lián)互通的住房保障管理信息系統(tǒng)。同時(shí)，結(jié)合公安、民政、房屋、金融、車(chē)輛、證券等管理部門(mén)的信息，及時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)中的保障對(duì)象信息予以更新，對(duì)日常監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的不符合保障條件的及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)的退出機(jī)制。

（2）建立保障對(duì)象個(gè)人征信記錄。加強(qiáng)保障房后續(xù)監(jiān)管，對(duì)弄虛作假騙購(gòu)、騙租保障房和騙取貨幣補(bǔ)貼，未按合同約定使用保障房或存在轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)售等違規(guī)違約行為的，作為不良行為予以記載、公示于個(gè)人征信系統(tǒng)，并向當(dāng)事人所屬單位進(jìn)行通報(bào)。

（3）完善保障房的房源數(shù)據(jù)庫(kù)。將各地經(jīng)適房、限價(jià)房、廉租房、公租房等數(shù)據(jù)納入保障房資源數(shù)據(jù)庫(kù)，制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查、統(tǒng)計(jì)、查詢(xún)方案，為政府投資建設(shè)保障房決策提供科學(xué)依據(jù)，同時(shí)也便于保障對(duì)象查閱了解保障房相關(guān)信息。

2.建立保障房全國(guó)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)

保障房全國(guó)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)是指將各地方保障房的項(xiàng)目規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)、分配管理、監(jiān)督等落實(shí)情況在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行公布，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)保障房一體化、全方位的監(jiān)控方式。住建部在2012年已經(jīng)開(kāi)始計(jì)劃推行保障性住房全國(guó)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控試點(diǎn),保障房全國(guó)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控主要由住房保障監(jiān)督系統(tǒng)、住房保障項(xiàng)目規(guī)劃管理系統(tǒng)、保障房源配置過(guò)程管理服務(wù)系統(tǒng)、保障房源開(kāi)發(fā)過(guò)程管理系統(tǒng)這四部分組成，基本覆蓋了保障房開(kāi)發(fā)、建設(shè)、分配、管理的全過(guò)程。

保障房全國(guó)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)的功能體現(xiàn)在：第一，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)保障房各個(gè)環(huán)節(jié)的全面監(jiān)管和所有環(huán)節(jié)信息的實(shí)時(shí)顯示,便于住建部隨時(shí)調(diào)取各地方保障房的相關(guān)信息；第二，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)保障房的違規(guī)分配行為，加強(qiáng)中央政府對(duì)保障房的監(jiān)管,同時(shí)，有利于建立房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.組建專(zhuān)門(mén)性的保障房監(jiān)察機(jī)構(gòu)

保障房退出機(jī)制能否得到很好的落實(shí)，取決于是否有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員去貫徹、執(zhí)行和監(jiān)督退出機(jī)制的實(shí)施，因此，有必要組建一支專(zhuān)門(mén)性保障房監(jiān)察隊(duì)伍，通過(guò)以下兩種方式來(lái)開(kāi)展監(jiān)察工作：

（1）采用動(dòng)態(tài)核查機(jī)制。所謂動(dòng)態(tài)核查機(jī)制是指保障房監(jiān)察機(jī)構(gòu)特派監(jiān)察員，以定期和不定期的方式，實(shí)地對(duì)保障房的使用情況進(jìn)行調(diào)查，及時(shí)掌控相關(guān)信息，并決定是否啟動(dòng)相應(yīng)退出機(jī)制的監(jiān)督程序。與傳統(tǒng)監(jiān)督方式相比，動(dòng)態(tài)核查機(jī)制體現(xiàn)了固定性與隨機(jī)性的結(jié)合，通過(guò)突擊性的臨時(shí)檢查可以避免檢查對(duì)象有針對(duì)性的應(yīng)付檢查，更有利于監(jiān)察機(jī)構(gòu)掌握保障房實(shí)施情況的真實(shí)。

（2）建立舉報(bào)投訴機(jī)制。所謂舉報(bào)投訴機(jī)制是指允許公眾對(duì)保障房的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)有違反國(guó)家規(guī)定的行為，可以向保障房監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)、投訴的監(jiān)督機(jī)制。該機(jī)制涉及兩方面的內(nèi)容：第一，對(duì)保障對(duì)象的舉報(bào)。公眾一旦發(fā)現(xiàn)保障對(duì)象有弄虛作假騙購(gòu)、騙租行為，或違法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等一系列違反保障房法律規(guī)定的行為，可以向保障房監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)；第二，對(duì)保障房管理部門(mén)的投訴。公眾一旦發(fā)現(xiàn)保障房管理部門(mén)有違法分配保障房或怠于、遲延工作的情況，可以向保障房監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴。對(duì)于公眾的舉報(bào)和投訴，監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真對(duì)待，及時(shí)組織人員去調(diào)查核實(shí)，并盡快把最終核查結(jié)果向舉報(bào)者和投訴者反饋，同時(shí)向社會(huì)公開(kāi)核查報(bào)告。

四、結(jié)語(yǔ)

在黨的十八大《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》的報(bào)告中，首次提出“加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理”，可見(jiàn)保障性住房作為重大民生問(wèn)題，是中央未來(lái)政策的重要著力點(diǎn)，其在改善民生、平衡市場(chǎng)供求、抑制房?jī)r(jià)等方面將起到更加積極的作用，亦必將呈現(xiàn)出更加蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。與此相適應(yīng)，保障性住房的相關(guān)法律法規(guī)也亟需重新審視和重構(gòu)。在這一過(guò)程中，退出機(jī)制作為其法律制度的“軸心”，不僅對(duì)各類(lèi)保障房?jī)?nèi)部流轉(zhuǎn)的意義重大，對(duì)我國(guó)居民住房整體結(jié)構(gòu)的平衡與完善也具有舉足輕重的地位。因此，未來(lái)的保障房立法應(yīng)當(dāng)在二元化住房結(jié)構(gòu)的視野下，對(duì)此予以重點(diǎn)規(guī)制，在制定統(tǒng)一的退出事由、采取多元化的退出措施和建立長(zhǎng)效監(jiān)控機(jī)制的同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮政府的能動(dòng)性，形成產(chǎn)權(quán)型保障房退出機(jī)制的雙層保護(hù)，即在產(chǎn)權(quán)型保障房轉(zhuǎn)讓時(shí)，先由政府積極、合理參與回購(gòu)；在回購(gòu)不成的情況下，再促使產(chǎn)權(quán)型保障房在中低收入家庭之間“內(nèi)部循環(huán)”。這樣才能杜絕保障房“只進(jìn)不出”、“一保終身”的制度弊端，最大限度地發(fā)揮保障房的效用，切實(shí)保證中低收入者能真正享受到保障房的福利待遇。

注釋?zhuān)?/p>

①《寧波市限價(jià)房管理辦法（試行）》第20條、《北京市限價(jià)商品住房管理辦法（試行）》第26條。

②《太原市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第24條。

③北京市《關(guān)于已購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售有關(guān)問(wèn)題的通知》第2條、《武漢市經(jīng)濟(jì)適用住房上市交易的若干規(guī)定》第4條。

④《珠海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第28條、《太原市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第31條。

⑤《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范杭州市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用住房上市交易和回購(gòu)管理的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》第1條。

⑥《呼和浩特市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第35條。

⑦《南寧市人民政府關(guān)于規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房管理的通知》第4條。

⑧《廣州市已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市繳納的土地出讓金及收益分配管理規(guī)定》第1條。

⑨北京市《關(guān)于已購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售有關(guān)問(wèn)題的通知》第2、3條。

⑩《關(guān)于印發(fā)北京市限價(jià)商品住房申購(gòu)家庭收入、住房和資產(chǎn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及已購(gòu)限價(jià)商品住房上市交易補(bǔ)交比例的通知》第3條。

[1]陳伯庚,顧志敏,陸開(kāi)和.城鎮(zhèn)住房制度改革與實(shí)踐[M].上海:上海人民出版社,2003.186.

[2]符啟林.房地產(chǎn)法[M].北京:法律出版社,2009.365.

[3]陳耀東.保障性住房物權(quán)變動(dòng)研究[J].法學(xué)雜志,2011,（S1）.

[4]尹德洪.產(chǎn)權(quán)理論及其法律制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].北京:對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2008.57.

[5][6]崔建遠(yuǎn).住房有限產(chǎn)權(quán)論綱[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),1994,（1）.

[7]曾新名,廖斌.論所有權(quán)的限制[J].河北法學(xué),2003,（5）.

[8]萬(wàn)志紅,楊云鵬.論可持續(xù)發(fā)展與所有權(quán)的限制[J].云南大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2000,（4).

Inspection of Law on Exit Mechanism of Affordable Housing——DistinguishingOwnershipTypeofAffordableHousingand LeaseholdTypeofAffordableHousingasaStandard

CHENYao-dong,RENRong-qing
(Law School,Nankai University,Tianjin 300071,China)

Atpresent,theaffordablehousingcanbedividedintoownershiptypeandleaseholdtypeof affordablehousinginChina.Theexistinglawspay moreattentiontothedistributionofaffordablehousing,butignore thewithdrawal and transaction.It's themain reason of restricting the smooth implementation of the institution of affordable housing.Toestablish a fair and reasonable exit mechanismof affordable housing can assure the affordablehousing going back thevalueattributeof"public products".Based onanalyzing theproblemof exit mechanismof affordablehousing,theauthors formulatetheunified causes of withdrawal and takethediversifiedmeasures of withdrawal;remodel thenatureof real right,set upthesystemof government repurchase,and carryoutthe"internal circulation"oftransaction;meanwhile,constructalongandeffectivemonitoringmechanismofaffordablehousingassupportingmeasures.

withdrawal of affordablehousing;ownership typeof affordablehousing;leasehold typeof affordablehousing

D923.2

A

1674-828X（2014）01-0031-08

（責(zé)任編輯：張穎）

2013-11-03

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“我國(guó)保障性住房制度的法律檢視：成就、問(wèn)題與展望”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：NKZXYY1103。

陳耀東，男，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事房地產(chǎn)法與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)研究；

任容慶，女，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)民商法學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生，云南省高級(jí)人民法院民二庭助理審判員，主要從事房地產(chǎn)法研究。