丁國(guó)峰

摘要：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是各國(guó)食品安全廣泛采用的長(zhǎng)效治理機(jī)制，是食品安全規(guī)制的有效方式，合理界定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的內(nèi)涵，構(gòu)建和完善該制度對(duì)食品安全法治具有重要意義。我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度雖具雛形，但其制度體系并不健全、規(guī)范內(nèi)容不完善、評(píng)估機(jī)構(gòu)欠缺獨(dú)立性、評(píng)估模式較單一等。應(yīng)構(gòu)建和完善一套科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律體系，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)體內(nèi)容和程序規(guī)則，設(shè)置合理的責(zé)任條款，加強(qiáng)與食品相關(guān)的危險(xiǎn)因素的系統(tǒng)評(píng)估，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的獨(dú)立性，重構(gòu)多元化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的有效開展。

關(guān)鍵詞：食品安全；食品監(jiān)管；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；法律制度；程序規(guī)則；評(píng)估模式

中圖分類號(hào)：DF36 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2014）01-0129-006

近些年來(lái)，我國(guó)食品安全問(wèn)題頻發(fā)，“大頭娃娃”奶粉、紅心鴨蛋、多寶魚到三聚氰胺、地溝油等食品安全事故一樁樁上演，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。食品安全事故的劇增使公眾心理陷入種種恐慌，其不良影響使食品行業(yè)健康發(fā)展面臨巨大困境。關(guān)注食品安全、解決食品危機(jī)，重振食品工業(yè)、保障食品暢通已迫在眉睫，其首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變食品監(jiān)管理念，建立和完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。

一、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的界定及其重要性

（一）食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的界定

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是一種被國(guó)際社會(huì)廣泛采用的食品安全長(zhǎng)效治理機(jī)制。1995年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織召開聯(lián)合專家委員會(huì)，首次在食品安全領(lǐng)域提出風(fēng)險(xiǎn)分析的新理念。風(fēng)險(xiǎn)分析系統(tǒng)包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流三個(gè)部分。“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”是指，各種可能對(duì)人體產(chǎn)生已知或潛在的不良健康影響的危害（化學(xué)的、物理的、生物的）的概率的科學(xué)評(píng)估。[1]食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流的基礎(chǔ)，是正確制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的前提，它為食品安全監(jiān)管措施的制定提供了科學(xué)依據(jù)，是整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分析系統(tǒng)的核心部分。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在國(guó)外運(yùn)用廣泛。最早把風(fēng)險(xiǎn)分析引入食品安全監(jiān)管的國(guó)家是美國(guó)。1997年美國(guó)發(fā)布了總統(tǒng)食品安全計(jì)劃（presidents food safety initiative），指出風(fēng)險(xiǎn)分析在食品監(jiān)管中的重要地位，并要求國(guó)內(nèi)所有食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)間應(yīng)建立“機(jī)構(gòu)間風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)”。[2] 2002年歐盟頒布了《一般食品法》，建立歐盟食品安全局，專門從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)交流工作。2003年日本《食品安全基本法》規(guī)定，食品安全委員會(huì)直屬內(nèi)閣管理，由7位食品安全方面的資深委員組成，由其專門負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)交流工作。日本食品安全法明確規(guī)定以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通為基本措施，以維護(hù)消費(fèi)者身體健康為首要原則，對(duì)從農(nóng)田到餐桌全過(guò)程的食品監(jiān)控實(shí)施科學(xué)評(píng)估。國(guó)外食品安全監(jiān)管井然有序，很大程度上得益于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建。經(jīng)驗(yàn)借鑒未必總是有效的，但合理吸收總勝于閉門造車，應(yīng)創(chuàng)設(shè)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析的法律制度，構(gòu)建和完善一套科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，加強(qiáng)與食品相關(guān)的危險(xiǎn)因素的系統(tǒng)評(píng)估。

（二）食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的重要性

首先，有利于提高食品安全監(jiān)管效率。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建立，有利于行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，監(jiān)管理念將由事后監(jiān)督變成事前預(yù)防，能根本改變被動(dòng)的、事后處理的舊理念。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效率的最大化，需以危險(xiǎn)性評(píng)估為基礎(chǔ)，明確監(jiān)管重點(diǎn)，側(cè)重把執(zhí)法資源配置在那些高風(fēng)險(xiǎn)的食品或其危害方面。

其次，有利于推動(dòng)相關(guān)學(xué)術(shù)研究的發(fā)展。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及檢驗(yàn)檢疫技術(shù)密切相關(guān)?？茖W(xué)全面的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前提，有效風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能有力推動(dòng)食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和檢驗(yàn)檢疫技術(shù)的發(fā)展。我國(guó)與之相關(guān)的毒理學(xué)研究、食品污染數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、檢驗(yàn)檢疫技術(shù)等都較薄弱，滯后的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度將阻礙相關(guān)學(xué)科發(fā)展及其成果應(yīng)用。

再次，有利于保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。與食品緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)若要健康快速發(fā)展，需以食品安全為基礎(chǔ)，推動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估向縱深方向發(fā)展?！皼](méi)有形成系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，食品質(zhì)量安全事件的發(fā)生，必然會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)信心下降，……開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，變事后監(jiān)管為事前預(yù)防，產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展才能得到保障?！盵3] 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度能減少食品產(chǎn)業(yè)鏈條中的監(jiān)管漏洞，確保與食品相關(guān)的產(chǎn)業(yè)健康運(yùn)行。

最后，有利于食品安全監(jiān)管與國(guó)際相接軌。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加快，食源性疾病呈現(xiàn)出流行速度快、影響范圍廣、跨國(guó)性趨勢(shì)明顯等特點(diǎn)，食品安全監(jiān)管應(yīng)更嚴(yán)厲。發(fā)達(dá)國(guó)家依托健全的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，以食品存有風(fēng)險(xiǎn)為借口在國(guó)際食品貿(mào)易中設(shè)置“技術(shù)性貿(mào)易壁壘”，阻礙我國(guó)食品工業(yè)走出國(guó)門，民族食品的國(guó)際貿(mào)易遭受重大損失。為了應(yīng)對(duì)國(guó)際食品貿(mào)易危機(jī)，應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)。

二、我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的現(xiàn)狀反思

（一）食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的現(xiàn)狀

近年來(lái)食品安全事件頻發(fā)，加快了我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法進(jìn)程。2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第六條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立由有關(guān)方面專家組成的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，對(duì)可能影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的潛在危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估?！?009年通過(guò)的《食品安全法》明確了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警的基本原則和保障體系。此后，國(guó)務(wù)院、衛(wèi)生部分別制定了《食品安全法實(shí)施條例》、《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》，這些規(guī)范性法律文件對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作了明確規(guī)定，使其更具操作性。另外，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織機(jī)構(gòu)得以相應(yīng)創(chuàng)設(shè)。2007年成立的國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的最高學(xué)術(shù)與咨詢機(jī)構(gòu)[4]，它為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施提供了人力保障和技術(shù)支撐。2009年衛(wèi)生部組建了國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，該委員會(huì)是由各有關(guān)部門推薦的醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、工藝、環(huán)境等方面的專家組成。2011年設(shè)立的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心，專門負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，并全面承擔(dān)國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、交流和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性的工作。[5]食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法及其實(shí)施得到全面展開，但由于該制度建立較晚，欠缺充分的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，難免存有一些不足。endprint

（二）食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度不足的反思

1.法律體系不健全。我國(guó)雖已出臺(tái)了與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度密切相關(guān)的法律規(guī)定，如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》、《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》等。除了衛(wèi)生部制定的專門性規(guī)范之外，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律規(guī)定多分散于其他規(guī)范性文件中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律不全面，缺乏體系性、規(guī)范性的制度內(nèi)容，且其效力較低?？梢?jiàn)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律體系薄弱，系統(tǒng)化的立法仍待推進(jìn)。雖然風(fēng)險(xiǎn)分析已納入法制軌道中，但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律制度不健全會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)則適用上的沖突，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容規(guī)定過(guò)于原則性、寬泛性，缺乏清晰準(zhǔn)確的界定和合理限制。另外，我國(guó)尚未設(shè)置科學(xué)具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)較抽象，評(píng)估對(duì)象范圍不具體，評(píng)估責(zé)任主體不清晰。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度已具雛形，但許多與其相關(guān)的配套制度仍處于缺失狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的啟動(dòng)程序、信息公開度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估救濟(jì)程序，以及相應(yīng)的法律責(zé)任等亟須建構(gòu)。食品安全監(jiān)管有力的歐美國(guó)家有條不紊地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其重要原因就是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律體系非常健全。美國(guó)自《食品和藥品法》頒布以來(lái)，制定大量與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的法律規(guī)則，建立嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)控措施以及健全的司法審查體系。[6]法律規(guī)則數(shù)量增多不一定能保證食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公正、效率，但法律體系不足會(huì)成為制約風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估順利開展的瓶頸要素。與發(fā)達(dá)國(guó)家法律相比，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律體系還處于落后環(huán)節(jié)，欠缺完整統(tǒng)一的立法設(shè)計(jì)。

2.規(guī)范內(nèi)容欠缺全面。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是專家依據(jù)其掌握的科學(xué)知識(shí)進(jìn)行論證，其作出的帶有個(gè)人主觀色彩的論斷必然具有不確定性，評(píng)估結(jié)果的不確定性必然會(huì)給利害關(guān)系人帶來(lái)?yè)p害，這就要求法律對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程進(jìn)行有效規(guī)制，使其產(chǎn)生的負(fù)面影響降至最低。然而，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度欠缺有效的規(guī)制內(nèi)容，主要表現(xiàn)為：首先，欠缺風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)劃制度。食品安全監(jiān)管具有明顯被動(dòng)性，多數(shù)情況下食品監(jiān)管部門是被新聞媒體推著向前邁進(jìn)，監(jiān)管部門常在各類食品安全事故中充當(dāng)“滅火隊(duì)”角色，對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的計(jì)劃性、拓展性和前瞻性工作開展不足，這主要是由缺失食品安全科學(xué)規(guī)劃所致。其次，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的啟動(dòng)程序不足。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺失會(huì)使食品安全風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)防，事故頻發(fā)，危及公眾生命、財(cái)產(chǎn)安全。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)度適用，會(huì)浪費(fèi)國(guó)家資源，還可能會(huì)演變成一種技術(shù)性貿(mào)易壁壘，阻礙技術(shù)進(jìn)步，妨礙貿(mào)易自由。相關(guān)法律規(guī)則對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的啟動(dòng)程序作了簡(jiǎn)明規(guī)定，但實(shí)際上并未發(fā)揮重大效用，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的啟動(dòng)權(quán)完全由衛(wèi)生部掌握，而作為評(píng)估主體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者僅充當(dāng)執(zhí)行角色，這使得食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者處于相當(dāng)?shù)谋粍?dòng)地位，無(wú)法有效抑制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估產(chǎn)生的種種問(wèn)題。這種由衛(wèi)生部單方啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的模式，較為僵化，欠缺嚴(yán)謹(jǐn)，協(xié)商機(jī)制明顯不足，無(wú)法有效防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所致的弊端。再次，相關(guān)信息公開不足。法律規(guī)范對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息內(nèi)容公開的規(guī)定較少，食品安全內(nèi)容公開的多為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的數(shù)據(jù)、方法、程序等重要內(nèi)容尚未作出明確規(guī)定?！妒称钒踩ā返?5條規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門通報(bào)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果。《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第18條規(guī)定，衛(wèi)生部應(yīng)依法向社會(huì)公布食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果。相關(guān)規(guī)則僅對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作出信息公開的規(guī)定，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估全過(guò)程的透明性不足。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的封鎖，會(huì)導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果喪失公信力，會(huì)使評(píng)估過(guò)程缺失公眾監(jiān)督。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性并不意味著所有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程和信息都應(yīng)封閉，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織者和據(jù)以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的數(shù)據(jù)、方法等重要信息需公開，自覺(jué)接受公眾監(jiān)督，評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防效果才能得以實(shí)現(xiàn)。最后，法律責(zé)任不具體。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多為內(nèi)部行政行為，不直接設(shè)定、變更或廢止被監(jiān)管者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它很少被提起行政復(fù)議或行政訴訟。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)是法律授權(quán)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的事業(yè)組織，它在履行職權(quán)過(guò)程中，具有行政主體資格，應(yīng)對(duì)其作出的違法行政行為承擔(dān)責(zé)任?！妒称钒踩L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》等法律文件幾乎都是授權(quán)性的規(guī)定，缺失相應(yīng)的責(zé)任內(nèi)容，行政主體的法律責(zé)任尚不明確。

3.評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。為避免食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估受到不良因素干擾，國(guó)際食品法典委員會(huì)（CAC）在風(fēng)險(xiǎn)分析制度中明確規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)分離。雖然我國(guó)《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第6條也規(guī)定，“國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)依據(jù)本規(guī)定及國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程獨(dú)立進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，……任何部門不得干預(yù)國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)工作。”但僅由一效力較弱的部門規(guī)章來(lái)規(guī)制食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的設(shè)置，降低了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、重要性，有些“大題小做”。其他法律法規(guī)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的行政依附性有著較多規(guī)定，例如食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心采取了“理事會(huì)決策監(jiān)督管理模式”，但評(píng)估中心的理事長(zhǎng)單位是衛(wèi)生部，副理事長(zhǎng)單位為國(guó)務(wù)院食安辦、農(nóng)業(yè)部，理事單位分別為工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局等部門，仍凸顯強(qiáng)烈的行政隸屬性，該評(píng)估屬性違背了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理相分離的原則，其獨(dú)立性、權(quán)威性和科學(xué)性難以保障，不利于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估積極規(guī)制效果的實(shí)現(xiàn)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置、組成人員看，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心僅為衛(wèi)生部的一個(gè)下屬單位。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)多部門相互協(xié)調(diào)合作的工作，主要由衛(wèi)生部啟動(dòng)，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門提供監(jiān)測(cè)信息，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心實(shí)施評(píng)估，再由衛(wèi)生部向國(guó)務(wù)院相關(guān)部門和公眾通報(bào)評(píng)估結(jié)果。此評(píng)估過(guò)程具有明顯的衛(wèi)生部主導(dǎo)性，以及對(duì)相關(guān)部門數(shù)據(jù)的依賴性等特征，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性、持續(xù)性不足，難以有效預(yù)防食品安全事故的產(chǎn)生。

4.評(píng)估模式較單一。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，專家委員會(huì)主要依據(jù)其掌握的專業(yè)知識(shí)作出具有相當(dāng)理性的判斷，但與普通公眾根據(jù)主觀直覺(jué)的判斷難免存有一定沖突。倘若一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果無(wú)法讓公眾信服，此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的社會(huì)效果將不樂(lè)觀，政府據(jù)此采取的風(fēng)險(xiǎn)管理行動(dòng)就會(huì)受到重重阻擾，預(yù)防食品安全事故發(fā)生的目的將不易實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)全部由各類專家成員組成，缺少公眾的參與，專家“理性食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式”并不能帶來(lái)合法性的預(yù)期。2010年“圣元奶粉致女嬰性早熟”事件中，衛(wèi)生部雖通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)向媒體公布了專家檢測(cè)和評(píng)估的結(jié)論，即嬰兒乳房早發(fā)育與食用圣元乳粉無(wú)關(guān)，但涉事家長(zhǎng)對(duì)評(píng)估結(jié)果仍充滿懷疑和不信任。[7] 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家理性與公眾直覺(jué)間的沖突，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式的單一性應(yīng)向多元化轉(zhuǎn)變。endprint

三、我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律制度的完善建議

（一）建立健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律體系

健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律制度能使食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作形成系統(tǒng)合力，應(yīng)加強(qiáng)其法律體系建設(shè)。應(yīng)進(jìn)一步制定和細(xì)化食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法和實(shí)施管理細(xì)則，明確食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)象范圍、實(shí)施程序、基本原則和法律責(zé)任，特別應(yīng)建立科學(xué)性、合理性、合法性和可行性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，確保重大食品安全隱患或事件的可控性。應(yīng)建立科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)體制度和程序規(guī)則，積極加強(qiáng)事前預(yù)防、注重監(jiān)管的源頭治理，應(yīng)運(yùn)用食品安全風(fēng)險(xiǎn)真實(shí)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)信息等規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法內(nèi)容。構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度應(yīng)明確矛盾的大小、分清問(wèn)題的主次，在一定程度上需擺脫政府“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管和執(zhí)法的規(guī)范性、透明度。國(guó)家應(yīng)盡快制定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定和資格管理規(guī)定等規(guī)范性文件，同時(shí)應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)估機(jī)構(gòu)專家小組和技術(shù)成員的選聘、工作程序及責(zé)任制度。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的啟動(dòng)程序、信息公開、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估救濟(jì)、評(píng)估者的法律責(zé)任等應(yīng)盡快建立起來(lái)，逐步完善和細(xì)化其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容。最終形成以《食品安全法》為支撐，其他法律法規(guī)相匹配的多層次、系統(tǒng)化的結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、操作性強(qiáng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律體系。

（二）規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序內(nèi)容

1.制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)劃。對(duì)食品中的農(nóng)藥或獸藥殘留、鉛等重金屬問(wèn)題，應(yīng)制定具體的監(jiān)測(cè)、評(píng)估計(jì)劃，形成常規(guī)性、程序性工作事項(xiàng)，提高評(píng)估工作的科學(xué)性和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的有效性。對(duì)三聚氰胺、蘇丹紅等問(wèn)題，應(yīng)健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，保證在突發(fā)事件中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作能及時(shí)有效開展?？傊?，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作應(yīng)事先制定具體的計(jì)劃目標(biāo)，明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的程序步驟，以及細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，特別應(yīng)注意定性與定量分析方法的平衡。

2.規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估啟動(dòng)程序。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的過(guò)度濫用會(huì)形成技術(shù)壁壘，妨礙貿(mào)易自由，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的啟動(dòng)程序。國(guó)際食品法典委員會(huì)認(rèn)為，確定是否有必要開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)管理者與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者反復(fù)溝通后的決策。若要實(shí)現(xiàn)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估啟動(dòng)程序進(jìn)行變動(dòng)，改變由衛(wèi)生部決定評(píng)估啟動(dòng)的做法，重點(diǎn)規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)在啟動(dòng)程序中的核心地位，明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中公眾參與的重要性，增強(qiáng)決策的科學(xué)性、有效性。

3.健全信息公開制度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)是客觀的、透明的、記錄完整的和接受獨(dú)立審核、查詢的，有必要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息公開，擴(kuò)大信息公開的范圍。僅公開評(píng)估結(jié)果是不夠的，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的成員組成、據(jù)此進(jìn)行評(píng)估的信息材料、評(píng)估方法、會(huì)議記錄等信息都應(yīng)公開，全方位的信息公開有利于減少公眾的困惑和恐慌。另外，應(yīng)不斷擴(kuò)展信息公開渠道：可定期召開會(huì)議，邀請(qǐng)相關(guān)利益方或公眾參與，與公眾進(jìn)行互動(dòng)，了解公眾所需，增強(qiáng)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估決策的認(rèn)同度；積極利用傳播媒體，定期召開新聞發(fā)布會(huì)，公布相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果；利用網(wǎng)絡(luò)和咨詢論壇等最大限度與社會(huì)公眾交流，滿足其參與權(quán)和知情權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作應(yīng)深入基層社區(qū)，最大限度保護(hù)公眾權(quán)益。

4.設(shè)置合理的責(zé)任條款。在不能排除專家不會(huì)受到權(quán)力、利益影響的情況下，有必要為專家設(shè)置責(zé)任條款。法律授予專家權(quán)利，他們?cè)趯?shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)也應(yīng)履行相應(yīng)義務(wù)。專家義務(wù)可分為注意義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)。注意義務(wù)要求專家在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中謹(jǐn)慎履行職責(zé)，避免過(guò)失；忠實(shí)義務(wù)要求專家勤勉履行職責(zé)，謹(jǐn)遵職業(yè)操守。在專家違反注意義務(wù)時(shí)，僅當(dāng)存有重大過(guò)失或瑕疵才可要求其承擔(dān)民事責(zé)任，一般過(guò)失應(yīng)免責(zé)。專家違反忠實(shí)義務(wù)時(shí)，其法律責(zé)任應(yīng)嚴(yán)厲執(zhí)行，只有專家嚴(yán)格恪守職業(yè)道德規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量才能有效保障。

（三）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

為了促進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作開展，應(yīng)提升其機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)進(jìn)行修改和完善，確保增強(qiáng)其機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和其工作的有效性。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的人員組成應(yīng)具有深厚的專業(yè)應(yīng)用性和廣泛的社會(huì)代表性，特別應(yīng)包括與食品相關(guān)方面的專家、學(xué)者，還應(yīng)吸納獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)、咨詢單位和其他社會(huì)力量參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，把評(píng)估結(jié)果作為食品安全監(jiān)管決策和制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的最重要、最直接科學(xué)依據(jù)，以保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀性和公正性。應(yīng)制定科學(xué)可行的專家聘任標(biāo)準(zhǔn)和遴選程序，確保評(píng)估專家從公共利益出發(fā)獨(dú)立作出判斷和提供評(píng)估建議。2010年2月，國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，作為我國(guó)食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其下設(shè)的食品安全委員會(huì)辦公室承擔(dān)日常工作。[8] 食品安全委員會(huì)是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不是正式的國(guó)務(wù)院部門，不占用政府編制，但其規(guī)格高，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。建議把國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心設(shè)置于食品安全委員會(huì)之下，其地位與國(guó)務(wù)院部門相當(dāng)，以免受衛(wèi)生部等部門的強(qiáng)制干預(yù)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的獨(dú)立性、權(quán)威性將更顯著。日本設(shè)立食品安全委員會(huì)，直屬于內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)；美國(guó)設(shè)立總統(tǒng)食品辦公室，專門從事食品監(jiān)管工作；歐盟設(shè)立歐洲食品安全委員會(huì)，直接對(duì)歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)。這些都充分保障了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，值得借鑒和參考。另外，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)獨(dú)立實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不受任何單位和社會(huì)團(tuán)體干涉的規(guī)定，應(yīng)在實(shí)踐中繼續(xù)遵循和強(qiáng)化。還應(yīng)擴(kuò)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的專家人員范圍，把糧食等領(lǐng)域與食品相關(guān)的專家吸收進(jìn)該評(píng)估委員會(huì)，依托和利用現(xiàn)有的醫(yī)療和疾病防控體系，搭建與國(guó)際接軌的評(píng)估平臺(tái)。

（四）重構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式

食品危害具有多重性，危害的多重性意味著食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式也應(yīng)具有多重性。為了適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)際需要，國(guó)家需要重構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式，應(yīng)該摒棄單一風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式，建立綜合評(píng)估模式。通過(guò)多元化評(píng)估主體運(yùn)用多樣性評(píng)估方法對(duì)各種復(fù)雜的與食品相關(guān)產(chǎn)品多種性狀進(jìn)行全面系統(tǒng)的評(píng)估，以解決食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中的價(jià)值沖突，促進(jìn)建立多種利益主體的妥協(xié)與共識(shí)機(jī)制，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的相對(duì)公平和最佳化。其評(píng)估組織應(yīng)由多元主體組成，至少應(yīng)包括專家、媒體代表、消費(fèi)者代表、企業(yè)界代表、食品安全行政管理人員等；評(píng)估原則的多元性應(yīng)包括分析性原則、協(xié)商性原則等；理論預(yù)設(shè)的雙重性，即客觀實(shí)在性、社會(huì)建構(gòu)性；評(píng)估范圍的廣泛性，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍應(yīng)擴(kuò)大到政治的、道德的、文化的和心理的多重維度；評(píng)估方法上，定性與定量分析方法應(yīng)綜合運(yùn)用。摒棄單一評(píng)估模式，構(gòu)建綜合評(píng)估模式，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估將更加科學(xué)、權(quán)威。[9]

四、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)食品安全問(wèn)題異常嚴(yán)峻，“食品安全由量的安全問(wèn)題向質(zhì)的安全轉(zhuǎn)折構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)食品安全問(wèn)題的一個(gè)基本社會(huì)背景”[10]，國(guó)家正積極轉(zhuǎn)變監(jiān)管觀念，探索食品安全監(jiān)管新模式。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建和完善為食品安全監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，它將迅速改變我國(guó)食品安全監(jiān)管不力的現(xiàn)狀。我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建已具雛形，但制度設(shè)計(jì)中仍有諸多不足，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度既需不遺余力、長(zhǎng)期的制度改革，又要積極創(chuàng)設(shè)符合我國(guó)國(guó)情的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)體制度和程序規(guī)則。

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（責(zé)任編輯 吳興國(guó)）endprint