陳美穎

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201620)

一、問題的源起：我國國企改革之困境

改革開放以來，國企改革經(jīng)歷了從名稱上的國營企業(yè)到全民所有制企業(yè)再到現(xiàn)在的國有企業(yè)的更迭，從擴(kuò)權(quán)讓利改革到兩權(quán)分離下的承包責(zé)任制、再到強(qiáng)調(diào)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的股份公司制的變遷?？梢哉f，過去幾十年我國國有企業(yè)的改革一直沿著政企分開的思路而不斷深入。政府為了實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，逐漸放權(quán)與市場，賦予企業(yè)越來越大的自主經(jīng)營權(quán)。尤其是從1993年《公司法》頒布后，我國國有企業(yè)開始了公司制改造。

然而時至今日，我國國有企業(yè)的發(fā)展中仍然存在著問題與障礙。很多國有企業(yè)往往以追求利潤最大化為目標(biāo)而忽視了公共利益的實(shí)現(xiàn)，造成大量的短期投資和重復(fù)建設(shè)行為。而本應(yīng)當(dāng)由國家（政府）承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共性、服務(wù)性事業(yè)，卻沒有受到重視，其教訓(xùn)是深刻的[1]235。同時，對提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的國有企業(yè)而言，由于受政治決策的干預(yù)和官僚體制的影響，使得這種官商式的經(jīng)營方式并未真正實(shí)現(xiàn)政企分離，反而最終導(dǎo)致虧損嚴(yán)重、財政補(bǔ)貼沉重、生產(chǎn)效率低下、服務(wù)質(zhì)量差等問題。

盡管我國大多數(shù)國有企業(yè)都實(shí)行了公司制改造，但卻并沒有在真正意義上使我國國有企業(yè)建立現(xiàn)代科學(xué)的企業(yè)制度?，F(xiàn)代企業(yè)的公司制要求企業(yè)“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)。而在我國社會主義公有制為主體的現(xiàn)狀下，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體仍然不夠明晰，這樣就造成了所有者虛置。同時，由于監(jiān)管上的缺失最終造成經(jīng)營者內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重，債權(quán)人利益無法保障，國有資產(chǎn)大量流失。所以，股份制或者公司制本身并不能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確，為我們帶來現(xiàn)代的企業(yè)及科學(xué)的經(jīng)營管理。特別是包含了股東會、董事會以及監(jiān)事會的分權(quán)結(jié)構(gòu)模式，似乎使我國的國有企業(yè)的經(jīng)營治理模式更加合理，但是形骸化問題嚴(yán)重，并沒有有效發(fā)揮治理功能。

以上這些困惑都促使我們對國有企業(yè)的改革路徑進(jìn)行必要的反思。國有企業(yè)合理功能的定位究竟是什么？深化國有企業(yè)類型化改革的背景下立法又應(yīng)當(dāng)做怎樣的調(diào)試呢？公司制能否作為一種具有普適性的企業(yè)組織形式，來孤立地完成國有企業(yè)改革，完善國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)呢？

二、國有企業(yè)的功能重構(gòu)：公共性與企業(yè)性之平衡

國有企業(yè)本身應(yīng)具有“公共性”與“企業(yè)性”的雙重性質(zhì)。國有企業(yè)在歷史的演進(jìn)過程中，總是不斷尋求著兩大目標(biāo)的平衡，但是在不同時期又有著不同側(cè)重。

在市場經(jīng)濟(jì)中，國有企業(yè)作為提供普遍而公平的公共性產(chǎn)品與服務(wù)的企業(yè)，尋求公共利益是其首要且最根本的目的。國家和政府設(shè)立國有企業(yè)的意義在于以企業(yè)的公共性來彌補(bǔ)市場缺陷，對于一些因私人缺乏興趣或者難以從事的具有公用性、服務(wù)性的公共企業(yè)由政府來投資經(jīng)營[2]。所以，相對于民營企業(yè)，國有企業(yè)具備一定的優(yōu)勢。國家首先須承擔(dān)一定的社會經(jīng)濟(jì)職能，集中國家力量投資經(jīng)營一些公共性產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，或是要進(jìn)入一些不贏利、贏利小但是公共利益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)利益的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，從而解決分配不公和壟斷等問題。當(dāng)然，政府并不必然會有效彌補(bǔ)市場的缺陷，政府機(jī)構(gòu)的官僚作風(fēng)造成的低效率以及尋租行為也會導(dǎo)致政府失靈[3]。

企業(yè)的本質(zhì)還是要通過從事生產(chǎn)經(jīng)營活動以達(dá)到獲利的目的，國有企業(yè)同樣如此。所以，國有企業(yè)的另一重要目標(biāo)就是要尋求高效率下的經(jīng)濟(jì)利益。但是，過度地轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)利益的追求，勢必會弱化國有企業(yè)的公共服務(wù)性職能。在我國以公有制為基礎(chǔ)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有企業(yè)、國有經(jīng)濟(jì)在我國國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著關(guān)鍵性的地位，所以它要比其他經(jīng)濟(jì)成分承擔(dān)更為重要的社會責(zé)任，應(yīng)以公共性為首要目標(biāo)，而不應(yīng)以營利性為主。

強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)的公共性，并不是說國有企業(yè)不應(yīng)當(dāng)追求營利。國有企業(yè)的公共性和營利性（企業(yè)性）是相輔相成、互相兼顧的，不能只強(qiáng)調(diào)其中的一個方面。如果只定位于公共性，則會使一些企業(yè)效率低下甚至帶來虧損，損害國家資本的利益。如果將國有企業(yè)定位于營利性，那么國有企業(yè)將無異于一般的私人企業(yè)，缺失服務(wù)于社會公共利益的目標(biāo)。當(dāng)國有企業(yè)的公益性和營利性相互沖突的時候，有必要舍棄營利性，而追求國有企業(yè)的公益性目標(biāo)，以保障市場機(jī)制作用的有效性[4]。

所以，國有企業(yè)既不能離開市場機(jī)制，又不能完全依賴于市場機(jī)制。國有企業(yè)合理的經(jīng)營范式應(yīng)當(dāng)是，國有企業(yè)更多地?fù)?dān)負(fù)起提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任，在考慮公共的利益的同時，尋求營利。但是，從實(shí)際來看，國有企業(yè)在實(shí)現(xiàn)公共性與企業(yè)性的價值目標(biāo)時往往難以調(diào)和。那么，國有企業(yè)究竟應(yīng)當(dāng)如何在公共性與企業(yè)性之間實(shí)現(xiàn)平衡呢？

三、國有企業(yè)功能實(shí)現(xiàn)之路徑：類型化改革

面對國有企業(yè)所面臨的困境和突出問題，而政府在對于國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)尋求公共利益還是商業(yè)利益的問題上仍然處于矛盾與壓力的交織中，無法解決當(dāng)前的困境與問題。實(shí)際上，其根本原因在于“這種只應(yīng)該作為特殊企業(yè)而存在的國有企業(yè)實(shí)際上卻成為普遍實(shí)行的一般企業(yè)制度，建立國有企業(yè)成為了一種一般商務(wù)行為和民事行為”[5]。為了實(shí)現(xiàn)公共性與企業(yè)性功能的平衡，解決國有企業(yè)改革面臨的問題，有必要將國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)揮特殊功能的企業(yè)以區(qū)別于其他一般商事企業(yè)，也就是要進(jìn)行國有企業(yè)的類型化改革。

（一）他山之石：國有企業(yè)之區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

從西方國家的經(jīng)驗(yàn)來看，國有企業(yè)通常被稱為公共企業(yè)，使其區(qū)別于一般商事企業(yè)。公共企業(yè)主要集中在投資額巨大、建設(shè)周期長、具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的公用基礎(chǔ)建設(shè)（如鐵路、橋梁、道路、郵政、水電天然氣等）事業(yè)，以及具有自然壟斷性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)（如鐵路、通信、煙酒專賣、造幣、軍事工業(yè)等）。由于公共企業(yè)主要是由政府興辦的，故而其與國有企業(yè)的概念在外延上基本上是吻合的。但是，公共企業(yè)畢竟不同于國有企業(yè)，國有企業(yè)是國家作為所有權(quán)主體，而公共企業(yè)不僅包括國家所有，也包括地方政府以及地方的公共團(tuán)體行使所有權(quán)的企業(yè)。

日本一般將公共企業(yè)分為三種類型，具體包括政府部門直接控制的不具有獨(dú)立法人格的官廳企業(yè)、依據(jù)專門法律設(shè)立的獨(dú)立核算的公共企業(yè)體，以及由政府控制的特殊公司（國家控股公司和混合所有制公司）[6]。美國的國有企業(yè)分為政府直接控制、政府參股和出租或承包經(jīng)營等形式[7]。德國的國有企業(yè)分為公法上的國有企業(yè)與私法上的國有企業(yè)，公法上的國有企業(yè)依據(jù)法律地位或政府干預(yù)的程度，又進(jìn)一步可以分為具有獨(dú)立人格的公法自主機(jī)構(gòu)、非獨(dú)立法人的公用事業(yè)、政府部門和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體四類[8]?？梢?，這些國家主要依據(jù)國家對企業(yè)的控制程度和企業(yè)的功能定位等標(biāo)準(zhǔn)對國有企業(yè)進(jìn)行了分類調(diào)整。

反觀我國，我國國有企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)還不明確。我國學(xué)界依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對國有企業(yè)進(jìn)行了分類。依據(jù)國有資本在股權(quán)結(jié)構(gòu)中的比例，可以將國有企業(yè)分為國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)和國有參股企業(yè)等形式。有學(xué)者將國有企業(yè)分為公益性質(zhì)的國有企業(yè)和競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)。然而這一分類方式混淆了兩種不同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，競爭性應(yīng)對應(yīng)于壟斷性為宜。也有觀點(diǎn)提出國企宜區(qū)分為商事企業(yè)（以營利為目的）與公共企業(yè)（以執(zhí)行公共政策、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目的），以及介于商事企業(yè)與公共企業(yè)兩者之間，或兼具商事企業(yè)與公共企業(yè)兩重屬性的企業(yè)，即“準(zhǔn)公共企業(yè)”[9]。該種分類方法依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共產(chǎn)品理論，以是否提供公共性產(chǎn)品和服務(wù)為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，使得國有企業(yè)的功能定位更加明晰，具有合理性。

由此可見，分類標(biāo)準(zhǔn)的不明確導(dǎo)致了我國國有企業(yè)的功能定位不清，無法實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)應(yīng)有的功能和價值。因此，我國有必要參考國外的做法，并綜合考慮國內(nèi)學(xué)界的觀點(diǎn)，從功能上對國有企業(yè)進(jìn)行合理劃分，區(qū)分為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共性國有企業(yè)與提供一般商事性產(chǎn)品與服務(wù)的商事性國有企業(yè)。

（二）政策基礎(chǔ)：十八大《決定》之新思路

我國國有企業(yè)正處于進(jìn)一步深化改革的關(guān)鍵時期，新一輪的國企深化改革勢在必行。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱為《決定》）中明確指出：“國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全?！薄稕Q定》中還指出，“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)；國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過。。

根據(jù)《決定》對國有企業(yè)改革的要求，政府須要處理好與市場的關(guān)系，政府要放權(quán)于市場，明確哪些是政府應(yīng)該做的，哪些是應(yīng)該交與市場進(jìn)行市場化調(diào)節(jié)的，以明確政府的職能，實(shí)現(xiàn)市場資源的有效配置。政府辦企業(yè)的初衷，應(yīng)是為了重點(diǎn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要行業(yè)。

《決定》還積極鼓勵國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展為混合所有制經(jīng)濟(jì)，因?yàn)椤皣匈Y本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。通過調(diào)整國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、布局和數(shù)量，讓國有企業(yè)從競爭性行業(yè)中逐步退出。

《決定》明確了國有企業(yè)新一輪改革的總體基調(diào)，確定了國有企業(yè)的功能定位和發(fā)展目標(biāo)，為國有企業(yè)進(jìn)一步深化改革奠定了政策基礎(chǔ)。為適應(yīng)當(dāng)前深化國資國企改革的要求和推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度的需要，黨的十八屆三中全會提出對國有企業(yè)分類型進(jìn)行戰(zhàn)略性的調(diào)整，為其確定不同的企業(yè)組織形式和立法模式。調(diào)整后的國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照功能性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，主要包括兩大類：（1）提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的公共性國有企業(yè)，具體還可以細(xì)分為主要涉及國家安全、國防戰(zhàn)略如航天、軍工等關(guān)系國計民生的國有企業(yè)，以及涉及供電、供水、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、郵政等具有準(zhǔn)公共性的國有企業(yè)。為了保證國家和社會的利益，這類企業(yè)主要由國家完全持股或部分控股，其治理機(jī)構(gòu)也不同于其他企業(yè)，具有一定的特殊性。（2）提供一般商事性產(chǎn)品和服務(wù)的國有企業(yè)，對于這類企業(yè)則應(yīng)完全交與市場，通過引入民營資本入股的方式，逐步降低國有股的股權(quán)份額，最終將經(jīng)營主體改造為股權(quán)多元化的混合所有制公司，以實(shí)現(xiàn)市場化的競爭機(jī)制。

四.類型化改革視角下國有企業(yè)立法之思考

（一）國有企業(yè)立法模式之選擇

順應(yīng)類型化改革和混合所有制的方向，我國的國有企業(yè)有必要進(jìn)行法律上的調(diào)試，以適應(yīng)變革中的國企發(fā)展。由于我國公共性國有企業(yè)的法律適用還不明確，健全和完善公共性國有企業(yè)法律制度具有一定的復(fù)雜性，迄今仍沒有專門的企業(yè)法對其進(jìn)行調(diào)整，對其是否適用普通商事公司法在學(xué)界也不十分清楚。由此可見，有必要依照功能性標(biāo)準(zhǔn)對國有企業(yè)進(jìn)行分類，在公共性國有企業(yè)與一般商事國有企業(yè)進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，針對不同類型的國有企業(yè)進(jìn)行分類制度設(shè)計。

事實(shí)上，早在《決定》之前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界已經(jīng)就分類改革前提下國有企業(yè)的法律適用問題提出見解。有觀點(diǎn)認(rèn)為國有企業(yè)改制有兩種結(jié)果，一種結(jié)果是改成了非國有企業(yè)，非國企完全按照《公司法》運(yùn)作；一種結(jié)果是保留了國有企業(yè)的性質(zhì)，這種企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照《國有公司法》運(yùn)作，且必須建立適應(yīng)國有企業(yè)改革發(fā)展的特殊規(guī)則[10]304。有學(xué)者更是明確了公共企業(yè)的法律定位，認(rèn)為立法應(yīng)區(qū)分國有企業(yè)的不同經(jīng)營性質(zhì)分類進(jìn)行規(guī)范并納入以企業(yè)組織形式為標(biāo)準(zhǔn)建立的企業(yè)法體系中，對公共企業(yè)進(jìn)行專門統(tǒng)一立法；對其他國有企業(yè)按一般商事企業(yè)同等規(guī)范；將《公司法》中“國有獨(dú)資公司”的規(guī)定歸入《公共企業(yè)法》的規(guī)范范圍，廓清我國企業(yè)立法體系[11]。也有學(xué)者從是否采用法人模式的視角出發(fā)，提出對于國有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)，涉及國家安全的行業(yè)和自然壟斷行業(yè)的企業(yè)宜采用獨(dú)資企業(yè)的形式，即采用類似國外公法人的形式，實(shí)行國有國營和較嚴(yán)格的控制[12]26。不必為每一個企業(yè)單獨(dú)立法，但可為這一類企業(yè)統(tǒng)一立法，規(guī)定它和國家的關(guān)系、人事任免和企業(yè)運(yùn)營規(guī)則等。而對于提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的骨干企業(yè)，宜采用公司形式即國外私法人的形式，一律適用公司法的規(guī)定[12]26。相類似的觀點(diǎn)也認(rèn)為國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立非法人的治理模式，并強(qiáng)調(diào)國家對國有企業(yè)承擔(dān)無限責(zé)任是非法人治理模式的核心[13]。

從以上關(guān)于國有企業(yè)立法調(diào)整模式的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)來看，總體上都是支持國有企業(yè)要進(jìn)行類型化的調(diào)整，哪些國有企業(yè)改為國有公司，哪些國有企業(yè)改為非國有公司或者非法人的企業(yè)形態(tài)，應(yīng)有整體規(guī)劃[14]。因此，我們有必要依據(jù)國有企業(yè)的功能性區(qū)分為不同類型，分別適用不同的立法模式。對于提供公共性產(chǎn)品和服務(wù)的公共性國有企業(yè)，有必要進(jìn)行專門的立法規(guī)制，對其全部的經(jīng)營活動進(jìn)行法律規(guī)范，并對其治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行專門的制度安排，因?yàn)槠渑c實(shí)現(xiàn)完全民營化的一般商事企業(yè)存在根本的區(qū)別。對于公共性國有公司而言，盡管在公司經(jīng)營和治理結(jié)構(gòu)方面適用《公司法》的很多規(guī)范，但是由于需要考慮公共利益，具有公共性目的，故而不同于完全由公司股東自主決定、公司治理模式遵循股東利益的最大化的一般商事國有公司?！皣衅髽I(yè)作為特殊的公司法人，《公司法》中的一般規(guī)則是不能適應(yīng)國有企業(yè)改革發(fā)展的，必須建立國有企業(yè)的特殊規(guī)則?！盵10]303?304而對于那些提供一般商事性產(chǎn)品與服務(wù)的國有企業(yè)，則可以直接適用《公司法》的規(guī)定。

（二）公共性國有企業(yè)監(jiān)督制度的特殊性及其完善

我國國有企業(yè)股份公司制的改革并沒有真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確和科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營及管理，其根本原因就在于國有資產(chǎn)缺乏天然的產(chǎn)權(quán)主體，而公司制本身并不能保證在公有制內(nèi)部實(shí)現(xiàn)角色明晰、權(quán)責(zé)明確[1]238。國有企業(yè)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，無論是政府控制的非法人企業(yè)模式，政府控制的自主經(jīng)營的企業(yè)模式，還是有獨(dú)立法人格的股份公司制模式，都不能完全且有效地解決國有企業(yè)的治理困境。究其根源，僅僅是股份制組織形式在表面意義上的轉(zhuǎn)變是不夠的，更需要實(shí)質(zhì)上的經(jīng)營獨(dú)立性。如果不能在公司治理結(jié)構(gòu)、利益制衡關(guān)系、責(zé)任機(jī)制上真正實(shí)現(xiàn)政企分開和權(quán)責(zé)明確，不能建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制，就仍然無法解決當(dāng)前我國國有企業(yè)的問題。所以，“把企業(yè)塑造成真正的市場經(jīng)營主體，是改建國有企業(yè)為公司的根本動機(jī)”[15]。

在國有企業(yè)類型化改革前提下，對于特殊的公共性國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計尤其是監(jiān)督制度應(yīng)不同于一般商事性的國有企業(yè)，有必要側(cè)重于保障公共性目標(biāo)。我國將來的公共性國有企業(yè)立法有必要在公司制的法律形式下，建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制，以明確國資委的法律地位。公共性國有企業(yè)監(jiān)督制度的核心內(nèi)容在于如何干預(yù)和監(jiān)督經(jīng)營者，防止權(quán)力濫用，以避免國有資產(chǎn)流失、保障國家和社會公眾利益。這種監(jiān)督既包括國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對企業(yè)財務(wù)與經(jīng)營者行為的監(jiān)督，也包括外派監(jiān)事會制度、國家審計、社會審計等外部監(jiān)督機(jī)制對公共性國有企業(yè)信息披露等方面的監(jiān)督。

就外部監(jiān)督而言，目前我國國有企業(yè)更多地依賴于外派監(jiān)事會制度，而其他外部監(jiān)督機(jī)制還不成熟，無法形成對國有企業(yè)有效的監(jiān)督。各種形式的責(zé)任制的作用和機(jī)制都有賴于責(zé)任制所內(nèi)在要求的法治保障。公共性國有企業(yè)的專門立法應(yīng)當(dāng)明確各個監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)義機(jī)制，協(xié)調(diào)好內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督機(jī)制的關(guān)系，避免多頭監(jiān)督和重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督機(jī)制的混亂。公共性國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立以國家審計為主導(dǎo)，同時借助其他審計機(jī)構(gòu)的力量，完善審計監(jiān)督。

在對董事、監(jiān)事和高級管理人員的任免方面，立法有必要在強(qiáng)化政府一定程度的控制與監(jiān)管的同時，賦予企業(yè)充分的自治性，如除了關(guān)于董事長和監(jiān)事的任免決議需要獲得政府主管部門的認(rèn)可外，其他人事決策均由公司股東大會通過行使表決權(quán)自行決定。同時，為實(shí)現(xiàn)公共性國有企業(yè)的公開化和透明化，立法還有必要完善公共性國有企業(yè)的信息披露機(jī)制。我國公共性國有企業(yè)須要及時準(zhǔn)確地公開披露在董事會任免、監(jiān)事會監(jiān)督、審計監(jiān)察、財務(wù)報表、高管薪酬、業(yè)績考核和經(jīng)營計劃等方面的信息，從而有助于加強(qiáng)公共性國有企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、約束與激勵機(jī)制，并有利于社會公眾獲取知情權(quán)，完善外部監(jiān)督。相反，對于其他國有企業(yè)按一般商事企業(yè)同等規(guī)范，即依照《公司法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)范。

五、結(jié) 語

國有企業(yè)改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心與難點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重中之重。針對國企改革面臨的困境，國有企業(yè)難以調(diào)和公共性與企業(yè)性功能的平衡，究其根本原因還在于沒有實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的合理區(qū)分。在類型化改革的背景下，我國有必要明確國有企業(yè)的合理功能定位，將其區(qū)分為公共性國有企業(yè)與一般商事性國有企業(yè)，并針對不同類型的國有企業(yè)適用不同的立法模式。鑒于公共性國有企業(yè)的特殊性，有必要實(shí)現(xiàn)公共性國有企業(yè)的專門立法。而是否進(jìn)行公司制的改革并不重要，最終還是要通過強(qiáng)化企業(yè)監(jiān)督，建立有效的激勵與約束機(jī)制，才能在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)公共性國有企業(yè)的功能與價值，賦予其強(qiáng)大的生命力。

國企改革的成功并非一蹴而就的事情，而是需要社會制度、市場環(huán)境、制度規(guī)范與監(jiān)管等各方面的努力。國有企業(yè)改革依舊任重而道遠(yuǎn)。我國還有必要在借鑒西方發(fā)達(dá)國家成功改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體國情，健全和完善相關(guān)立法，以實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)在保持國家（政府）的控制下、承擔(dān)一定的普遍服務(wù)和社會公共利益的職能的同時，擺脫不必要的行政干預(yù)、發(fā)揮經(jīng)營的自治性，實(shí)現(xiàn)公共性與企業(yè)性的統(tǒng)一。