呂翠蘋秦君玲

（①中央財經(jīng)大學財政學院 北京100081②國家開放大學西藏學院 西藏拉薩 850000）

公共財政視角下的西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展探析

呂翠蘋①秦君玲②

（①中央財經(jīng)大學財政學院 北京100081②國家開放大學西藏學院 西藏拉薩 850000）

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是人類社會實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的必經(jīng)階段，也是西藏實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、逐步走出貧困落后的重要環(huán)節(jié)之一。公共財政以其自身所具有的職能屬性，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中具有巨大的促進作用。文章分析了公共財政在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的職能定位，結(jié)合西藏具體區(qū)情，探討了西藏在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的問題，并基于公共財政的視角提出西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議。

公共財政；西藏；新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

2013年1月24日，西藏自治區(qū)主席白瑪赤林在西藏十屆人大一次會議上指出，西藏將推進“集約、智能、綠色、低碳”的新型城鎮(zhèn)化，并提出2017年西藏城鎮(zhèn)化率要達到35%以上。西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展將會促進農(nóng)牧民剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，真正實現(xiàn)向市民化的轉(zhuǎn)變，促進農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)與市場有效連接，實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，改善農(nóng)牧區(qū)民生環(huán)境，對于縮小城鄉(xiāng)差距，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建設(shè)富裕西藏、和諧西藏、幸福西藏、法治西藏、文明西藏、美麗西藏具有重要的現(xiàn)實意義。公共財政以其自身所具有的職能屬性，將極大地推動西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程。

一、公共財政在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的職能定位

經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟。城鎮(zhèn)化水平的提高可以帶動地方經(jīng)濟，培植財源，增強財政能力；壯大的財政能力又可以加大城鎮(zhèn)化進程中的公共投資力度，提供良好的制度環(huán)境，引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。市場經(jīng)濟條件下公共財政的基本職能包括資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能等，正確認識這些職能在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的巨大推動作用意義重大。避免財政職能在新型城鎮(zhèn)化中的越位和缺位的有效方法是明確公共財政在此進程中的職能定位。

（一）發(fā)揮財政政策的杠桿作用，優(yōu)化資源配置

財政的資源配置職能就是在市場配置資源的基礎(chǔ)上，由政府介入或干預資源的配置，利用財政政策的杠桿作用，在一定程度上糾正外部效應，引導資源的流向，彌補市場失靈，將勞動力、土地等各種資源分配于不同的使用方向，從而形成一定的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)，最終實現(xiàn)全社會資源配置的最優(yōu)效率狀態(tài)。具體來說，利用財政政策積極引導產(chǎn)業(yè)布局，鼓勵企業(yè)發(fā)展符合本地特點、具有相對優(yōu)勢的特色民族產(chǎn)業(yè)，扶持關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)（特別是農(nóng)業(yè)）。通過財政政策積極引導區(qū)域布局，結(jié)合各地特點促進東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展，城市和農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展，大中小型城市、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)配合。新型城鎮(zhèn)化的科學發(fā)展要求結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和區(qū)域發(fā)展的布局，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（二）逐步推進基本公共服務均等化，實現(xiàn)收入公平分配

財政的收入分配職能是指政府憑借政治權(quán)力對社會產(chǎn)品進行再分配，使收入差距控制在可接受的范圍內(nèi)，實現(xiàn)收入的社會公平分配。城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程中，市場經(jīng)濟促使包括勞動力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集中，有時過分追求效率而不能充分保障公平。公共財政是與市場經(jīng)濟相適應的財政體制，其公共屬性決定了公共財政應在新型城鎮(zhèn)化進程中提供均等化的基本公共服務，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)公平分配。具體財政政策包括加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資、加大公共衛(wèi)生財政支出、增加轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民工子女基礎(chǔ)教育財政支出、建立進城務工人員社會保障制度、提供農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)公共服務等。公共財政通過均等化的轉(zhuǎn)移支付制度使財政資金在各級政府間、特別是中央政府與地方政府間實現(xiàn)收入再分配，對于調(diào)節(jié)收入差距、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展具有積極作用。

（三）加強資源環(huán)境保護，促進經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展

政府通過稅收和公共支出等多種財政手段調(diào)控經(jīng)濟，以實現(xiàn)充分就業(yè)、物價穩(wěn)定等目標，處理好經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系，促進經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展。在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，公共財政依據(jù)其公共性的特征，應切實保證非生產(chǎn)性的社會公共需要，為當前市場經(jīng)濟的發(fā)展提供和諧的環(huán)境土壤。財政部門應加大污染治理、生態(tài)環(huán)境保護、文化科技教育以及公共衛(wèi)生等的投入，同時進一步促進社會保障制度的完善，使經(jīng)濟增長與發(fā)展相互促進，相互協(xié)調(diào)。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是一條集約化可持續(xù)城鎮(zhèn)化道路，公共財政要加大城鎮(zhèn)規(guī)劃投入，明確政府規(guī)劃支出責任，保障城鎮(zhèn)規(guī)劃科學、合理；通過財政手段彌補城鎮(zhèn)化建設(shè)中的市場失靈，建立生態(tài)補償機制，推行發(fā)展低碳經(jīng)濟財政政策；要加大環(huán)境污染治理投入，成立污染治理專項基金，多渠道籌集、引導社會資金治理環(huán)境。

二、西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題及財政職能缺失

（一）西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題

西藏和平解放以來，在黨中央的特殊關(guān)心和全國人民的大力支援下，經(jīng)濟社會實現(xiàn)跨越式發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。目前，西藏已形成以拉薩市為中心、各地區(qū)行署所在地為支點、各縣城和邊貿(mào)口岸及部分重點鎮(zhèn)為網(wǎng)點的城鎮(zhèn)體系，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，道路骨架基本成形，城鎮(zhèn)供水、燃氣進一步普及，城鎮(zhèn)綜合防災能力穩(wěn)步提升。但西藏由于高寒缺氧、自然環(huán)境惡劣，民主改革前長期處于封建農(nóng)奴制社會，經(jīng)濟起步晚，基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等一系列因素的制約，總體發(fā)展水平在全國處于落后狀態(tài)，生產(chǎn)力水平低下，由此導致西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展還存在很多問題。

1.城鎮(zhèn)數(shù)量少且建筑面積小、人口少、城鎮(zhèn)化率低

西藏自治區(qū)設(shè)1個地級市（拉薩），1個縣級市（日喀則），71個縣城和140個鎮(zhèn)。2011年末拉薩市常住人口57.61萬人，為中等城市，日喀則市常住人口10萬余人，其他的縣城、鎮(zhèn)都不足10萬人，多數(shù)小城鎮(zhèn)人口只有2000-4000人左右，甚至一些城鎮(zhèn)人口只有1000人左右。而且城市市區(qū)面積和建成區(qū)也相對較小，不少偏遠縣城僅有一條或幾條街道，零星散落著幾個店鋪、幾棟學校建筑和矮小的機關(guān)辦公樓，整個縣城面積不過1平方千米左右，完全沒有一個現(xiàn)代化都市的面貌。2011年西藏城鎮(zhèn)化率達到25%，而全國平均城鎮(zhèn)化率為51.27%，大大低于全國城鎮(zhèn)化水平，在全國各省市是最低的。這就導致西藏城鎮(zhèn)無法發(fā)揮其經(jīng)濟職能，對周邊地區(qū)的輻射作用較小，無法吸納農(nóng)牧區(qū)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，城鎮(zhèn)的中心帶動作用無法有效發(fā)揮。

2.城鎮(zhèn)密度低，分布不均勻，布局分散

西藏地廣人稀，全區(qū)土地面積約120多萬平方千米，平均每萬平方千米約1.775個城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)密度低。受自然地理環(huán)境的影響，西藏人口超過萬人的城鎮(zhèn)主要分布在雅魯藏布江中游及其主要支流拉薩河與年楚河流域（“一江兩河”）及藏東“三江流域”，其中“一江兩河”流域集中了西藏僅有的2個建制市和近三分之一的建制鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)分布密度遠遠高于西藏其他地區(qū)，尤其是拉薩城關(guān)區(qū)和日喀則市，面積占全區(qū)的0.35%，而常住人口卻占全區(qū)的22.29%。城鎮(zhèn)布局分散，區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)間及與內(nèi)地城市間的距離都較遠，且交通條件相對落后，致使城鎮(zhèn)間的經(jīng)濟文化交流不順暢，相互發(fā)展的帶動力不足，減弱了城鎮(zhèn)的集聚和輻射力。

3.城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力弱，基礎(chǔ)設(shè)施落后，綜合服務功能不全

目前西藏城鎮(zhèn)經(jīng)濟雖有所發(fā)展，但總體水平仍處于相對落后狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部不協(xié)調(diào)，支撐不足，致使城鎮(zhèn)市場發(fā)育相對緩慢，城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會職能受到一定限制，從而得不到有效發(fā)揮。西藏城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施仍存在明顯不足，投資渠道單一，總體規(guī)模較小，達不到城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，遠遠不能滿足城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的需要。具體來說，交通設(shè)施落后，鐵路建設(shè)匱乏，公路等級不高，“行路難”問題沒有得到有效的解決；電力資源短缺，信息不暢，還有部分地區(qū)無電或限電供應；水利設(shè)施老化失修，甚至有的地區(qū)行署所在地都存在用水困難的問題。西藏小城鎮(zhèn)多數(shù)處于小、散、低、弱狀態(tài)，綜合服務功能不全，現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所要求的基本公共服務（如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、公共就業(yè)服務等）供給嚴重不足，形成西藏經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約。

4.城鎮(zhèn)功能不完善，缺乏地域特色

西藏受自然環(huán)境、地理位置及人口分布的影響，城鎮(zhèn)布局分散、規(guī)模較小，城鎮(zhèn)功能較單一，很多小城鎮(zhèn)只是具有居住功能或者行政職能，其經(jīng)濟職能薄弱，無法發(fā)揮中心城市的輻射帶動功能，對資源的集聚能力小，不能充分發(fā)揮經(jīng)濟的推動作用，也就不能推動小城鎮(zhèn)的自我積累、自我成長、自我發(fā)展。西藏城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，沒有完全挖掘和體現(xiàn)濃厚的歷史文化傳統(tǒng)和民族特色，忽視本地的地域風格和自然特色。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，西藏城鎮(zhèn)發(fā)展缺少支柱產(chǎn)業(yè)，沒有一鎮(zhèn)一品的特色，沒有形成由主導產(chǎn)業(yè)帶動的產(chǎn)業(yè)鏈，影響了西藏新型城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（二）西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的財政職能缺失

現(xiàn)階段西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展并沒有真正納入公共財政框架體系，許多層面存在財政職能的缺失。

1.財力有限，財政資金使用效益低下

西藏2011年地方財政收入645270萬元，在全國各省市中是最低的，總支出7756827萬元，國家補助收入7142541萬元，占西藏當年總支出的92.08%，這種對中央財政的強烈依賴在全國是少有的。盡管目前西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展在國家財政的大力支持下取得了一定成績，但相較于我國其他西部地區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，西藏的發(fā)展無疑是落后的。西藏有限的財力難以滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對資金的需求，逐步完善的轉(zhuǎn)移支付制度將會對西藏的城鎮(zhèn)化建設(shè)起到巨大的推動作用。當前西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展中，多數(shù)地區(qū)、市縣的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不夠科學、缺乏預見性和指導性，難以起到應有的引導作用，致使大量財政資金難以明確使用方向和重點，重復投入與投入不足并存，資金使用效益低下。有的市縣在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中盲目依靠行政命令布點建設(shè)，受局部利益的驅(qū)動，不顧本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際，急功近利，沒有長遠規(guī)劃，使本就困難的西藏財政更是雪上加霜。規(guī)劃的權(quán)威性、嚴肅性不強，隨意性較大，部分急需建設(shè)的項目被忽視，有的項目建完又拆，拆完再建，低水平重復建設(shè)嚴重，導致資金嚴重浪費。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不完善

西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中伴隨的一系列社會問題的解決，如人口流動、就業(yè)問題、社會保障等，都離不開中央對西藏的轉(zhuǎn)移支付力度。而現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度仍存在以下問題：首先，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。目前一般性轉(zhuǎn)移支付在中央對西藏的轉(zhuǎn)移支付體系中所占比重較低，對西藏地區(qū)財力補償能力有限，難以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付均等化的作用。規(guī)定了具體用途的專項轉(zhuǎn)移支付資金在整個轉(zhuǎn)移支付總額中所占比例過高，由于專項轉(zhuǎn)移支付資金具體管理機制不完善，有時會出現(xiàn)專項資金被挪用、占用、截留的現(xiàn)象，不能充分發(fā)揮其調(diào)控經(jīng)濟的作用。專項轉(zhuǎn)移支付中缺少針對城鎮(zhèn)化建設(shè)的項目，促進西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展的特殊作用未能得到充分發(fā)揮。其次，轉(zhuǎn)移支付標準不科學。我國長期實行的“基數(shù)法”計算的轉(zhuǎn)移支付資金撥付辦法帶有強烈的撥付者的主觀意識，受到地方政府利益化的博弈行為的影響。中央對西藏的轉(zhuǎn)移支付制度并沒有形成一套規(guī)范科學的計算程序和公式，并沒有建立一種充分考慮自然環(huán)境、政治因素、經(jīng)濟基礎(chǔ)、人口等因素的合理的“因素法”計算模型，這種不科學的轉(zhuǎn)移支付標準勢必造成城鎮(zhèn)化進程中基本公共服務的供給不足，進而影響了西藏新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。第三，自治區(qū)以下轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、不完善。相比中央對自治區(qū)級政府的轉(zhuǎn)移支付，自治區(qū)以下轉(zhuǎn)移支付制度改革發(fā)展緩慢。從西藏的情況來看，縣鄉(xiāng)財政幾乎沒有自身的財政收入來源，基本保障能力相當脆弱，地區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品和公共服務的供給能力相當差，完全依賴于上級政府的財政轉(zhuǎn)移制度。所以自治區(qū)以下轉(zhuǎn)移支付制度的不完善導致城市差別、城鄉(xiāng)差別繼續(xù)拉大，強化了西藏的非典型性二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，縣鄉(xiāng)財政困難加劇，造成小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。

3.基本公共服務供給不足

隨著西藏新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更多的農(nóng)牧區(qū)剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，從事城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這對基本公共服務供給提出了更高的要求，然而西藏目前基本公共服務供給不足的現(xiàn)狀制約了其新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。以公共醫(yī)療衛(wèi)生為例，西藏醫(yī)療機構(gòu)每千人口衛(wèi)生資源大大低于全國平均水平，其中2011年西藏每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員、每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師分別是全國平均水平的77.95%和75.82%，同屬西部地區(qū)的新疆每千人口注冊護士是西藏的3.11倍，西藏每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位、每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位分別為3.17張和3.04張，在全國各省市中都是較低的。西藏較落后的公共醫(yī)療衛(wèi)生供給情況與西藏新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是不相適應的。另外，西藏基本公共服務供給在城鄉(xiāng)之間、各地市之間供給不均衡，導致西藏區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展存在較大差距，這實際上背離了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。以基礎(chǔ)設(shè)施供給為例，2011年西藏各地市全社會固定資產(chǎn)投資情況中，拉薩市最高，固定資產(chǎn)投資額達到2222177萬元，阿里地區(qū)最低，固定資產(chǎn)投資額僅為162919萬元，拉薩市固定資產(chǎn)投資額是阿里地區(qū)的13.64倍。2011年西藏城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額與農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額的比例為7：1。

4.政府間事權(quán)財權(quán)不對稱

1994年的分稅制改革解決了中央與地方收入的劃分問題，但政府間事權(quán)和支出責任卻未能得到清晰、合理的劃分，再加上財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，財力在政府間再分配的應變能力差，最終使政府間事權(quán)財權(quán)不對稱成為常態(tài)，而縣鄉(xiāng)財政困難就是政府間事權(quán)財權(quán)不對稱導致的重要問題之一。西藏特殊的地理位置、政治地位及發(fā)展現(xiàn)狀決定了其地方政府的事權(quán)和支出責任較我國其他省份地方政府的支出范圍更廣。中央通過專項轉(zhuǎn)移支付等形式給予的補助，由于缺乏嚴格的監(jiān)管和協(xié)調(diào)，未能充分發(fā)揮其效用。面對基本公共服務提供、生態(tài)環(huán)境保護和城市建設(shè)等大量公共事務，西藏地方政府顯得力不從心，因此西藏縣鄉(xiāng)財政困難更為嚴重，形成西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸制約。

三、促進西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財政政策建議

社會主義市場經(jīng)濟條件下，西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開政府的引導作用。財政政策作為政府宏觀調(diào)控的重要工具，在西藏的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中具有重要作用。

（一）科學做好城鎮(zhèn)規(guī)劃

西藏要推動城鎮(zhèn)化的科學發(fā)展，必須充分發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性和導向性作用。西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃應立足西藏實際，以人為本，根據(jù)人口、資源及環(huán)境承受能力，合理確定城市規(guī)模及布局，形成以拉薩為中心，各地區(qū)所在地為次中心，各縣城所在地為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)體系，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，合理布局基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施，形成具有地域特色、民族特色的城鎮(zhèn)格局。財政預算是政府活動計劃的一個反映，是經(jīng)濟調(diào)節(jié)的重要政策手段。制定西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展的中長期預算是城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要組成部分，它使西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃具有前瞻性，而不僅僅是反應性的。具體執(zhí)行過程中，結(jié)合西藏財力狀況，制定西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展中公共服務項目的投入預算，編制嚴密的預算計劃，保證預算的透明，真正發(fā)揮財政預算在西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展中的指導作用。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付制度

完善轉(zhuǎn)移支付制度對于緩解西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中面臨的縣鄉(xiāng)財政困難、城鄉(xiāng)基本公共服務不均等問題具有重要意義。首先，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，整合轉(zhuǎn)移支付項目。逐步增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，對不符合財力均等化目標的稅收返還、經(jīng)常性永久性的專項補助、種類繁多的體制補助等歸入一般性轉(zhuǎn)移支付。規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，做到公開透明。清理不合理的專項轉(zhuǎn)移支付項目，充分考慮西藏財政的實際承受能力，取消地方配套，同時可考慮建立西藏城鎮(zhèn)建設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付，對較大城市所轄郊區(qū)縣及縣轄建制鎮(zhèn)增加資金投入，保證西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求。第二，在轉(zhuǎn)移支付測算公式中適當突出人口因素，把城鎮(zhèn)常住人口、自然地理因素作為重要的影響因素，建立規(guī)范化的數(shù)據(jù)模型，突出城鎮(zhèn)化建設(shè)目標。第三，完善自治區(qū)以下的轉(zhuǎn)移支付制度，緩解西藏市縣基層財政困難給城鎮(zhèn)化帶來的影響。對轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，不斷壓縮自治區(qū)一級支出規(guī)模，集中財力向市縣傾斜，健全小城鎮(zhèn)專門的轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)，將資金用于最需要的項目，合理利用資金，形成規(guī)模效應，建立城鎮(zhèn)財稅收入的穩(wěn)定機制。

（三）合理劃分政府間事權(quán)，強化中央政府支出責任

目前政府支出責任應按照外部性、信息復雜性和激勵相容的原則進行進一步劃分，一些支出責任應向中央政府集中，這是滿足西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展資金需求的有效保證。如西藏特殊的地理位置決定了西藏的國防支出、邊境安全、界河管理支出相對多，而這些都是典型的全國性公共產(chǎn)品，應由中央政府承擔相應的支出責任，加大其支出力度。西藏的維穩(wěn)工作是經(jīng)濟社會發(fā)展的重中之重，由于社會和諧穩(wěn)定具有較大的正外部性，所以中央應承擔更大的維穩(wěn)支出責任，使外部問題內(nèi)部化。對于西藏的一些跨區(qū)域重大交通項目的建設(shè)、生態(tài)環(huán)境的保護、能源利用項目的開發(fā)，都具有較強的外部性，需要中央承擔更多的支出責任，加大對西藏的投入。對于西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一些基本公共服務的供給，同樣需要強化中央政府的支出責任。如社會保障責任中的養(yǎng)老保險，由于信息復雜程度低且容易收集，應由中央負責提供。再如，由于西藏醫(yī)療衛(wèi)生資源的缺乏，中央應加大對西藏尤其是農(nóng)牧區(qū)的公共衛(wèi)生方面的轉(zhuǎn)移支付力度。西藏的持續(xù)貧困較大程度上歸因于教育的落后，教育的外部性特征明顯，中央應加大對西藏義務教育的專項轉(zhuǎn)移支付，同時為西藏的高等教育提供更多的資金支持，以培養(yǎng)更多的人才建設(shè)西藏。在符合激勵相容原則的基礎(chǔ)上，把中央應負責的支出責任集中上來，才能理順中央政府與西藏地方政府間的財政關(guān)系。

（四）擴大資金來源，提高基本公共服務水平

資金問題是制約西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要瓶頸，克服城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的資金短缺問題是有利于促進西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展的。首先，探索房產(chǎn)稅、社會保障稅、資源稅及環(huán)境保護稅等的開征或完善，以目前全國的稅制改革為契機，培育西藏地方支柱稅源，對非稅收入正本清源，加強管理，增加西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金支持，同時引導西藏走環(huán)境友好、資源節(jié)約的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。第二，充分發(fā)揮財政政策引導和財政資金帶動作用，促進資源更優(yōu)配置。充分利用財政補貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息、信用擔保等手段吸引社會資金投入西藏畜牧業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，逐步促進西藏經(jīng)濟由“輸血型”向“造血型”過渡，帶動西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展。第三，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，確保西藏基礎(chǔ)教育、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、公共就業(yè)等方面的資金支持，同時吸引民間資本參與社會投資，逐步建立多渠道城鎮(zhèn)化建設(shè)投資體系，提高西藏基本公共服務水平。

（五）強化財政管理，提高資金使用效益

強化財政管理，提高資金使用效益對緩解西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的資金短缺問題具有重要意義?？梢詮囊韵聨讉€方面加強財政管理：一是提高財政管理的立法層次，嚴格遵守財經(jīng)紀律，規(guī)范使用各類資金。在我國目前財政立法基礎(chǔ)上，考慮出臺《財政監(jiān)督法》，并以《憲法》、《預算法》等作為基礎(chǔ)，完善《西藏財政監(jiān)督條例》，杜絕資金的挪用、截留，提高財政資金在西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的使用效率。二是結(jié)合國家財政改革進程，做好西藏地方政府的財政管理制度改革。西藏地方政府應繼續(xù)完善國庫集中收付、政府采購、部門預算、收支兩條線、鄉(xiāng)財縣管等財政制度改革，提高預算編制的科學化、精細化水平，推進預算決算的公開透明，對財政資金的收入支出嚴格把關(guān)，逐步緩解縣鄉(xiāng)財政困難、化解地方債務危機，為西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展提供制度支持。三是完善財政監(jiān)督，保障財政管理效能的提高。充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術(shù)提高財政監(jiān)督效率，明確各財政監(jiān)督部門，如審計機關(guān)、稅務機關(guān)、財政部門、社會中介組織等的監(jiān)督職責，進行明確分工，做好事前、事中、事后整個過程的監(jiān)督，將更多的精力用于預防而不是治理。

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Analysis on the Development of New Pattern Urbanization in Tibet from the View of Public Finance

Lv Cui-ping① Qin Jun-ling②
(①College of Finance,Central University of Finance and Economics,Beijing,100081②School of Tibet,The Open University of China，Lhasa,Tibet,850000)

The development of new pattern urbanization is the necessary stage of realizing coordinated regional development and building a harmonious society,is one of the important link of realizing the integration of urban and rural areas and out of poverty and backwardness in Tibet.Public finance plays an important role in the process of the development of new pattern urbanization in Tibet.Based on the analysis of public finance’s function positioning in the the development of new pattern urbanization,this article analyzes the existing problems and the absence of fiscal function in the development of new pattern urbanization in Tibet,gives some fiscal policy and suggestion.

public finance;Tibet;the development of new pattern urbanization

F299.2

A

1005-5738(2014)02-062-06

[責任編輯：周曉艷]

2014-04-15

2011年度西藏大學財經(jīng)學院科研培育基金項目“西藏農(nóng)牧區(qū)公共財政建設(shè)研究”（項目號：ZDCYPY201101），2012年度西藏自治區(qū)哲學社會科學專項資金項目“西藏農(nóng)牧區(qū)自我發(fā)展能力研究”（項目號：12BJY003），2013年度西藏自治區(qū)哲學社會科學專項資金項目“基于財政視角下的西藏基本公共服務均等化研究”（項目號：13BJY003）階段性成果。

呂翠蘋，女，漢族，山東濰坊人，中央財經(jīng)大學財政學院博士研究生，西藏大學財經(jīng)學院講師，主要研究方向為區(qū)域財政分析。