周 兵,蔣京梅, 周 紅

(1. 云南農(nóng)業(yè)大學 建筑工程學院, 云南 昆明 650201；2.昆明學院 繼續(xù)教育學院，云南 昆明 650031；3.云南農(nóng)業(yè)大學 基礎(chǔ)與信息工程學院，云南 昆明 650201)

一、現(xiàn)實、困惑與出路(一)現(xiàn)實與困惑

從現(xiàn)代意義上而言，云南的城市化在1909年滇越鐵路通車后已開啟。但是隨著城市化進程不斷的推進，總體而言，云南城鎮(zhèn)化率是35.9%，比起全國平均還差10%。云南“十二五”規(guī)劃是爭取每年平均遞增2%，爭取達到45%。就算到了45%，比起全國還差6%[1]，云南的城鎮(zhèn)化與我國乃至與世界的城鎮(zhèn)化不同。其他地區(qū)、沿海乃至歐洲、美國的城鎮(zhèn)化大都屬于平原地區(qū)的城鎮(zhèn)化，而云南整個國土面積的94%是山區(qū)，6%是“壩區(qū)”，即小面積的平地，1 km2的“壩子”只占6%[2]，這就決定按照傳統(tǒng)的“攤大餅”式城鎮(zhèn)化道路來完成城鎮(zhèn)化幾乎是不可能的，實踐也證明了這一點。世界上包括沿海地區(qū)、平原地區(qū)也存在傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)走到盡頭的困惑，在云南更突出。這就是說云南6%的壩區(qū)如按照攤大餅的方式來實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的話，不到20年就無地了。故必須走出一條適合云南特點的城鎮(zhèn)化道路。這條道路就是山地城鎮(zhèn)化——嚴格守住壩區(qū)，堅守8度以下耕地。否則，搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，留下來的將是生態(tài)惡化、田園風光泯滅、民族民間文化失落、地域特征喪失，最終使攤大餅的現(xiàn)代化和工業(yè)化、城市化也隨之消失！

云南地質(zhì)地貌特殊。云南的壩區(qū)占國土面積的6%，這才是適于居住的，而優(yōu)質(zhì)耕地僅占了這其中3%。因此，云南的地形地貌決定了云南的城鎮(zhèn)化必須在低丘緩坡地帶實施“城鎮(zhèn)上山”和“工業(yè)上山”。如果云南走沿海和平原的城鎮(zhèn)化之路，那么人多地少、生態(tài)惡化、工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、社會分化等困惑、矛盾將急劇突出。解決之道很顯然在于走有云南特色的山地城鎮(zhèn)化之路。云南城鎮(zhèn)化的困惑、矛盾通過“城鎮(zhèn)上山”和“工業(yè)上山”在戰(zhàn)略層面上得到了很好的解決。但筆者在實地走訪中發(fā)現(xiàn)，云南某些基層政府在當?shù)氐某擎?zhèn)化進程中，出現(xiàn)了執(zhí)行這一戰(zhàn)略的偏差，因而存在以下問題：

一是當?shù)匾恍┗鶎诱畬⒃鹊脑圏c性政策、探索性做法的內(nèi)涵進行曲解，把遷移農(nóng)民上山集中居住、騰出土地搞工業(yè)等同于山地城鎮(zhèn)化，而不是綜合利用、高效開發(fā)低丘、緩坡土地。

二是城鎮(zhèn)從壩上移到山上，意味著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在空間的擴展，如果這種擴展不能走上一條有云南特色的山地城鎮(zhèn)化之路，云南省的山地城鎮(zhèn)化的最終結(jié)局很可能是不可持續(xù)發(fā)展的。

三是新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的過程中，是自發(fā)的、有序的。如果肆意圈占農(nóng)民耕地，工業(yè)園區(qū)將出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化隱憂。將耕地大批占用，當?shù)剞r(nóng)民失去了房子、耕地，是造成社會不和諧的主要因素。

四是歷史上遺留的田地、林地、山地等的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并沒有厘清，又加之當?shù)卣畯娏ν苿由降爻擎?zhèn)化，因而在有的地方山地城鎮(zhèn)化已變成“削山頭”、“占山頭”、 建房熱、造城熱、工業(yè)熱。這種“千城一面”的城鎮(zhèn)化實際上并沒考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民族特色和人的宜居性，為將來的“空城”、“鬼城”埋下隱憂。

五是小城鎮(zhèn)建設(shè)落后制約了山地城鎮(zhèn)化的發(fā)展。筆者認為主要原因是云南小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢及大、中、小城市的發(fā)展失衡和失調(diào)。主要表現(xiàn)在：城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和體系不配套，城鎮(zhèn)空間承載力較低；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，吸納就業(yè)能力不強；產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品、資源和生態(tài)環(huán)境支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的能力較弱等。小城鎮(zhèn)建設(shè)落后，成為制約我省山地特色新型城鎮(zhèn)化的主要障礙。

那么，對于山多地少、社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后、生態(tài)環(huán)境較為脆弱的云南省來說，應(yīng)該走怎樣的特色化發(fā)展道路，才能有效解決“山地城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略實施過程中出現(xiàn)的以上問題呢？

(二)出路——有云南特色的山地城鎮(zhèn)化

1．開發(fā)低丘緩坡荒灘等未利用地，支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

山地城鎮(zhèn)化如能走出地域特色，就將帶來卓有成效的結(jié)果。如建在景色秀麗的七座山丘之上的古羅馬城，已成為歷史上著名的“七丘之城”。因此，開發(fā)云南的低丘、緩坡、荒灘等未利用地帶，在我省的新型城鎮(zhèn)化中，可以有效地支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，體現(xiàn)了顯著的地域特色?，F(xiàn)在云南還有8%的面積守住了田園、優(yōu)質(zhì)的耕地并保留了平壩原有的民族文化和民族傳統(tǒng)。因此，云南的山地城鎮(zhèn)化要重點開發(fā)低丘緩坡的8～25度地帶，這占云南國土面積近50%，而25度以上占了國土面積的40%。國家的主體功能區(qū)規(guī)劃，包括未來的發(fā)展，也是25度以上必須退耕還林，且作為生態(tài)屏障的重點區(qū)域。故云南的開發(fā)重點只能在8～25度之間，特別是8～15度這個低丘緩坡帶，其面積占37%[1]，這是云南山地城鎮(zhèn)化的地域特色。這一特色的另一亮點是山地的旅游產(chǎn)業(yè)。麗江漂亮而獨特山地火車站就是一個典型的例子。

2．云南山地城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的有效手段

云南已經(jīng)探索了至少10個方面的山地城鎮(zhèn)，從現(xiàn)有成效來看，云南山地城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式最有效的手段。如昆明市的低丘緩坡地區(qū)宜良，所有的園區(qū)已實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；瑹o污染環(huán)境，并配套形成了一些新的城鎮(zhèn)，這有效解決了城鎮(zhèn)化、土地利用和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的問題。此事例說明，云南的城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)體系和全中國都不一樣：全中國大、中、小城市是比較合理的，而云南只有一個特大城市——昆明。所以把滇中地區(qū)的昆明、曲靖、玉溪、楚雄四個州市作為一體化發(fā)展，才能體現(xiàn)出基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)一體化、社會管理一體化。同時貫徹以滇東北地區(qū)、滇西北城市群、滇東南城市群面向西南開放的總方針，在六大城市群核心區(qū)域?qū)崿F(xiàn)一體化，將為云南的山地城鎮(zhèn)化拓展廣闊的空間。

3．云南城鎮(zhèn)化的出路在于小城鎮(zhèn)建設(shè)

云南小城鎮(zhèn)建設(shè)中必須突出科學性，按照小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律辦事，充分體現(xiàn)我省山地生態(tài)、少數(shù)民族及人文特色的城鎮(zhèn)，走山地特色新型城鎮(zhèn)化道路。這種特色應(yīng)體現(xiàn)出： 第一，統(tǒng)籌布局小城鎮(zhèn)與整個縣域經(jīng)濟格局。從內(nèi)在統(tǒng)一和協(xié)調(diào)好當?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)和重點城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，以確保小城鎮(zhèn)成為發(fā)展地方特色經(jīng)濟的助推器。 第二，小城鎮(zhèn)建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在山地城鎮(zhèn)化進程中，必須強調(diào)“四位一體”的發(fā)展目標：農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化。這樣，云南山地城鎮(zhèn)化才能可持續(xù)發(fā)展。第三，體現(xiàn)地域和民族特色。山地特色新型城鎮(zhèn)化是云南要走的城鎮(zhèn)化之路，最能體現(xiàn)多山地、多民族特色的小城鎮(zhèn)化建設(shè)才是云南“山地城鎮(zhèn)化”的思路創(chuàng)新、重點突出和特色彰顯之處。因此，要因地制宜地建設(shè)小城鎮(zhèn)，葆有其原有的依山傍水、生態(tài)宜人、親近自然的建筑格局，展現(xiàn)其山地城鎮(zhèn)的歷史內(nèi)涵、文化傳統(tǒng)、風土人情等人文特色。第四，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要與城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。小城鎮(zhèn)發(fā)展要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展、社會文化事業(yè)發(fā)展相結(jié)合；新型城鎮(zhèn)化的加快推進要與培育新興產(chǎn)業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展服務(wù)業(yè)同步；并在促進小城鎮(zhèn)居民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，提升小城鎮(zhèn)就業(yè)容量和質(zhì)量方面實現(xiàn)共贏，以最終實現(xiàn)以城聚產(chǎn)、以產(chǎn)興城、產(chǎn)城互動、融合發(fā)展的良性互動。第五，加大力度，創(chuàng)建以縣城為中心的小城鎮(zhèn)。云南省未來最具潛力的內(nèi)需和最雄厚的發(fā)展動力在于城鎮(zhèn)化。因此，強化以縣城為中心的小城鎮(zhèn)建設(shè)，向下可以輻射所屬的廣大農(nóng)村，向上可以銜接大、中、小城市，這是云南省實現(xiàn)山地城鎮(zhèn)的重要“津梁”。

二、對云南山地特色城鎮(zhèn)化的幾點思考

(一)云南特色的山地城鎮(zhèn)化切忌“臉譜化”

對省域經(jīng)濟發(fā)展，切忌臉譜化，一定要有云南的地域和民族特色?！爸挥忻褡宓牟攀鞘澜绲摹薄Ｏ裨颇厦褡迕窬拥慕ㄖL格、建筑文化在山地城鎮(zhèn)化建設(shè)中的運用，將較好地展現(xiàn)建筑的地域和民族特色，也避免了城鎮(zhèn)化所帶來的“千城一面”、“萬村同一”，還可讓人“看得見水、望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。此外，如昆明、曲靖、玉溪、楚雄等的滇中城市群，要在全省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展中起示范、帶動作用。由于云南省特殊的地質(zhì)地貌，大面積地規(guī)劃、布局城鎮(zhèn)化發(fā)展不太適合于云南社會經(jīng)濟發(fā)展狀況[3]，所以云南的山地城鎮(zhèn)化以縣城、小城鎮(zhèn)為主，并呈現(xiàn)出點狀、掌狀的城鎮(zhèn)化地域特色。同時，堅持因地制宜原則，正確處理好開發(fā)與保護的關(guān)系。云南地形地質(zhì)復雜，自然災害頻發(fā)，城鎮(zhèn)上山會遇到生態(tài)脆弱區(qū)，因此謀劃要因地制宜，不能一刀切，不要搞統(tǒng)一模式。要做好地質(zhì)災害評估。對于地質(zhì)災害多發(fā)區(qū)、存在隱患的地方必須堅決避讓。同時，還要考慮山地生態(tài)脆弱性和環(huán)境保護問題。要從用地規(guī)劃、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政配套措施、政績考核制度等5個方面做出相關(guān)安排。

(二)體現(xiàn)“適度”、 多方支持的彈性政策

自然環(huán)境、生態(tài)承載力、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等制約著云南的“山地城鎮(zhèn)化”發(fā)展規(guī)模和速度，要據(jù)此適度制定城鎮(zhèn)上山、人口進城的速度，切忌下發(fā)紅頭文件去“一窩蜂”搞。由于云南省承擔國家較多生態(tài)屏障的功能，因此云南這樣的西部省，不能關(guān)起門來搞城鎮(zhèn)化體系、工業(yè)化體系建設(shè)，應(yīng)該得到中央政府、東部地區(qū)更多的轉(zhuǎn)移性資金、政策、人才和技術(shù)等的支持。這是因為，一個地區(qū)、國家要整體實現(xiàn)現(xiàn)代化、一體化，并不是某個地理空間實現(xiàn)了現(xiàn)代化就成功了，而是每個地理區(qū)域都實現(xiàn)現(xiàn)代化、一體化及其內(nèi)的公民都應(yīng)該享有基本均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這體現(xiàn)了現(xiàn)代社會發(fā)展的核心價值觀——公平與正義，這也是和諧社會的基石。因此，中央政府和發(fā)達地區(qū)的地方政府負有支持欠發(fā)達地區(qū)的共同責任和義務(wù)。對此，云南應(yīng)積極謀求多方的支持。

(三)體現(xiàn)“道法自然”的規(guī)劃理念

“道法自然”的理念是順應(yīng)生態(tài)環(huán)境，要在“山地城鎮(zhèn)化”中突出云南的生態(tài)、環(huán)境優(yōu)勢和休閑、民族民俗等方面的旅游資源優(yōu)勢。所以云南的“山地城鎮(zhèn)化”走的應(yīng)是生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的特色發(fā)展之路。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化都應(yīng)該在開發(fā)的時空背景下進行規(guī)劃發(fā)展，充分利用緩坡丘陵、荒山荒坡、河邊灘涂規(guī)劃實施一批城鎮(zhèn)上山、工業(yè)上山項目，依托村寨資源稟賦，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)發(fā)展[4]。構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，走集約型、多樣化、具有云南特點的城鎮(zhèn)化道路。優(yōu)化工業(yè)園區(qū)布局，全面推動“城鎮(zhèn)上山”進程。在片區(qū)總體規(guī)劃深化和控制性詳細規(guī)劃編制過程中，按照“節(jié)約和集約用地”原則，將工業(yè)用地、配套服務(wù)區(qū)用地等，盡量往片區(qū)周邊山體轉(zhuǎn)移，坡度適宜開發(fā)建設(shè)的山體盡量規(guī)劃為建設(shè)用地，對壩子平地進行合理避讓和保護，保留良田良地。同時，確定水田片區(qū)為“城鎮(zhèn)上山”試點，積極穩(wěn)妥推進試點建設(shè)工作，為全面推動“城鎮(zhèn)上山”進程積累寶貴經(jīng)驗。此外，堅持坡度分層梯度開發(fā)模式，科學制定土地利用總體規(guī)劃。按照云南省用地上山的總體思路，堅持坡度分層梯度開發(fā)模式。

(四)要拒絕環(huán)境污染重的產(chǎn)業(yè)上山并將環(huán)境成本內(nèi)部化

一方面從生態(tài)環(huán)保和污染處理成本而言，適當?shù)丶泄I(yè)園區(qū)，對生態(tài)環(huán)境損害和污染物處理成本才能達到最小。另一方面，從政府加強監(jiān)管的角度來說，由于縣一級的政府財力較弱、基礎(chǔ)設(shè)施較差、項目吸引率較低等，因此縣級政府是監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一定要把好生態(tài)環(huán)境關(guān)。環(huán)境評價是縣級政府對入園項目的首要一環(huán)，對環(huán)境污染重、能源消耗大，尤其是水資源消耗大的項目要實行“一票否決制”。此外，要突出產(chǎn)業(yè)選擇的地域性、特色性、民族性，即傳統(tǒng)的旅游業(yè)和具有高原特色的農(nóng)產(chǎn)品和特色產(chǎn)業(yè)、特色工業(yè)等作為優(yōu)選產(chǎn)業(yè)。

(五)全方位建立健全山地城鎮(zhèn)化機制

1．堅持循序漸進原則，積極穩(wěn)步推進

山地開發(fā)建設(shè)要比在平地上開發(fā)難度更大，受地形限制，在交通、住房建設(shè)、管理等方面困難重重。為此，在山地城鎮(zhèn)整體規(guī)劃制定出來之后，可把市場化程度相對較低、靠政府投資為主、社會關(guān)聯(lián)度相對較小的行政機關(guān)辦公區(qū)、工業(yè)園區(qū)和醫(yī)院、學校等建設(shè)項目“先行上山”。此后，隨山地城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施逐漸配套和社會公用設(shè)施的逐步完善，以及山地城鎮(zhèn)“人氣聚集效應(yīng)”的逐漸顯現(xiàn)，即可逐步引入山地商業(yè)地產(chǎn)進行開發(fā)。此時其開發(fā)成本與壩區(qū)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)成本將呈現(xiàn)“一降一升”之勢，待山地商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)優(yōu)于壩區(qū)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)之后，山地城鎮(zhèn)化即可進入以市場為導向的良性循環(huán)軌道[5]。

2．建立健全山地開發(fā)利用激勵約束機制和良性循環(huán)機制

土地利用歸根結(jié)底是個利益問題，要積極探索土地開發(fā)利用新機制，以激勵和引導“用地上山”。要建立完善山地開發(fā)利用激勵約束和良性循環(huán)機制，建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)項目向荒山荒坡布局的激勵機制，建立農(nóng)民土地權(quán)益保障機制、土地資源儲備機制。

3．搞好前期的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品建設(shè)

搞好前期的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品建設(shè)將為城鎮(zhèn)化夯實基礎(chǔ)。近年來在中國城市化進程中發(fā)生的交通擁擠、城市內(nèi)澇、“熱輻射病”等給我國的城鎮(zhèn)化敲響了警鐘。為此，要把中心城市主干道路網(wǎng)、城際主干道建設(shè)、電力交通通信設(shè)施體系、城鎮(zhèn)給水排水系統(tǒng)、污水垃圾無害化處理系統(tǒng)等的建設(shè)置于首位，同時大力搞好基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、金融保險、社會保障等公共產(chǎn)品和服務(wù)的配套建設(shè)。

4．提升配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化的支撐能力

按照“產(chǎn)業(yè)——城鎮(zhèn)一體化”的發(fā)展理念和城鎮(zhèn)功能定位，在稅收、價格、財政、金融、土地和政府采購等方面進一步建立健全配套政策，有利于引導、鼓勵生產(chǎn)力要素進入云南省山地城鎮(zhèn)化的建設(shè)領(lǐng)域。如制定和完善金融、財政、稅務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)、運輸、海關(guān)等保障服務(wù)措施制度等。同時，應(yīng)明確我省“工業(yè)上山”的重點是：強化自主創(chuàng)新、企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結(jié)合。此外，“工業(yè)園”應(yīng)以開發(fā)利用和引進、消化、吸收國內(nèi)外關(guān)鍵性技術(shù)為主，提升其在環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)、清潔生產(chǎn)、綠色產(chǎn)業(yè)等方面對城鎮(zhèn)化的支撐能力。

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