●張曉紅

公共治理視角下加強政府購買公共服務(wù)監(jiān)管的思考

●張曉紅

十八大以來，我國不斷深化在政治領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的改革，政府購買公共服務(wù)既遇到良好的機(jī)遇也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，怎樣充分把握好改革的良好契機(jī)，加快形成政府與社會組織共同提供公共服務(wù)的合作局面，切實有效地實施對購買過程的監(jiān)督管理是未來政府要考慮的嚴(yán)肅問題。

一、政府購買公共服務(wù)監(jiān)管的理論研究視角：公共治理理論

現(xiàn)代社會的組織結(jié)構(gòu)由政府、企業(yè)和社會組織組成，政府的義務(wù)是管理社會，企業(yè)承擔(dān)著向社會供給生存發(fā)展資料的職能，社會組織是介于政府和市場之間的公益性組織。20世紀(jì)80年代以來，作為獨立于政府和市場的應(yīng)對政府失靈和市場失靈的第三種力量，社會組織已經(jīng)日益發(fā)展成為一支促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可忽視的重要力量。政府、市場、社會組織在公共服務(wù)供給方面各自有著自己的優(yōu)勢，同時三種服務(wù)供給模式都面臨著失靈的問題，即政府失靈、市場失靈和志愿失靈。因此，公共服務(wù)的合作供給成為最優(yōu)選擇，它通過集三者之長、避三者之短的綜合機(jī)制解決公共服務(wù)治理失靈的問題。上世紀(jì)90年代，公共治理理論便由此誕生，它是一種多個治理主體共同參與公共管理的理論。通過“善治”或“多中心治理”可以達(dá)到公共服務(wù)供給的平衡狀態(tài)，最終構(gòu)建形成社會組織和政府間互相對話的一個多元化社會治理模式。公共治理具有以下特點：

（一）公共治理目標(biāo)的公共性屬性

公共治理的主要理念是滿足社會公共需求，它是基于公共利益作為出發(fā)點，以基本公共服務(wù)與公共產(chǎn)品作為優(yōu)先考慮對象，把解決社會公共問題作為重要使命和責(zé)任，其實質(zhì)是追求社會公平與正義。對于現(xiàn)代政府來說，政府治理的最重要內(nèi)容是“公共性”，因為它體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求。當(dāng)然政府治理作用領(lǐng)域和范圍重點是市場機(jī)制提供社會公共服務(wù)的失靈領(lǐng)域（被界定在公共服務(wù)領(lǐng)域）。

（二）公共治理主體的多元化屬性

由于現(xiàn)代社會的多元化背景，以往傳統(tǒng)的權(quán)威單一式治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，同時也相悖于現(xiàn)代民主政治理念。公共治理理論否定了政府作為治理主體的唯一性，治理主體還包括私營部門和社會組織，公民、社會組織可以參與政策的制定和公共事務(wù)的管理，提供公共服務(wù)并承擔(dān)一定的責(zé)任，社會組織的權(quán)力也得到社會的廣泛認(rèn)可。它是現(xiàn)代社會多元化發(fā)展的客觀要求，也是現(xiàn)代公共治理的必然選擇。

（三）公共治理運行方式的權(quán)威性

公共治理要求多元主體在運行方式上追求公共利益，在此基礎(chǔ)上對公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進(jìn)行合理的權(quán)威性分配。由于公共服務(wù)需求復(fù)雜多樣，為了提高公共管理水平和質(zhì)量，公共治理過程應(yīng)該是在一定程序框架下整合治理層級、功能和公私部門，溝通與協(xié)調(diào)多元、多層次利益主體的關(guān)系，從而在廣泛互動與合作中有效解決各類利益矛盾與沖突，搭建一個連接特定精英與公眾等多元主體進(jìn)行交流的橋梁。

二、政府購買公共服務(wù)監(jiān)督管理的制約因素分析

（一）政府監(jiān)管機(jī)制不健全，統(tǒng)一的監(jiān)管體系尚未建立

1、形式性購買公共服務(wù)模式，導(dǎo)致政府購買行為監(jiān)管乏力。在公共服務(wù)的市場供給模式中，根據(jù)購買主體間是否具備獨立性和競爭性，分為三種購買方式，即競爭性購買、非競爭性購買和形式性購買。目前，在我國政府購買公共服務(wù)的實踐中，非競爭性的形式購買模式最為普遍。所謂形式性購買是由政府設(shè)立社會組織，接受委托的社會組織的決策與委托服務(wù)的政府之間不具有完全獨立性的一種常見模式。由于在這種模式下，政府并不一定通過契約的方式向社會組織購買服務(wù)，所以被稱為形式性購買。我國的文物保護(hù)、扶貧等天生只能由內(nèi)部供應(yīng)商提供公共服務(wù)，社區(qū)矯正、戒毒、地震監(jiān)測、天氣預(yù)報等需要專業(yè)性的技術(shù)服務(wù)，這些公共服務(wù)往往采用形式性購買。在形式性購買下，政府對社會組織的治理難度大。

2、購買程序不規(guī)范，不能約束購買過程中的政府行為。公共服務(wù)購買程序不同于一般的服務(wù)采購，它是一種采購內(nèi)容復(fù)雜，數(shù)量和要求難以確定的特殊采購，而且公共服務(wù)采購的生產(chǎn)者與使用者高度分離。特別是在形式性購買模式下，社會力量提供公共服務(wù)時常常聽從于政府的行政指令，購買的監(jiān)管和評估是依靠行政管理方式進(jìn)行，沒有形成既有利于工作又有利于監(jiān)管的工作程序，進(jìn)而導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)的行政成本提高、工作效率降低，阻礙了政府購買公共服務(wù)的改革進(jìn)程與實行效果。

3、政府內(nèi)部監(jiān)管動力不足。從我國實踐來看，我國對政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管主要集中在政府部門內(nèi)部，而在形式性購買模式下，政府同時也是社會力量的主管部門，相互之間存在的依賴關(guān)系使得內(nèi)部監(jiān)管非常乏力。與此同時，年度檢查是唯一的政府監(jiān)管方式，相較于西方國家顯得十分單薄。

（二）社會監(jiān)管渠道不暢通，缺乏監(jiān)管機(jī)制

一般來說，媒體監(jiān)管和公眾監(jiān)管是社會監(jiān)管的兩個組成部分。在當(dāng)前國家體制下，媒體很難通過有效的渠道了解社會組織內(nèi)部運行情況，報道出的問題都比較淺顯，媒體監(jiān)管的力度和效果大打折扣；其次，公共服務(wù)的受益群體很多是弱勢群體，個人素質(zhì)的欠缺導(dǎo)致他們沒有足夠多的監(jiān)管意識。而且公共服務(wù)供給的結(jié)果本來就具有不可預(yù)測性和計量復(fù)雜性，監(jiān)管的有效性就隨之降低。與此同時，社會組織自身監(jiān)管缺乏。社會組織對很多工作信息不對外公開，缺失自律制度。組織自身監(jiān)管機(jī)制的缺失導(dǎo)致社會組織難以被公眾完全認(rèn)可。

（三）評估機(jī)制缺乏有效性

目前我國政府購買公共服務(wù)評估機(jī)制不健全。一方面，公共服務(wù)重要的接受對象是弱勢群體，他們?nèi)狈υu估服務(wù)效果的能力；另一方面，教育、養(yǎng)老等“軟服務(wù)”的服務(wù)質(zhì)量本身就難以量化，成本和價格的計算比較復(fù)雜，加重了評估的難度。

1、在評估主體方面，第三方評估有效性不足。據(jù)相關(guān)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，除了中央對社會組織參與公共服務(wù)供給實施了第三方項目評估與審計外，超過一半的政府對社會組織參與公共服務(wù)沒有規(guī)范的第三方項目評估，全部沒有來自專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)的審計。評估人員專業(yè)能力的不足往往也導(dǎo)致客觀評估難以實現(xiàn)，很少出現(xiàn)有服務(wù)項目被評估為不合格而終止合同或社會組織被懲罰的情況。

2、在評估標(biāo)準(zhǔn)上，不同的公共服務(wù)的評價標(biāo)準(zhǔn)不可能完全一致。但目前的評估標(biāo)準(zhǔn)基本上是統(tǒng)一的，分門別類的評估標(biāo)準(zhǔn)沒有建立，很難準(zhǔn)確評估公共資金是否得到最好地使用?？茖W(xué)、系統(tǒng)的評價體系尚未建立，缺乏合理的評估指標(biāo)，種種因素導(dǎo)致很難準(zhǔn)確衡量政府購買公共服務(wù)的成效。

3、在評估方法上，主要以聽取和匯報檢查為主，評估缺乏連續(xù)性。評估往往發(fā)生在事后，政府對評估的積極性不高，很多評估行為都是敷衍了事，評估人員在評估過程中不負(fù)責(zé)、不認(rèn)真，評估的結(jié)果很難出現(xiàn)不合格或者追究處罰相關(guān)責(zé)任人員的情況，這難免導(dǎo)致評估的結(jié)果出現(xiàn)紕漏，評估的效果大打折扣。

（四）信息公開制度不完善

信息公開是現(xiàn)代法治和民主原則的基本要求，這決定了承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)職能的社會組織需要承擔(dān)一定的信息公開義務(wù)。由于購買公共服務(wù)并未被納入政府采購法中，公共服務(wù)領(lǐng)域的信息公開推進(jìn)緩慢，對承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)職能的社會組織的信息公開顯得捉襟見肘。從總體來看，我國的政府購買服務(wù)信息公開制度仍不完善。從政府信息發(fā)布來看，購買公共服務(wù)的預(yù)算資金不公開；從社會組織信息發(fā)布來看，目前我國要求基金會向社會公開的信息僅包括基金會年度工作報告、公益資助項目、信息募捐活動信息。信息公開的不透明引起政府購買公共服務(wù)成本居高不下，效率很難得到提高。

三、建立和優(yōu)化政府購買公共服務(wù)監(jiān)管體系的路徑選擇

（一）建立科學(xué)的多元化監(jiān)管體系

由于政府購買公共服務(wù)在監(jiān)管實踐中的困境，建立一套完善的監(jiān)管機(jī)制以保證政府與社會組織的持久合作成為當(dāng)務(wù)之急。在監(jiān)管體系建設(shè)上，要建立集法律監(jiān)管、公眾監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管為一體的多元化監(jiān)管體系。

1、政府監(jiān)管。主要包括對社會組織資格的審查和認(rèn)定以及對社會組織運行的監(jiān)管兩方面。資格審查、認(rèn)定主要涉及社會組織的準(zhǔn)入問題。加強政府對社會組織的運行監(jiān)管，一是加強政府部門對社會組織的年度檢查監(jiān)管，對服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量進(jìn)行監(jiān)管評價。二是加強對社會組織的財務(wù)監(jiān)管，可采取由財政部門對政府供給公共服務(wù)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)管，防止詐騙、挪用、浪費、財務(wù)混亂等問題的產(chǎn)生，保護(hù)利益相關(guān)者的利益。社會組織應(yīng)健全定期向政府主管部門報告經(jīng)費收支情況、接受政府審計部門財務(wù)審查的制度。

2、法律監(jiān)管。我國應(yīng)改變目前各地方政府、各行業(yè)部門各自立法的混亂現(xiàn)狀，在對已有的關(guān)于政府購買公共服務(wù)監(jiān)管制度進(jìn)行修訂的基礎(chǔ)上制定專門的《政府購買公共服務(wù)監(jiān)管法》，增強法律的約束力，形成統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)監(jiān)管法律制度。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，可以嘗試在各級人民代表大會下設(shè)“政府購買公共服務(wù)監(jiān)督委員會”，將業(yè)務(wù)主管部門對社會組織的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到監(jiān)督委員會上，委員會負(fù)責(zé)對購買服務(wù)活動開展監(jiān)管活動和處理服務(wù)供給方的質(zhì)疑和申訴。

3、公眾和媒體監(jiān)管。政府購買的各種公共服務(wù)與民眾的切身利益直接相關(guān)，因為公眾能在現(xiàn)實生活中親身體會公共服務(wù)的效果，對政府購買服務(wù)行為有極大的發(fā)言權(quán)，所以社會公眾非常樂于去監(jiān)管政府購買公共服務(wù)的行為，因此應(yīng)該組織公眾參與監(jiān)管。政府可以完善聽證制度及投訴制度，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)管作用。媒體監(jiān)管指媒體公開報道政府購買公共服務(wù)的活動內(nèi)容或揭露政府在購買公共服務(wù)工作中的不當(dāng)行為，前者直接促使政府購買公共服務(wù)的信息公開，后者間接促進(jìn)政府購買公共服務(wù)的信息公開。

4、專業(yè)性監(jiān)管。紀(jì)檢、監(jiān)察、審計這些專業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)相互協(xié)調(diào)配合，及時溝通，對政府購買公共服務(wù)形成一種“立體式”的監(jiān)管合力。此外，還要發(fā)揮外部監(jiān)管中第三方監(jiān)管和專家監(jiān)管的優(yōu)勢。要發(fā)展獨立的包括會計事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計事務(wù)所等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在監(jiān)管方面擁有專業(yè)人才，技術(shù)性更強，促使監(jiān)管更具專業(yè)性、科學(xué)性，以及客觀性和公正性。與此同時，還要保持第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性，避免其成為一個形式化的機(jī)構(gòu)。

5、行業(yè)監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管是指同類的社會組織通過自發(fā)組織起來的協(xié)會或行業(yè)社團(tuán)等，對同類會員單位進(jìn)行監(jiān)督和管理。美國有負(fù)責(zé)制定基金會行業(yè)互律條款的基金會理事會，理事會由各大基金會的主要負(fù)責(zé)人組成。理事會的每個基金會成員必須遵守行業(yè)規(guī)定，否則會被開除。行業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢在于社會組織自身的監(jiān)管能夠有效地節(jié)約成本，是社會監(jiān)管和政府監(jiān)管外的一個有力幫手。

（二）加強對公共服務(wù)供給中社會組織的監(jiān)管

社會組織一旦被確認(rèn)為合作伙伴之后，政府和社會組織多半通過合同的方式形成委托代理的關(guān)系，政府成為委托人，社會組織是代理人，這樣可能導(dǎo)致政府或社會組織在此過程中非法謀取經(jīng)濟(jì)利益，為防止壟斷行為的發(fā)生，可以借鑒美國的經(jīng)驗，在重大活動前要求社會組織報批監(jiān)管部門，定期發(fā)送報告給監(jiān)管部門。

（三）建立第三方評估機(jī)制

1、在評估主體上，要合理引入第三方評估并保證其獨立性。美國1977年就成立了專門評估社會組織的“認(rèn)可委員會”(COA)，COA評估申請的社會組織，根據(jù)評估的標(biāo)準(zhǔn)開始評估并將評估結(jié)果交給政府作為參考。我國可以考慮成立一個類似于COA的第三方機(jī)構(gòu)對購買公共服務(wù)的執(zhí)行過程和效果進(jìn)行評估。第三方評估機(jī)構(gòu)可以是如會計師事務(wù)所、法律事務(wù)所、稅務(wù)事務(wù)所等專業(yè)性機(jī)構(gòu)，并且第三方評估機(jī)構(gòu)要保持一定的獨立性，不能受政府的控制。

2、在評估標(biāo)準(zhǔn)上，制定具有可操作性的評估標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)計指標(biāo)體系。政府及獨立的評估機(jī)構(gòu)應(yīng)制定某個公共服務(wù)的各項評估指標(biāo)，選取評估指標(biāo)要考慮它是否明確、具體，可行性、時效性是否與現(xiàn)實匹配。指標(biāo)體系的內(nèi)容不僅要包括公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量，還需包括內(nèi)外部運行情況、組織信譽度、公眾滿意度、公共服務(wù)的成本收益比等方面內(nèi)容，把公眾滿意度作為評判服務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)。香港在這一方面的做法值得我們借鑒，香港社會福利署《十六項服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)評估模式參考指引》中規(guī)定了對社會組織評估的19項服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，針對每項標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了相應(yīng)的指標(biāo)。

3、在評估方式上，對政府購買的事前、事中、事后三個階段進(jìn)行評估，保證政府購買服務(wù)的質(zhì)量。事前要做好對公眾公共服務(wù)需求的調(diào)查，合理分析數(shù)據(jù)，根據(jù)公民的需求提出購買服務(wù)建議。事中運用多種方法進(jìn)行評估，部門抽查、公眾反饋意見、社會監(jiān)管、自律性評估都可以成為很好的評估方式，全面跟蹤整個購買服務(wù)過程。事后由會計師事務(wù)所、法律事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)對購買公共服務(wù)進(jìn)行評估，充分發(fā)揮這些專業(yè)性機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，做到評估結(jié)果公正化和科學(xué)化。同時，可以考慮對評估結(jié)果較好的社會組織給予資金資助、放寬捐贈條件、提高社會組織等級等方式進(jìn)行獎勵，將評估結(jié)果作為社會組織以后承接服務(wù)和退出的重要依據(jù)。

（四）完善信息披露制度

1、建立社會組織信息披露制度。承接公共服務(wù)的社會組織要將注冊登記證書、稅務(wù)登記證書等信息通過恰當(dāng)?shù)姆绞焦_，要把公共服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序等信息向社會做出階段性或長期性承諾，形成有效的輿論和社會監(jiān)管。要不定期地對社會組織的財務(wù)賬目、檔案資料等情況進(jìn)行檢查并向社會公開，形成公開、透明、暢通的社會組織信息披露機(jī)制。財政部印發(fā)的《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》中明確提出，要拓寬公開渠道，搭建公開平臺，及時將購買的服務(wù)項目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)要求、服務(wù)內(nèi)容、預(yù)算安排等信息向社會公開。此外，要改革信息公開方式，建立信息公開形式多樣化體系，采取靈活多樣的信息公開形式，搭建網(wǎng)絡(luò)平臺，舉辦聽證會、論證會、交流會、信息發(fā)布會等。

2、健全社會組織準(zhǔn)入制度。為了防止社會上出現(xiàn)社會組織雜亂無序的局面，對社會組織進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域應(yīng)制定社會組織準(zhǔn)入資格標(biāo)準(zhǔn)。社會組織資質(zhì)包括：人的條件，指只有具備一定專業(yè)知識的人才能成為社會組織工作人員；物的條件，主要是指在場地、設(shè)備、資金等方面對社會組織提出要求；組織條件，主要是指社會組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政管理、財務(wù)制度等方面的要求。按照規(guī)定受理合格的社會組織成為公共服務(wù)供應(yīng)商的申請，處置不誠信或不夠格的公共服務(wù)供應(yīng)商。

（五）營造政府購買公共服務(wù)良好的外部環(huán)境

1、改革事業(yè)單位管理制度?，F(xiàn)行的事業(yè)單位管理制度難以適應(yīng)新的歷史階段公民需求的不斷增長，從長遠(yuǎn)上看，通過政府購買服務(wù)有利于積極推進(jìn)事業(yè)單位改革。我國《事業(yè)單位人事管理條例》已經(jīng)于2014年7月1日實施，在事業(yè)單位逐漸施行打破終身制的同時，要在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，將依附在行政主管部門的事業(yè)單位，比如環(huán)衛(wèi)、綠化、道路路燈維護(hù)等市場機(jī)制比較健全的經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)換成市場主體，在人財物領(lǐng)域徹底與政府脫鉤。

2、加快推進(jìn)省直管縣和大部門體制改革?！笆」芸h”改革精簡了政府機(jī)構(gòu)和人員，將更多公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給社會組織來承擔(dān)，弱化政府對公共事務(wù)的直接干預(yù)。2007年，十七大指出“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，大部門體制改革第一次在政府性文件中被提出來。2008年的十一屆全國人大一次會議上，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》的通過進(jìn)一步開啟了大部制改革的序幕。大部制改革把政府的部分職能轉(zhuǎn)交給社會，激發(fā)民間成立團(tuán)體共同參與社會公共事務(wù)管理，減少了政府的行政壓力。這些措施在合理配置政府職能、優(yōu)化行政層級方面邁出重要的一步，在我國政府購買公共服務(wù)存在諸多困境的局面下，努力推動省直管縣和大部制改革，對政府購買服務(wù)的發(fā)展具有積極地促進(jìn)作用。

3、加強中央政府與地方政府的合作。中央和地方的事權(quán)與財權(quán)不匹配是我國公共財政長久以來面臨的問題之一。我國地方政府事情多，但是財力嚴(yán)重缺乏。建立政府購買公共服務(wù)機(jī)制需要充分發(fā)揮中央和地方政府的積極性，合理界定中央和地方政府在公共服務(wù)供給中的權(quán)責(zé)。純公共產(chǎn)品一般應(yīng)由中央政府提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品則由地方政府提供，中央政府應(yīng)統(tǒng)一購買全國范圍的公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)等。地方政府則應(yīng)承擔(dān)社區(qū)矯正等地方性公共產(chǎn)品。建立和完善中央和地方政府購買服務(wù)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)不同層級政府間的縱向合作。在縱向上，中央政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要相互配合，合理劃分監(jiān)管權(quán)限。在橫向上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)保持獨立性，與其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的權(quán)限職責(zé)劃分，確保其公正有效地履行監(jiān)管職能。■

東北財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）