黃清華

◆醫(yī)藥衛(wèi)生立法研究

略論《食品安全法》的修訂理念、原則及完善

黃清華

修訂《食品安全法》，應(yīng)當(dāng)在問題導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，從該法的社會法和安全法屬性出發(fā)，強(qiáng)化其社會本位和消費(fèi)者本位，通過制度建設(shè)來培育公正文化、透明文化和技術(shù)文化，以維護(hù)食品安全。鑒此，應(yīng)當(dāng)明確預(yù)防性控制、公開透明、高效快捷、社會互助與救濟(jì)、民主管理等五項(xiàng)原則，并以此為指導(dǎo)，改革行政監(jiān)管制度、建立食品安全事件網(wǎng)絡(luò)報(bào)告制度、探索建立可追溯制度、改革進(jìn)口食品檢驗(yàn)和管理制度、完善食品安全私法制度、建立重大食品安全事件社會互助和救濟(jì)制度。

食品安全法；修訂；理念；原則；完善

被稱為“我國食品安全監(jiān)管法制化進(jìn)程重要里程碑”的《食品安全法》已經(jīng)實(shí)施近四年?？偟膩碚f，《食品安全法》的實(shí)施對一些食品安全事件的控防“起到了重要作用”，“但仍有不少問題有待解決”。[1]這些問題包括且不限于：多頭分段管理體制難以有效解決“地溝油”和“毒奶粉”一類的問題；食品和食品添加劑安全管理缺少可追溯制度；食品安全獨(dú)立第三方的評價機(jī)制尚未建立；缺少針對食品過敏癥的法律機(jī)制，難以解決“肌溶小龍蝦”①一類事件；食品安全民事司法的公正性有待加強(qiáng)；缺乏重大食品安全事件的社會救濟(jì)制度，難以解決“大頭娃娃”②一類事件……[2]凡此種種，說明《食品安全法》在立法上還需要完善。為此，本文從該法修訂的理念、原則和具體制度的完善三個層面進(jìn)行討論。

一、《食品安全法》的修訂理念

以什么樣的理念修訂《食品安全法》，取決于對該法性質(zhì)的認(rèn)知。學(xué)界通常把《食品安全法》納入行政法和衛(wèi)生法范疇，但這種認(rèn)知具有片面性。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，《食品安全法》同時也是社會法和安全法，修訂《食品安全法》需要從社會法和安全法的維度加以考慮，以尋找解決問題的辦法。

（一）《食品安全法》是社會法

“民以食為天”。食品安全屬于事關(guān)所有人生命健康的重大社會問題，調(diào)整、規(guī)范和保障食品安全問題的法律必然需要強(qiáng)調(diào)其社會本位、消費(fèi)者本位。這是食品安全的內(nèi)在規(guī)律。社會本位要求明確食品安全監(jiān)管屬于公共管理而非單純的行政管理，強(qiáng)調(diào)政府、企事業(yè)單位、公民社會的互動，重視公民參與、民主管理；強(qiáng)調(diào)以政府為主要代表的公共部門必須整合社會的各種力量,廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的、倫理的和技術(shù)的方法,改善政府的食品安全治理能力,提升食品安全績效和公共服務(wù)品質(zhì),以服務(wù)于“人人實(shí)現(xiàn)最高可達(dá)到的健康水準(zhǔn)而享有各種必要的設(shè)施、商品、服務(wù)和條件”。[3]消費(fèi)者本位，不僅強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)，還要讓消費(fèi)者自立，實(shí)行從“保護(hù)到自立”這樣一種消費(fèi)者權(quán)益支持；[4]即消費(fèi)者從“被動體”轉(zhuǎn)換為“主動體”，其不再只是等待食品消費(fèi)出事之后，對肇事者給予行政處罰、刑事制裁、提供可供保障賠償或補(bǔ)償?shù)姆桑侵С窒M(fèi)者有主動的自我保護(hù)意識，并通過一定的社會組織形式積極開展食品安全活動。

英國的《1990年食品安全法》（Food Safety Act 1990）第二部分第十四條、第十五條就消費(fèi)者保護(hù)作出有專門規(guī)定。[5]2004年，日本政府重新修訂《消費(fèi)者保護(hù)基本法》，去掉“保護(hù)”二字，將其更名為《消費(fèi)者基本法》，目的是讓消費(fèi)者自立，在（食品）消費(fèi)的任何環(huán)節(jié)，自由行使“尋求安全的權(quán)利、選擇的權(quán)利、知情的權(quán)利、表達(dá)意見的權(quán)利”和獲得合理賠償?shù)臋?quán)利，[6]成為成熟的消費(fèi)者和成熟的公民。美國《食品安全現(xiàn)代化法》（Food Safety Modernization Act）第一篇“提高防御食品安全問題的能力”第一百零八節(jié)“國家農(nóng)業(yè)和食品防御戰(zhàn)略”，也體現(xiàn)了將食品安全權(quán)作為公民社會權(quán)利的考量。[7]

鑒此，修訂我國《食品安全法》，也應(yīng)當(dāng)確立預(yù)防性控制原則、民主管理原則和重視社會救濟(jì)原則，考慮綜合采取政策、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和倫理的手段來調(diào)整、規(guī)范和保障食品安全。其具體措施應(yīng)包括：建立符合善治要求的食品安全公共管理體制；健全支持公民維權(quán)和民間維權(quán)的法律機(jī)制、經(jīng)濟(jì)機(jī)制和社會機(jī)制；建立對食品公害受害人負(fù)責(zé)到底的保障機(jī)制。

（二）《食品安全法》是安全法

在技術(shù)上，《食品安全法》無疑具有安全法的特征；此特征在衛(wèi)生領(lǐng)域，決定了安全法與傳統(tǒng)衛(wèi)生法的區(qū)別主要在于：

1．安全法以安全風(fēng)險分析為科學(xué)基礎(chǔ)。

安全法通?！鞍凑诊L(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制和風(fēng)險交流的管理流程”設(shè)置各個流程的制度規(guī)范，以此進(jìn)行安全風(fēng)險管理。[8]

例如，美國《食品安全現(xiàn)代化法》第一百零三節(jié)“危害分析和風(fēng)險防控”就明確要求：“每個工廠的所有者、經(jīng)營者或代理人應(yīng)當(dāng)按照本條規(guī)定，評估可能會影響該工廠生產(chǎn)、加工、包裝或存儲食品的危害因素，確定并實(shí)施預(yù)防性控制措施以使危害最小化，或是杜絕危害的出現(xiàn)，并且保證這些食品中不存在第四百零二節(jié)所描述的摻假或者第四百零三節(jié)（w）條款所描述的貼錯標(biāo)簽；同時，應(yīng)監(jiān)督這些控制措施的實(shí)施情況，并將監(jiān)控記錄的保存作為一種例行規(guī)范?！盵9]這種要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者基于危害因素分析、評估并采取食品安全風(fēng)險防控措施的義務(wù)性規(guī)定，是食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)法律責(zé)任的法律基礎(chǔ)；其實(shí)質(zhì)，就是要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者以一個從事涉及他人生命健康活動的專業(yè)人士所應(yīng)有的（高度）注意運(yùn)用現(xiàn)有的食品安全知識和技術(shù)（包括風(fēng)險評估技術(shù)）來防范和控制食品安全風(fēng)險。這樣的概括式規(guī)定，既劃清了食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)法律責(zé)任的界限，又可以避免他們鉆法律和食品安全標(biāo)準(zhǔn)不完善的漏洞。而我國《食品安全法》第四章缺少這樣的概括式規(guī)定，故修訂該法時應(yīng)予以高度重視。

2．安全法以培育安全文化為己任。

安全文化是公正文化、透明文化和技術(shù)文化，是貫徹落實(shí)安全法律制度的社會基礎(chǔ)、人文基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)；沒有安全文化，僅有安全法律制度難以有效發(fā)揮作用。

公正文化，體現(xiàn)在食品安全領(lǐng)域即是強(qiáng)調(diào)公正對待肇事人和受害人?！肮龑Υ厥氯恕?，即法律上必須明確食品生產(chǎn)經(jīng)營者可為自己的食品生產(chǎn)經(jīng)營肇事行為進(jìn)行辯護(hù)的情形。比如，英國《1990年食品安全法》第二十、二十一、二十二條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者的下列食品安全肇事行為可以免責(zé)：（1）由于他人的過失（due to fault of another person）；（2）盡到了應(yīng)有的注意（due diligence）；（3）生產(chǎn)經(jīng)營過程的公開（publication in the course of business）。[10]“公正對待受害人”，即合理賠償食品安全受害人——既賠償他們的經(jīng)濟(jì)損失，又安撫他們所遭受的肉體痛苦和精神傷害；既賠償當(dāng)前所遭受的損失和痛苦，又賠償今后可預(yù)見的損失和痛苦。只有在這樣的社會文化環(huán)境下，食品生產(chǎn)經(jīng)營者才真正具有改善食品安全的動力和條件。

透明文化即反對“捂蓋子”，而讓有關(guān)安全風(fēng)險信息能夠自由流動、交流，使生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者能夠方便快捷地獲得相關(guān)的信息。為此，應(yīng)當(dāng)在食品安全事件強(qiáng)制報(bào)告的基礎(chǔ)上，建立食品安全事件匿名的自愿報(bào)告，[11]以促進(jìn)食品安全信息流動、傳播和利用，幫助食品生產(chǎn)經(jīng)營者分享食品安全經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，鼓勵消費(fèi)者參與食品安全活動，讓整個社會懂得如何控制食品安全風(fēng)險，如何防范和處理食品安全事件；其真諦，在于建立一個事前能夠及時發(fā)現(xiàn)和阻止、事后能夠及時交流和改正的這樣一個有助于預(yù)防食品安全事件的長效綜合機(jī)制。

技術(shù)文化，即食品安全活動具有很強(qiáng)的技術(shù)性。其不僅表現(xiàn)為準(zhǔn)確的定義、嚴(yán)密的邏輯、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、精確的測試方法等操作性的技術(shù)手段，更反映在這些技術(shù)手段對于食品安全法律制度準(zhǔn)確適用的不可或缺，以及在食品安全文化建設(shè)上對這些技術(shù)手段的依賴、推崇和創(chuàng)新。因此，食品安全立法，不僅要建立鼓勵開展食品安全相關(guān)學(xué)科的研究和培訓(xùn)制度，而且要建立鼓勵社會組織從事獨(dú)立第三方的食品安全活動的制度以傳播食品安全信息、預(yù)防食品安全公害。在這方面，美國《食品安全現(xiàn)代化法》同樣提供了有價值的參考。該法第二篇“提高檢測和應(yīng)對食品安全問題的能力”，要求“改善國家、地方、地區(qū)以及部落食品安全官員的培訓(xùn)”（第二百零二節(jié)）和“改善需報(bào)告的食品注冊”（第二百一十一節(jié)），[12]其無不是基于食品安全技術(shù)文化的考量，目的就是讓所有從事食品安全活動的人士不僅分析和思考問題有一個共同的技術(shù)基礎(chǔ)，而且解決問題有一個明確的目標(biāo)和指向。

總之，安全文化對于食品安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮著“潤物細(xì)無聲”的作用；修訂《食品安全法》應(yīng)當(dāng)圍繞培育公正文化、透明文化和技術(shù)文化作文章。

二、《食品安全法》的修訂原則

“問題”導(dǎo)向是修訂法律的通用原則，但是單純的“問題”導(dǎo)向易導(dǎo)致“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。鑒此，修訂《食品安全法》應(yīng)從《食品安全法》所具有的多重法律屬性出發(fā)，圍繞培育安全文化，明確下列原則：

（一）預(yù)防性控制原則

保障食品安全的最佳策略是預(yù)防性控制。要按照有利于提高防御、檢測和應(yīng)對食品安全問題的能力，有利于提高進(jìn)口食品的安全性，以及把一切可能的食品安全問題納入預(yù)防性控制范圍等這樣的思路來統(tǒng)籌指導(dǎo)我國《食品安全法》的修訂③。為此，應(yīng)以前瞻性的眼光，考慮重新定義“食品安全”和“食品安全事件”的內(nèi)涵和外延，細(xì)劃食品安全事件。例如，在食源性疾病這一法定概念下；應(yīng)將食品過敏癥單獨(dú)列出，制定“食品過敏癥及過敏反應(yīng)自愿性管理導(dǎo)則”，以預(yù)防和控制“肌溶小龍蝦”一類“原因不明”的食品安全事件?；谶@一原則思路，建議參照病人安全事件的分類方式，[13]將食品安全事件進(jìn)行更細(xì)更科學(xué)的分類。這是實(shí)現(xiàn)食品安全的基礎(chǔ)條件和技術(shù)需要。

（二）公開透明原則。

所有食品安全信息都應(yīng)當(dāng)公開透明，這有利于食品安全信息在行業(yè)內(nèi)、消費(fèi)者和社會公眾間的傳播。為此，要建立食品安全風(fēng)險信息交流系統(tǒng)，④鼓勵食品安全匿名的自愿報(bào)告、分析和發(fā)布。建立食品安全風(fēng)險信息交流系統(tǒng)有幾大好處：首先，其可向消費(fèi)者通報(bào)有關(guān)食品、食品添加劑、食品容器和包裝材料供應(yīng)、銷售方面具體的安全風(fēng)險信息，確保相關(guān)信息能夠迅速而有效地傳播出去，指導(dǎo)消費(fèi)行為；其次，在行業(yè)內(nèi)通報(bào)，以便同業(yè)者能夠識別對食品及相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營方面的安全和保障可能會造成危害的潛在風(fēng)險來源，從業(yè)者可采取預(yù)防措施消除這些威脅；第三，確保有關(guān)的預(yù)防控制措施及技術(shù)信息能夠及時地傳遞給食品產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)。修訂《食品安全法》，應(yīng)當(dāng)考慮建立食品安全風(fēng)險信息交流系統(tǒng)在制度上的要求。

（三）高效快捷原則

高效快捷的行政措施和技術(shù)措施對于保障食品安全必不可少。高效快捷原則要求食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對存在安全隱患的可疑食品及相關(guān)產(chǎn)品，能夠迅速采取執(zhí)法檢查和查封查扣措施（Inspection and seizure of suspected food），并針對它們的安全狀況，以合理可行的方式，發(fā)出改進(jìn)通知（Improvement notices）或生產(chǎn)、銷售禁令（Prohibition orders），乃至緊急情況下的禁止通知或命令（Emergency prohibition notices and orders），或者緊急情況下的控制令（Emergency control orders）；⑤此外，對食源性疾病的爆發(fā)和其他與食品相關(guān)的安全風(fēng)險，快速檢測及反應(yīng)的檢測系統(tǒng)和實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)是必須的，應(yīng)當(dāng)建立這一系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)的相互協(xié)調(diào)機(jī)制，確保食品安全檢測報(bào)告高效快捷。

（四）社會互助與救濟(jì)原則

綜觀國內(nèi)外重大食品安全事件的處理過程和結(jié)局，政府存在產(chǎn)業(yè)優(yōu)先和消費(fèi)者優(yōu)先兩種基本態(tài)度，處理方法也隨之變化。前者，政府通常采取行政手段指定食品公害病的診斷醫(yī)院，劃定賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整齊劃一的快速處理；后者則主要采取法律手段鼓勵受害者維權(quán)，鼓勵社會互助與救濟(jì)，確保每個受害者及其家庭追求具體的正義，而非整齊劃一的“正義”。

以日本為例，1955年“森永毒奶粉事件”⑥發(fā)生后，日本政府開始執(zhí)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)先政策，很長一段時間袒護(hù)森永公司，提出一個維護(hù)產(chǎn)業(yè)利益的解決方案：（1）所有死亡者一律賠償25萬日元；（2）生存者不問輕癥重癥一律1萬日元；（3）（通過醫(yī)學(xué)權(quán)威）斷言此次中毒事件完全不必?fù)?dān)心后遺癥影響。[14]這種產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的應(yīng)對措施，易破壞社會公平環(huán)境。隨后，日本又接二連三發(fā)生了好幾起侵犯消費(fèi)者權(quán)益的重大事件——1956年“水銀中毒事件”（俗稱“水俁病”事件）、1960年“假牛肉罐頭事件”、1961年“薩利德邁安眠藥事件”⑦。如此嚴(yán)峻的公害事件形勢，逼迫日本政府轉(zhuǎn)而實(shí)行“消費(fèi)者優(yōu)先”政策，即允許消費(fèi)者成立各種互助組織堅(jiān)持不懈地維權(quán)。“日本國民能在今天擁有相對其他國家更安全更放心的食品和各類消費(fèi)品，與日本的消費(fèi)者以馬拉松耐力賽一般執(zhí)著，在‘森永毒奶粉事件’等重大公害事件中持久的‘討說法求公道’精神是分不開的?！盵15]

“森永毒奶粉事件”的處理過程提示我們，我國要處理好“大頭娃娃”一類事件，在食品安全領(lǐng)域培育公正文化，應(yīng)當(dāng)在《食品安全法》的修訂中，明確社會互助與救濟(jì)原則，立法允許重大食品安全事件受害者成立全國性或區(qū)域性互助組織，將受害者及其親屬自發(fā)的維權(quán)活動納入法制軌道，允許成立對重大食品安全事件所有受害者予以終身照顧的法人財(cái)團(tuán)，鼓勵消費(fèi)者與食品生產(chǎn)經(jīng)營者抗?fàn)?，從而督促食品生產(chǎn)經(jīng)營者重視食品安全。

（五）民主管理原則

各種食品安全事件提示我們，食品安全問題要實(shí)現(xiàn)善治，必須摒棄“公共事務(wù)的管理權(quán)只屬于政府，政府運(yùn)用政治權(quán)力和權(quán)威對整個社會實(shí)行自上而下的單一向度的行政管理”這樣一種傳統(tǒng)觀念，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域由傳統(tǒng)行政監(jiān)管型執(zhí)法向公共治理型執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。這是因?yàn)?，傳統(tǒng)的行政監(jiān)管代表的只是政府意志，與公共治理所追求的價值目標(biāo)有時并不一致。

實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，就是要建立食品安全公共管理的制機(jī)制，尊重、實(shí)現(xiàn)和保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，改變各級食品安全行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的治理結(jié)構(gòu)，重新定位政府食品安全職能，確保（重大）決策上對食品安全事務(wù)實(shí)現(xiàn)政府與社會的共治，即政府機(jī)構(gòu)、民營機(jī)構(gòu)和志愿性機(jī)構(gòu)等通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對食品安全事務(wù)進(jìn)行共同管理，做到“公共權(quán)力共享、公共利益共商、公共信息透明”⑧；[16]其核心是協(xié)調(diào)各方、各階層利益，形成全社會食品安全領(lǐng)域的基本價值觀，維護(hù)共識規(guī)則，落實(shí)食品消費(fèi)者尋求安全的權(quán)利、選擇的權(quán)利、知情的權(quán)利、表達(dá)意見的權(quán)利和獲得合理賠償?shù)臋?quán)利，努力使監(jiān)督執(zhí)法不僅依法辦事，而且依常識良知辦事。為此，需要對我國《食品安全法》中行政管理法的理念、原則和方法進(jìn)行革命性改造，將食品安全行政監(jiān)管執(zhí)法變革為公共治理型監(jiān)管執(zhí)法；與此同時，要整政府部門間的食品安全管理職能，使食品安全監(jiān)管執(zhí)法權(quán)更加集中，以應(yīng)對“地溝油”一類的難治性食品安全問題。

總之，應(yīng)當(dāng)從食品安全目標(biāo)出發(fā)，將以上各項(xiàng)原則聯(lián)系起來，并行指導(dǎo)《食品安全法》的修訂。

三、完善食品安全法律制度的建議

根據(jù)《食品安全法》的性質(zhì)和立法原則，并基于“問題”導(dǎo)向原則，修訂《食品安全法》應(yīng)當(dāng)考慮改革、建立或完善多項(xiàng)法律制度，包括健立食品過敏癥處理和報(bào)告制度、建立食品安全獨(dú)立第三方評價制度、改革進(jìn)口商品檢驗(yàn)和管理制度、實(shí)現(xiàn)《食品安全法》的國際化等等。限于篇幅，本文著重討論以下幾項(xiàng)法律制度：

（一）探索行政監(jiān)管制度改革

如何監(jiān)管食品安全是我國學(xué)術(shù)界近年來一直在探討的重大問題。已有的研究認(rèn)為：“我國傳統(tǒng)的食品安全風(fēng)險規(guī)制模式屬于自上而下模式，《食品安全法》的頒布與實(shí)施強(qiáng)化了該模式。面對當(dāng)前我國頻繁發(fā)生的食品安全事件，自上而下的規(guī)制模式在風(fēng)險議題形成、安全標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險評估、風(fēng)險信息溝通和風(fēng)險管理等方面面臨全面挑戰(zhàn)?！盵17]

為了落實(shí)食品安全領(lǐng)域的民主管理原則，建議改革當(dāng)前的行政監(jiān)管體制機(jī)制，建立一套公共治理型監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制；執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的行政長官負(fù)責(zé)制，理事會由政府綜合部門負(fù)責(zé)人、食品安全監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、食品安全專家、食品行業(yè)協(xié)會和消費(fèi)者代表共同組成，建設(shè)一套政府、企業(yè)、專業(yè)人士、消費(fèi)者和公眾都有信心的監(jiān)管制度以負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管決策和對執(zhí)法人員的監(jiān)督。而食品安全監(jiān)督執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)基于風(fēng)險評估確定監(jiān)督的重點(diǎn)，遵循減少行政負(fù)擔(dān)原則，確保監(jiān)管符合透明、負(fù)責(zé)、可解釋、成比例要求，具有針對性和一致性，所提供的建議、指導(dǎo)意見、改進(jìn)意見、禁令或召回令合理可行。

各級食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)理事會的職責(zé)包括但不限于：（1）確立本級食品安全監(jiān)管的戰(zhàn)略方向；（2）監(jiān)控戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)展情況；（3）對具有重要戰(zhàn)略意義的政策問題或重大食品安全問題作出決定；（4）質(zhì)疑、審議和監(jiān)督食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)（高級）管理團(tuán)隊(duì)的表現(xiàn)；（5）確保決策時利益相關(guān)方的意見被適當(dāng)考慮；（6）確保資源足以履行監(jiān)管執(zhí)法戰(zhàn)略目標(biāo)并且被高效和有效地使用……

建設(shè)公共治理型監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制必然會遭遇阻力，但它代表公共領(lǐng)域執(zhí)法機(jī)制的發(fā)展方向。

(二）建立食品安全事件網(wǎng)絡(luò)報(bào)告制度

食品安全事件網(wǎng)絡(luò)報(bào)告制度的核心是建設(shè)一個規(guī)范的報(bào)告網(wǎng)絡(luò)，使消費(fèi)者、生產(chǎn)經(jīng)營者和利益相關(guān)人知道報(bào)什么和如何報(bào)；而標(biāo)準(zhǔn)化的信息報(bào)告也為網(wǎng)絡(luò)報(bào)告分析系統(tǒng)所必須。建立這樣一種報(bào)告制度，使食品安全風(fēng)險(因素)信息的采集、分析、評估和反饋能用于防范食品安全事件。這就要求客觀上需要全面地總結(jié)當(dāng)前國內(nèi)各種食品安全事件報(bào)告制度所存在的問題，統(tǒng)一術(shù)語、分類、標(biāo)準(zhǔn)和分析指標(biāo)，從食品風(fēng)險（因素）監(jiān)測和預(yù)警、建設(shè)一個更安全的食品生產(chǎn)經(jīng)營系統(tǒng)的高度，解決報(bào)什么和如何報(bào)的規(guī)范性問題，以增強(qiáng)食源性疾病監(jiān)控系統(tǒng)的能力，滿足管理機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)及消費(fèi)者對食源性疾病及其原因的信息和分析的優(yōu)先需求。

食品安全事件網(wǎng)絡(luò)報(bào)告制度的運(yùn)行，需要下列條件：（1）規(guī)范“食品安全事件”“食品安全活動”“食品安全評估系統(tǒng)”等相關(guān)術(shù)語；（2）明確強(qiáng)制報(bào)告的范圍，擴(kuò)大自愿報(bào)告的范圍；（3）自愿報(bào)告實(shí)行匿名制，以保護(hù)自愿報(bào)告者的權(quán)利；（4）建立食品安全（網(wǎng)絡(luò)）數(shù)據(jù)庫；（5）食品安全組織的認(rèn)證和活動；（6）政府支持。[18]這六個方面，需要在立法上作出回應(yīng)，為我國建設(shè)食品安全風(fēng)險信息交流系統(tǒng)提供法律基礎(chǔ)。

（三）探索建立可追溯制度

確保高風(fēng)險的食品、食品添加劑和其他相關(guān)產(chǎn)品在生產(chǎn)經(jīng)營消費(fèi)鏈上的可追溯性（traceability），即從生產(chǎn)者、運(yùn)輸者、保存者、銷售者到消費(fèi)者，反之亦然。因此，需要實(shí)施生產(chǎn)者識別系統(tǒng)，確保每個生產(chǎn)者和每一個與它相關(guān)的產(chǎn)品分配到一個唯一的代碼。這就要求所有高風(fēng)險的食品、食品添加劑和其他相關(guān)產(chǎn)品，必須確定一個包含生產(chǎn)（加工）、接收、儲存和銷售程序的信息標(biāo)簽；這些產(chǎn)品投入市場后，其必須保持與可追溯性相關(guān)的必要數(shù)據(jù)、信息至少二十年，以確保可追溯性的實(shí)現(xiàn)。

建立可追溯制度需要一些技術(shù)條件：（1）以科學(xué)的風(fēng)險評估判斷食品、食品添加劑和其他相關(guān)產(chǎn)品的高風(fēng)險性，通常這些產(chǎn)品在應(yīng)當(dāng)是最近五年已經(jīng)成為重大突發(fā)疾病的對象；（2）開發(fā)和演示加強(qiáng)食品跟蹤和追溯的適當(dāng)技術(shù)，以確保能夠快速、有效地跟蹤和追溯這類產(chǎn)品；（3）這些技術(shù)或方法應(yīng)當(dāng)對包括小型企業(yè)在內(nèi)的各種規(guī)模的設(shè)施和人力資源都可行，能夠顧及采納或使用有關(guān)的成本與收益。⑨這是立法上需要考慮的問題。

（四）改革進(jìn)口食品檢驗(yàn)和管理制度

最近幾年，進(jìn)口食品同樣頻繁出現(xiàn)安全問題，這表明我們有必要改革進(jìn)口食品檢驗(yàn)和管理制度。進(jìn)口食品檢驗(yàn)制度，應(yīng)當(dāng)明確基于風(fēng)險的方法，使檢驗(yàn)根據(jù)以下因素進(jìn)行：（1）進(jìn)口食品的已知安全風(fēng)險；（2）食品原產(chǎn)國或者原產(chǎn)地以及食品運(yùn)輸途經(jīng)國的已知安全風(fēng)險；（3）食品進(jìn)口商的合規(guī)性歷史，包括食品召回、突發(fā)食源性疾病、違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)等方面的合規(guī)性歷史等。為此，法律上應(yīng)根據(jù)已知的食品安全風(fēng)險制訂明確的檢驗(yàn)計(jì)劃，對進(jìn)口到中國的食品和食品原料、食品添加劑等進(jìn)行檢驗(yàn)。

在進(jìn)口食品管理方面，修訂《食品安全法》應(yīng)當(dāng)考慮建立進(jìn)口食品發(fā)貨的預(yù)先通報(bào)制度，在進(jìn)口食品主要來源國或重大風(fēng)險地建立國家食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)海外辦事處制度。根據(jù)有關(guān)國際多邊或雙邊條約開展對國外食品工廠的檢驗(yàn)，使進(jìn)口食品預(yù)防性控制的關(guān)口前移，所有進(jìn)口和出口到第三國或地區(qū)的食品和食品添加劑必須符合質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)，由認(rèn)可、指定及授權(quán)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，確保進(jìn)口食品和食品添加劑的可追溯性，以此應(yīng)對國際食品安全問題，提高進(jìn)口食品的安全性。

（五）完善食品安全私法制度

建立完善的食品安全私法制度，一方面，要確保食品安全受害者能夠獲得合理賠償；另一方面，明確食品生產(chǎn)經(jīng)營者可為自己的食品生產(chǎn)經(jīng)營行為進(jìn)行辯護(hù)的事由，為培育食品安全公正文化環(huán)境提供制度基礎(chǔ)。通過完善民事賠償制度，對諸如“大頭娃娃”等食品安全事件，要著力解決受害兒童身體痛苦的賠償問題、智力體能因受到長期甚至終身傷害的特殊教育費(fèi)賠償問題、未來工資或收入減少的損失賠償問題，以及受害兒童父母訴請精神損害賠償?shù)膯栴}。

（六）建立重大食品安全事件社會互助和救濟(jì)制度

建立食品安全法人財(cái)團(tuán)制度，成立食品安全基金，明確資金來源、用途和管理，設(shè)立的程序、變更和解散的條件。根據(jù)不同的情況，設(shè)立食品安全法人財(cái)團(tuán)可采用公益財(cái)團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)或企業(yè)財(cái)團(tuán)三種形式：（1）食品安全公益財(cái)團(tuán)，作為食品安全非營利組織，主要從事食品安全活動，支持相關(guān)研究、宣傳和普及活動，參與（當(dāng)?shù)兀┦称钒踩O(jiān)督管理的民主決策，支持食品安全受害者維權(quán)；其資金來源主要是社會公益募捐，其設(shè)立宜采用登記備案方式。（2）食品安全公法財(cái)團(tuán)，由政府出資采“特許主義”設(shè)立，用于中小食品企業(yè)重大安全事故的處理和善后，以解決類似于“大頭娃娃”這樣的食品安全事件遺留問題。（3）食品安全企業(yè)財(cái)團(tuán)，由企業(yè)出資采“登記主義”設(shè)立，用于解決類似于“結(jié)石寶寶”這樣的食品安全事件遺留問題。

通過社會互助和救濟(jì)制度建設(shè)，承認(rèn)食品安全受害人所組成的全國性或區(qū)域性互助組織的合法性，規(guī)范、指引和保護(hù)這類互助組織的食品安全活動和相關(guān)維權(quán)活動，確保能夠像日本政府后期處理“森永”奶粉事件一樣，幫助、保護(hù)和照顧“大頭娃娃”和“結(jié)石寶寶”們。

注釋

①“肌溶小龍蝦”，即食用小龍蝦導(dǎo)致橫紋肌溶解事件。本文認(rèn)為這屬于過敏現(xiàn)象——即部分人群對某些產(chǎn)地的小龍蝦過敏。

②“大頭娃娃”事件：2003年5月起，安徽阜陽農(nóng)村地區(qū)相繼發(fā)現(xiàn)嬰幼兒出現(xiàn)頭部腫大、體重減輕、低燒不退的怪現(xiàn)象，經(jīng)查都是食用劣質(zhì)奶粉而重度營養(yǎng)不良所致。在此次阜陽“大頭娃娃”事件中，12名嬰兒被營養(yǎng)價值還不如米湯的奶粉奪去了生命，229名嬰兒因?yàn)闋I養(yǎng)不良成了“大頭娃娃”。十年過去了，當(dāng)年一些嚴(yán)重的“大頭娃娃”在學(xué)習(xí)中“老師提問，反應(yīng)半天才回答”，智力受到影響。詳見參考文獻(xiàn)[2]。

③參見美國《食品安全現(xiàn)代化法》的指導(dǎo)思想和各章的目錄。

④理論上，風(fēng)險信息交流系統(tǒng)由報(bào)告-分析-反饋（或）預(yù)警三個子系統(tǒng)組成。

⑤關(guān)于這五類措施的適用條件和程序要求，詳見articles 9,10,11,12 and13 of Food Safety Act 1990(UK).

⑥1955年底，日本著名奶業(yè)公司“森永”發(fā)生“砒霜奶粉中毒事件”，造成130人死亡，12344人留下終身疾患。詳見參考文獻(xiàn)[4]。

⑦薩利德邁安眠藥，是當(dāng)時的西德一家醫(yī)藥公司開發(fā)的藥品，不少孕婦服用之后生下畸形兒。

⑧參見劉俊生在“中法‘行政改革與法治’國際學(xué)術(shù)研討會”的發(fā)言，詳見參考文獻(xiàn)[16]。

⑨參見美國《食品安全現(xiàn)代化法》第二百零四節(jié)。

[1]王俊秀，蒲毅，王夢婕.《食品安全法》頒布兩年實(shí)施效果喜憂參半[N].中國青年報(bào)，2011-02-28.

[2]匿名作者.安徽阜陽大頭娃娃事件已10年當(dāng)事孩子存后遺癥[N].(2013-07-23)http://ah.people.com.cn/n/2013/ 0527/c227124-18737778..

[3]Para 9,General Comment No.14.CESCR.

[4][6][14][15]MORINAGA.日本“森永砒霜毒奶粉事件”始末[N].羊城晚報(bào)，2012-04-28.

[5][10]Food Safety Act 1990(UK).

[7][9][12]美國《食品安全現(xiàn)代化法》.

[8]黃清華.中國律師應(yīng)參與海外并購國際化法律風(fēng)險管理[J].（新加波）亞洲保險（中文），2011(3).

[11]黃清華.醫(yī)療過失責(zé)任法的局限性與病人安全立法[J].中山大學(xué)法律評論，2012(1).

[13]黃清華.病人安全管理與法律：國際現(xiàn)狀和啟示[J].（中國臺灣）醫(yī)事法學(xué)，2012（2）.

[16]謝慶.聚焦行政改革和法治建設(shè)[N].法制日報(bào)，2011-12-23.

[17]盧劍,孫勇,耿寧,等.我國食品安全問題及監(jiān)管模式建立研究[J].食品科學(xué)，2010(5).戚建剛.我國食品安全風(fēng)險規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型[J].法學(xué)研究，2011(1).

[18]黃清華.發(fā)展病人安全科學(xué)建設(shè)一個更安全的中國醫(yī)療服務(wù)體系[J].《醫(yī)學(xué)與法學(xué)》，2013（3）.

（責(zé)任編輯：魏洋）

Discussions on the Revision of Food Safety Law:Philosophy, Principles and Perfection

Huang Qinghua

The revision of Food Safety Law shall be problem-oriented,start from its attribute of social law and security law,strengthen its social standard and customer standard,and safeguard food safety by fostering fair culture,transparent culture and technical culture through system construction.Therefore,the following five principles should be specified,they are preventive control,openness and transparency,quickness and efficiency,social mutual aid and relief,and democratic management.Guided by the five principles,we should reform the administrative supervision system,establish a food safety incident network reporting system,probe and establish the traceable system,reform imported food inspection and management system,improve the system of food safety law and establish a social mutual aid and relief system in case of major food safety incidents.

Food Safety Law;revision;philosophy;perfection

黃清華，中國綜合開發(fā)研究院（中國腦庫）特聘研究員，首都醫(yī)科大學(xué)管理學(xué)院講座教授。