邵茹花

（聊城市委黨校 行政管理教研室，山東 聊城，252000）

當前基層社會矛盾調(diào)解處理創(chuàng)新*

邵茹花

（聊城市委黨校 行政管理教研室，山東 聊城，252000）

任何一個社會的發(fā)展必然伴隨著矛盾的產(chǎn)生，尤其是對于我國社會轉(zhuǎn)型期的國家，各種矛盾糾紛錯綜復(fù)雜，對矛盾的正確調(diào)處顯得尤為重要，充分認識基層社會矛盾調(diào)處的重大意義,分析創(chuàng)新基層社會矛盾糾紛處工作的對策措施,已經(jīng)成為基層工作者必須深入思考的重要問題。

基層；社會矛盾；調(diào)處；創(chuàng)新

一、基層社會矛盾調(diào)解處理創(chuàng)新必要性

面對當前我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌時期的一系列矛盾和問題，基層社會矛盾調(diào)處組織能否根據(jù)變化的新形勢、出現(xiàn)的新問題，積極創(chuàng)新調(diào)處機制，對我國今后的社會治理工作意義重大。

（一）基層社會矛盾調(diào)解處理創(chuàng)新是維護社會和諧穩(wěn)定的需要

當前，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，利益主體呈現(xiàn)多元化趨勢，各種利益主體之間的矛盾沖突也日益復(fù)雜，影響社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的因素增多，致使一些基層社會矛盾突出并呈現(xiàn)新的特點。基層社會矛盾處理不好，矛盾升級，就會威脅社會穩(wěn)定，就必定使整個社會處于動蕩之中，社會將陷入混亂，繼而引發(fā)其他一系列極為嚴重的社會問題。針對基層社會矛盾新的變化，只有不斷進行矛盾調(diào)處的創(chuàng)新，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，及時有效的就地化解矛盾，防止矛盾積累和上行，才能避免內(nèi)耗，維護社會和諧穩(wěn)定。

（二）基層社會矛盾調(diào)解處理創(chuàng)新是維護廣大人民群眾根本利益的需要

由于社會發(fā)展的不均衡，不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同階層之間的利益沖突加劇，另外國家、集體和個人利益之間的不均衡也往往導(dǎo)致矛盾的產(chǎn)生。利益矛盾如果得不到及時有效的解決，就很可能激化、升級，甚至成為經(jīng)濟、政治、思想、文化各個領(lǐng)域矛盾的導(dǎo)火索。所以，我們必須解決或減少利益群體之間的矛盾和沖突，維護好人民群眾的根本利益，把實現(xiàn)廣大人民群眾根本利益作為基層社會矛盾調(diào)解處理創(chuàng)新的根本出發(fā)點和落腳點，要以定紛止爭為目標，充分利用調(diào)解手段解決社會矛盾。

（三）基層社會矛盾調(diào)解處理創(chuàng)新是促進民主法制建設(shè)的需要

一般來說，群眾身處矛盾糾紛中，往往情緒激動，加之法律意識淡薄，如果得不到及時有效地調(diào)處，很可能會采取一些錯誤甚至違法的方式處理問題，從而使社會矛盾激化升級。針對當前基層社會矛盾的新特點，只有不斷創(chuàng)新矛盾調(diào)處機制，真誠地為人民群眾提出合情合理合法的處理辦法，讓人民群眾在充分表達自身合法利益訴求的同時，也學(xué)會運用法律保護自我，避免違法行為和過激行為的發(fā)生，防止矛盾激化。另一方面，新的調(diào)節(jié)機制也會對調(diào)節(jié)主體、矛盾雙方進行監(jiān)督，及時糾正其錯誤行為，推進民主法制建設(shè)。

二、基層社會矛盾調(diào)處過程中存在的問題

近年來，基層調(diào)處組織探索建立了社會矛盾調(diào)處的制度和機制，積累了一定的經(jīng)驗，取得了一定社會效果。但是，總體上看，預(yù)防和化解基層社會矛盾的制度和機制還不夠健全，在實際工作中，還存在不少問題。

（一）社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾問題復(fù)雜多發(fā)

當前，社會正處在轉(zhuǎn)型期，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和基層改革的不斷深化，利益格局不斷調(diào)整，利益關(guān)系日益多樣化，不同的社會主體之間的關(guān)系日益復(fù)雜，他們有著不同的利益訴求，不可能在所有問題上都達成一致，這就使得各類社會矛盾呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的趨勢。“當前及未來一段時期內(nèi)，由于社會轉(zhuǎn)型不可避免地觸及利益格局的變化，并將導(dǎo)致價值觀的變遷，從而引發(fā)社會矛盾糾紛的高發(fā)和凸顯，社會快速轉(zhuǎn)型期也是矛盾糾紛的凸顯期?！保?］隨著改革的不斷深化，社會處在轉(zhuǎn)型發(fā)展期，各種矛盾相互交織在一起，既有改革開放所帶來的矛盾，也有加速發(fā)展過程中所積累的矛盾，但利益矛盾成為引發(fā)社會基層矛盾的主要因素。

（二）基層管理理念錯位，主動性不強

基層政府在面對復(fù)雜多變的社會矛盾時，對化解社會矛盾或糾紛的重要性認識不足。社會上有些人，甚至調(diào)解員本身認為調(diào)解人員在調(diào)處工作中只是充當“和事佬”的角色，造成在調(diào)處的過程中缺乏原則立場，為了平息事態(tài)，或者因害怕矛盾擴大就一味的遷就和縱容。這些做法表面上暫時解決了矛盾糾紛，但缺乏公信力，慢慢失去人民群眾的信任，不利于矛盾的真正解決。同時，一些基層干部服務(wù)意識淡薄，對出現(xiàn)的問題置若罔聞，對矛盾不及時處理，主動性不強，造成社會矛盾由小變大，致使矛盾不斷擴大化。

（三）化解社會矛盾和糾紛的組織和機制不健全

長期以來，“強政府、弱社會”的傳統(tǒng)社會管理體制在人們的思想意識中形成了一種政府是社會管理唯一主體的“全能政府”的假象，極大地限制了其他主體在社會管理中應(yīng)有的作用。而社會矛盾作為一種社會生活的產(chǎn)物，僅依靠政府的力量來解決遠遠不夠，社會矛盾的復(fù)雜性也需要其他社會組織的介入，實現(xiàn)矛盾化解主體的多元化。但目前來說，基層管理力量和組織基礎(chǔ)薄弱，有待加強。

由于改革的力度不斷加強，深層次的問題不斷爆發(fā)。由于政策和機制的不完善，新的問題和矛盾不斷出現(xiàn)，舊的政策不能適應(yīng)新的情況，舊政策不完善，新政策又沒有出臺，有的政策剛出臺，還處在適應(yīng)階段，前后政策不一樣，這不僅給公眾思想上帶來混亂，而且對于化解社會矛盾也帶來了困難。政府為化解社會糾紛，基本上都設(shè)立了人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解，但一些基層政府并未形成合力，沒有一個功能齊全、職責(zé)明確、全方位的化解體系，因而會影響社會矛盾的化解。另外，由于長期對調(diào)處工作重視不夠，各地不同方式的調(diào)處銜接機制存在問題，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)與管理模式，造成調(diào)處思想認識不統(tǒng)一，隨意性較大，難以形成長效機制。如人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解三者各自為政，做法不一，缺溝通協(xié)調(diào)，不能相互配合形成合力，甚至有的時候還會相互抵觸和沖突。

三、基層社會矛盾調(diào)處創(chuàng)新

隨著社會轉(zhuǎn)型步伐的加快，利益格局不斷調(diào)整，我國社會步入了不協(xié)調(diào)因素的活躍期和社會矛盾的多發(fā)期，基層矛盾調(diào)處工作只有適應(yīng)新的變化不斷創(chuàng)新，為各方利益主體搭建利益調(diào)節(jié)的平臺，通過平等的對話和協(xié)商，達成共識，增進理解，才能較好的地化解各類社會矛盾，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。

（一）不斷激發(fā)社會組織活力，發(fā)展基層善治

“新中國建立起了一個國家權(quán)力統(tǒng)攝一切的‘全能主義’政治結(jié)構(gòu)?！保?］由于受到全能主義的影響，人們常常把政府想象成“全能政府”，政府可以包攬一切。隨著改革開放的不斷深入，就目前的中國來說，對于基層矛盾的處理，政府既不能獨攬一切，也不能過度退讓，我們必須重視政府在調(diào)處矛盾中的積極作用，實現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

基層社會矛盾的處理不僅需要政府部門的介入，也需要社會組織的力量幫助?！吧鐣M織是社會治理的重要主體和依托，改革社會組織管理制度，鼓勵和支持社會力量參加社會治理、公共服務(wù)，對于激發(fā)社會活力、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重要作用?！保?］社會組織具有非政府性、非營利性、志愿性等特點，因而它可以深入基層，及時了解基層成員的想法、意愿，可以有效地發(fā)揮“下情上達”的功能，最大限度地減小社會矛盾的危害。社會組織還可以提供組織平臺和組織資源，發(fā)揮整合功能，調(diào)動各種社會力量和運用各類社會資源，彌補政府提供公共服務(wù)的不足，加強社會矛盾的源頭治理。

在基層社會矛盾的調(diào)處過程中，除了發(fā)揮政府和社會組織的作用外，還必須增強基層自治能力，這就要求要動員和引導(dǎo)基層民眾積極參與到基層的管理中。首先，政府需要積極引導(dǎo)基層的自我管理意識。其次，需要通過規(guī)章制度來規(guī)范基層的自我管理，提升其自治能力。

針對國家和市場在實際調(diào)控中存在的問題，治理理論出現(xiàn)，但治理既不可能代替國家而享有政治強制力，也不可能代替市場而自發(fā)地對大多數(shù)資源進行有效的配置。［4］針對治理理論的缺陷，不少學(xué)者又相繼提出“多元治理”、“有效治理”、“善治”等概念，其中以“善治”影響最大。“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系。是兩者的最佳狀態(tài)?！保?］發(fā)展基層善治，關(guān)鍵是要求基層民眾的積極參與和合作，“公眾參與是‘最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素’的實現(xiàn)路徑?！保?］公眾參與到基層社會的管理中，他們可以將自己的想法和意見說出來，直接與政府進行溝通，將社會矛盾直接緩解或解決在萌芽中。不斷完善基層善治，也要求實現(xiàn)基層管理主體的多元化，這就要求政府部門與社會組織的協(xié)同治理和公民的積極參與，建立起政府——社會組織——和公民一體化的善治格局，實現(xiàn)政府、社會組織和公民的良性互動，充分發(fā)揮“安全閥”的作用，盡可能的通過對話、溝通、協(xié)商、合作的形式，有效地緩解和解決社會矛盾。

（二）不斷協(xié)調(diào)利益關(guān)系，完善基層機制建設(shè)

基層社會矛盾涵蓋經(jīng)濟、政治、文化等各個領(lǐng)域，但究其主要原因還是社會發(fā)展不均衡，利益矛盾突出，群眾的利益訴求沒有得到根本解決。為此基層社會矛盾的調(diào)處必須把協(xié)調(diào)利益關(guān)系作為化解矛盾的關(guān)鍵。

1.大力發(fā)展經(jīng)濟，建立利益協(xié)調(diào)機制

通過30多年的改革開放，我國社會利益主體趨向多元化，雖然我國基本上建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但相配套的利益均衡機制卻仍未完全建立起來，導(dǎo)致不同利益主體之間的利益矛盾也時有發(fā)生。建立科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機制，首先必須充分認識社會矛盾產(chǎn)生的原因，雖然矛盾產(chǎn)生的原因多種多樣，但主要原因還是利益矛盾，為此必須大力發(fā)展經(jīng)濟，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，從源頭上解決社會矛盾。［7］其次，基層社會矛盾種類多樣，矛盾的復(fù)雜性要求建立一整套利益調(diào)節(jié)機制體系。一是，利益表達機制，通過合理的溝通渠道，表達自己的利益訴求，使群眾的問題能反映出來，通過釋放不滿情緒，有效地起到社會減壓的作用，政府也可以適時的根據(jù)群眾意見做出政策調(diào)整，從而在政府與群眾之間安裝一個安全有效、雙向互動的緩沖閥，使社會壓力得以釋放。［8］二是，利益協(xié)調(diào)機制，通過構(gòu)建一個利益協(xié)調(diào)平臺，堅持利益均衡、利益共享和利益協(xié)調(diào)，讓不同的利益群體，通過這個平臺進行平等對話，在堅持最廣大人民的根本利益的基礎(chǔ)上，兼顧最大多數(shù)人的共同利益與不同階層的具體利益，充分考慮社會各方面的承受能力，最大限度地實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，建立真正的公平、公正的社會體制，科學(xué)合理地解決矛盾。三是，利益補償機制，著力調(diào)處群眾反映強烈的且與群眾切身利益相關(guān)的問題，及時糾正損害群眾利益的行為。積極與相關(guān)部門進行溝通協(xié)調(diào)，幫助利益受損群眾得到相應(yīng)的補償，以提高社會公平的程度，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

2.堅持以人為本，建立柔性社會管理機制

柔性管理是一種以人為中心的管理，是指執(zhí)政黨、政府與其他社會管理主體以社會的共同價值原則和規(guī)范為基礎(chǔ)，運用非強制性手段如輿論宣傳、社會疏導(dǎo)、說服教育等引導(dǎo)社會成員的價值觀和行為方式的過程和活動。［9］過去簡單粗暴的剛性管理方式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在基層發(fā)展的需要，簡單的說，柔性的社會管理就是更加注重政府的服務(wù)職能，由“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，從過去的注重管理職能，到現(xiàn)在的強調(diào)服務(wù)職能，而服務(wù)的最終落腳點是人民，通過非強制性的手段，激發(fā)基層社會人員的自覺意識和積極性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類主體的利益訴求，以達到緩解社會矛盾的目的。

建立柔性的社會管理體制，關(guān)鍵有兩點。一是，始終堅持以人為本的管理理念，即是要確立人在基層社會管理中的中心地位，堅持為人民服務(wù)，滿足人民的利益訴求，防止工作過程中的“錯位”，這樣才才能在調(diào)處基層社會矛盾中做到合法合情合理，才利于矛盾的化解。二是，實施精細化管理，這是創(chuàng)新基層社會管理的重要途徑。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，日益精細化的社會分工使得“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的局面被打破，粗放式的管理模式無法適應(yīng)現(xiàn)代社會需求，而紛紛轉(zhuǎn)向以專業(yè)和技術(shù)為核心的競爭?；鶎由鐣芾碇挥胁粩鄤?chuàng)新管理理念，實現(xiàn)管理方式的專業(yè)化，管理過程的精細化，才能更好地在社會矛盾的調(diào)處中發(fā)揮作用。

3.實現(xiàn)信息共享，建立網(wǎng)絡(luò)化調(diào)解機制

黨的十八大報告指出:“加強社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)?！保?0］隨著信息時代的飛速發(fā)展，近年來，在基層社會的管理過程中，越來越依托網(wǎng)格化管理、信息化服務(wù)、數(shù)字化社區(qū)建設(shè)等平臺，以充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在矛盾調(diào)處中的作用。健全調(diào)處網(wǎng)絡(luò)，各組織之間統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)聯(lián)動。首先要建立縱橫交錯的基層社會矛盾調(diào)處網(wǎng)絡(luò)；建立健全市、縣、村、組四級網(wǎng)絡(luò)；同時在不同區(qū)域、行業(yè)、群體之間建立調(diào)處組織，橫向擴充基層社會矛盾調(diào)處組織，形成縱向到底，橫向到邊的網(wǎng)絡(luò)體系。其次，健全人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三調(diào)聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，三種調(diào)處形式各有特色，在實際操作中要根據(jù)對矛盾性質(zhì)的判斷，采取相應(yīng)的調(diào)處形式，而且要保持三種調(diào)處形式的溝通聯(lián)系，保持矛盾調(diào)處工作的協(xié)調(diào)性。

現(xiàn)有的基層維穩(wěn)機制相對滯后，推行網(wǎng)絡(luò)化調(diào)解機制，通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、信息的交流、資源的整合等多種方式，不僅有利于解決調(diào)解力量分散、調(diào)解手段落后等問題，而且有利于提高管理效率，彌補現(xiàn)有基層維穩(wěn)機制的不足。大量的信息和數(shù)據(jù)的收集，還有利于政府部門能夠識別矛盾的最初狀態(tài)，從而建立預(yù)警和應(yīng)急機制，準確地估計和衡量矛盾沖突發(fā)生的可能性和嚴重程度，建立動態(tài)的基層社會矛盾監(jiān)控系統(tǒng)，分析以往基層社會矛盾發(fā)生的原因、頻率、發(fā)展趨勢，尤其要對有可能直接威脅整個社會穩(wěn)定和發(fā)展的信息優(yōu)先處理，科學(xué)預(yù)測，努力掌握基層社會矛盾處置的主動權(quán)。

（三）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

龐德認為“在一個發(fā)達社會中，法是社會控制的最終有效的工具”［11］因此，法律本身也是化解社會矛盾的一種途徑。通過建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明確政府、社會組織以及公民自身的地位、職責(zé)和活動范圍。在基層社會矛盾調(diào)處中，不僅要堅持“人治”理念，始終堅持以人為本，而且要貫徹落實“法治”思想，將法律法規(guī)作為基層社會矛盾調(diào)處的重要尺度?；鶎由鐣拿芗m紛及其解決機制也折射出居民的法律意識或運用法律手段解決問題和矛盾的程度。事實表明，居民的法律意識對于他們選擇解決矛盾的方式有一定影響，為此，政府有必要加大法律宣傳教育，鼓勵公民通過“法律的武器”維護自己的合法權(quán)益。

［1］吳忠民.中國改革進程中的重大社會矛盾問題［M］.北京：中共中央黨校出版社，2011:1-6.

［2］何顯明.政府轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)——60年來政府體制演變的內(nèi)在邏輯［J］.浙江社會科學(xué):2013， (6).

［3］陳朝倫，程聯(lián)濤，李照.創(chuàng)新社會治理體制 促進社會和諧穩(wěn)定——《中共貴州省委關(guān)于貫徹落實〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的實施意見》系列解讀之十五［N］.貴州日報，2014-01-40.

［4］俞可平，王 穎.公民社會的興起與政府善治［J］.中國改革: 2001，(6).

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［7］習(xí)近平［EB］.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定， ［2013-11-14］.http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm.

［8］朱 彪.關(guān)于基層群眾社會矛盾的思考———以海寧市“訪民情、解民憂、連民心”集體走訪活動為例［J］.當代社科視野:2013，940.

［9］龔長宇．柔性管理：社會管理的重要機制［J］．學(xué)習(xí)與探索，20119，(6).

［10］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗———在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［M］．北京：人民出版社，2012．

［11］［美］羅斯科·龐德．通過法律的社會控制——法律的任務(wù)［M］．北京：商務(wù)印書館，1984：12.

（責(zé)任編輯 高 云）

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1671-0681（2014）03-0044-03

邵茹花（1981-），女,山東聊城人,聊城市委黨校行政管理教研室副主任，講師。

2013-11-19

*本文系中共聊城市委黨校與國家行政學(xué)院科研合作課題“基層社會矛盾調(diào)解處理創(chuàng)新”的科研成果之一，項目編號：2013SHZKT01。