朱艷鑫，李少莉

（中共青島市委黨校，山東 青島，266071）

反腐倡廉建設視域下的領導干部道德考評研究*

朱艷鑫，李少莉

（中共青島市委黨校，山東 青島，266071）

領導干部從政道德建設，是實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明的重要基礎，對領導干部道德的考評，是推動從政道德建設的重要手段。當前各地在領導干部道德考評的探索中，呈現(xiàn)出考評內容“公私兼顧”、考評方法逐漸多元、考評主體有所擴大的特點，對提升領導干部從政道德、促進反腐倡廉建設發(fā)揮了積極作用。但實踐中依然存在諸如考評氛圍未形成、考評指標難取舍、考評方法欠客觀、考評主體不協(xié)調等困難。進一步完善領導干部道德考評，可以從合理定位、制度保障、內容規(guī)范、方法得當、主體歸位和結果使用到位等方面著手。

反腐倡廉；從政道德；道德考評

領導干部從政道德建設，可以筑牢領導干部廉潔從政的道德防線，是實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明的重要基礎?！盀檎缘?，譬如北辰，居其所而眾星共之。”領導的道德，既體現(xiàn)個人的素質高低，也影響工作的公平效率，又關乎政府形象和社會風氣，最終關系國家事業(yè)的興衰成敗。因此，領導干部的道德考評，歷來深受黨和國家的高度重視。

一、道德考評是領導干部選任的重要內容

1938年黨的六屆六中全會上，毛澤東同志首次提出要選任“德才兼?zhèn)洹钡母刹?。新中國成立后，形成了“德才兼?zhèn)洹?、“任人唯賢”的用人原則，提拔干部要進行“政審”，重點考察政治思想和個人品德。改革開放以后，領導干部的選撥任用在延續(xù)傳統(tǒng)的基礎上內容不斷完善，規(guī)范更加健全。從1979年以來，中組部先后印發(fā)了《關于實行干部考核制度的意見》、《縣（市、區(qū)）黨政領導干部年度工作考核方案（試行）》和《地方政府工作部門領導干部年度工作考核方案（試行）》及其實施說明、《中央國家機關司處級領導干部年度工作考核方案（試行）》、《縣級黨政領導班子政績考核辦法及考評標準體系》、《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》。這些規(guī)定明確將政治思想、民主作風等內容納入領導干部的考核范圍。2002年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，明確了“德、能、勤、績、廉”的考評標準。2005年全國人大通過《公務員法》，進一步將德、能、勤、績、廉的考核標準以立法形式給予確認。

2009年中共十七屆四中全會通過《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，要求堅持德才兼?zhèn)?、以德為先的用人標準，“選用干部既要重能力，更要重品行”。同年10月中央印發(fā)《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，中組部頒布了《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》，政治品質、思想作風、黨性修養(yǎng)和勤政廉政等道德內容在文件中被突出強調。2011年，中組部進一步頒發(fā)《關于加強對干部德的考核意見》。

2012年黨的十八大報告中再次強調建設高素質的執(zhí)政骨干隊伍，要堅持“德才兼?zhèn)?，以德為先”。同?2月召開的中央政治局會議頒布了改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，當中對領導干部的道德提出了細致具體的要求。

領導干部的道德考評，可以幫助其樹立“勤政廉潔、公道正派的意志和習慣”［1］，是提高領導干部道德水平的需要，也是反腐倡廉、黨風廉政建設的需要。健全的領導干部道德考評體系，可以引導領導干部道德判斷，可以影響領導干部道德行為，可以規(guī)范社會道德秩序。

二、道德考評在各地的探索

建國以來，經(jīng)過不斷的總結經(jīng)驗教訓，我們形成了從德、能、勤、績、廉方面對干部進行考核評價的制度體系，形成了“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取钡倪x人用人標準。但對于干部“德”的考評，卻過于籠統(tǒng)化，流于形式化。

近年來很多地方開展了實質性的探索，先后出臺了領導干部德的考核評價辦法或意見。如2006年浙江省寧波市江北區(qū)率先研究設計了領導干部道德評價體系，將干部德行考評量化和細化。山東省日照市2009年出臺《關于開展領導干部“四德”考察評價工作的實施意見（試行）》，用于指導干部道德的考察評價。十七屆四中全會之后，按照中央的精神，地方政府掀起了針對領導干部道德考評的熱潮，陸續(xù)出臺了具體實施辦法或細則。如四川省郫縣、河北省新樂市、江蘇省沭陽縣、湖南省邵陽縣、寧夏銀川市等地的實踐。從2011年1月開始，中組部在全國選取了江西德興、甘肅定西、廣西來賓、浙江慈溪等試點地區(qū)，對領導干部的品德開展測評。

縱觀各地領導干部道德考評的探索，不難發(fā)現(xiàn)有如下特點：一是考評內容“公私兼顧”。各地在考評中既重點強調公德，又不忽視私德。比如浙江江北和山東日照考評“四德”：政治品德、職業(yè)道德、社會公德和家庭美德［2］。在中組部的試點地區(qū)，考評內容除以上四德外又加入了個人品德，共5個大指標。其中政治品德是首要指標，具有“一票否決”作用。二是考評方法逐漸多元。目前各地的領導干部道德考評采用的方法主要有民主測評、反饋評價、心理測驗、履歷評價、成對比較和重要事件分析法等方式?？傮w看有從定性考核方法向定量考核方法轉變的趨勢，考評方法不斷走向系統(tǒng)化和科學化。三是考評主體有所擴大。各地領導干部的道德考評不只聽取組織部門的一家之言，而是擴大群眾的參與程度，在“官評官”的基礎上增加“民評官”。如山東日照市在干部的考察預告和任前公示過程中，擴大范圍，除在其所在單位發(fā)布預告和公示，還通過報紙、廣播、電視等新聞媒體面向社會發(fā)布。浙江寧波江北區(qū)的考評，由主管部門、單位、社區(qū)和評價對象本人四部分構成。通過上級、同級、下級與社區(qū)等多途徑評價，提高考評的全面性和準確性。

這些地區(qū)的探索和嘗試，打破了原來的政策從上到下傳導的機制，通過總結經(jīng)驗，可以為國家相應的領導干部道德考評政策細則的制定提供實踐性參考。

三、道德考評面臨的若干困難

“道德”作為一種軟實力，是組織部門考察干部的難點，甚至是盲區(qū)。部分地區(qū)開展的領導干部道德考評，新招頻出，在考評的可量化、可操作、可執(zhí)行方面進行了探索，取得了一定的效果。但是現(xiàn)在很多部門“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的現(xiàn)象依然存在，有些領導干部重利害而輕是非的道德觀念沒有改觀?！暗虏偶?zhèn)洹⒁缘聻橄取痹趯嵺`中仍然面臨一系列的困難：

（一）考評氛圍未形成。實際上，我國在領導干部的選撥任用時，對德的要求高于絕大多數(shù)國家。但現(xiàn)實中我們發(fā)現(xiàn)“重才輕德”的現(xiàn)象還比較普遍，相對于干部的“才”較成熟的評價體系，領導干部的“德”目前還缺少一套成熟的評價體系。在對領導干部考察時，關于道德水平的考評客觀性不強、鑒別度不夠、應用性不足，領導干部道德考評的氛圍還沒有形成。

（二）考評指標難取舍。用什么樣的標準去衡量領導干部的道德直接決定了領導干部以什么樣的態(tài)度對待道德。但是道德是一種內在品質，不像年齡、學歷、專業(yè)和工作實績那樣，能夠通過直觀的形式去了解和把握［3］。道德評價是在一定事實基礎上形成的價值判斷，是“根據(jù)被評價對象內在的精神狀態(tài)、外在的言行以及交往實踐活動中的表現(xiàn)做出的判斷”［4］。如何把軟指標變成硬約束，讓道德的差別看得清、分得出，這是領導干部道德考評中待破解的難題。過去的考評中存在內容虛化、標準模糊的現(xiàn)象，但是現(xiàn)在一些試點地區(qū)的領導干部道德考評又存在指標龐雜、形式主義、評價體系不夠簡潔的問題，影響了考評結果的客觀性。

（三）考評方法欠客觀。目前領導干部道德考評的方法雖然逐漸多元，但是距離“考真、考準、考實”還有一段差距。一是缺乏平時考核。道德考評應用場合分為領導換屆考察、任期考察、提拔任職考察和競爭性選拔考察等情況。但是不注意平時考核，使得這些特定時期的考評失去了參考的依據(jù)。二是評價方法一概而論。簡單用“一把尺子量各地，一個標準量個人”，無法體現(xiàn)不同地區(qū)的發(fā)展特殊性，無法將個人“潛德”和“顯德”有效區(qū)分，無法捕捉個體的道德修養(yǎng)動態(tài)性，操作性不強、前瞻性不夠。

（四）考評主體不協(xié)調。領導干部道德考評的主體包括兩部分，其一是實施主體，其二是評價主體。雖然評價主體范圍有所擴大，但總體上還是“官評官”。民意和官意比例失調。與“才”相比，干部的“德”具有隱蔽性、可變性和復雜性。因此“要加強對干部德的全程監(jiān)督……，把干部的工作圈、交往圈、生活圈進行對照?？雌涫遣皇侨热ν鈨煞N表現(xiàn)，臺上臺下兩個形象”。組織部門對干部工作時間內的品德表現(xiàn)相對容易判斷，但是工作時間之外的道德不好判斷。

四、道德考評改進創(chuàng)新的方向

官德正，吏治清。領導干部道德考評，既是提高領導干部道德水平的需要，也是選撥任用領導干部的需要。道德考評直接影響領導干部的道德觀，約束其日常行為，并且產(chǎn)生強烈的社會輻射能力。因此，總結經(jīng)驗，進一步改進和完善領導干部道德考評工作是當務之急。

（一）合理定位。道德考評不是為了給領導干部下一個定論，不能定位在發(fā)現(xiàn)問題、處理干部上。道德考評是一種手段，目的是以考評體系的反饋、引導，把考察與教育充分結合起來，帶動促進干部隊伍建設，促進領導干部道德水平、領導能力和執(zhí)政能力的提升?！懊褚岳魹閹煛保ㄟ^考評的制度約束，傳遞壓力，提供動力，引導促進領導干部作風自我轉變提升，不僅使其成為一個社會的合格成員，還要做一個社會的道德典范，引領社會道德風尚。

（二）制度保障。鄧小平同志指出：“制度起決定作用。好的制度使壞人無法干事，壞的制度下好人也可能干不好的事?！鳖I導干部道德考評，不能寄希望于領導干部成為刀槍不入、意志如鋼鐵的超人，也不能完全依賴于消除官員的“失德”動機，而是要創(chuàng)造合適的制度環(huán)境，既重視人性也不忽視理性，既重視自律也不忽視他律，既重視道德調節(jié)也不忽視制度制約。

法制化是國外官德建設的主要經(jīng)驗。如美國的《政府工作人員十項道德規(guī)范》、《行政官員道德綱要》、《政府道德法》、《政府道德改革法》等。其他國家加拿大、英、德、法、韓、日、新加坡等國家都有明確的行政道德法規(guī)。我國長期以來形成“重政策，輕法律”的慣性，雖然政策的效率更高，短期作用明顯，但是政策的變動性較大，長期的穩(wěn)定性不夠。因此，可將《黨章》、《公務員法》、《公民道德標準》等分散在不同法規(guī)和文件中的有關干部道德規(guī)定加以有機整合和提升，制定《領導干部道德標準和考評準則》，以立法的形式對官德作出明確的規(guī)定，為領導干部踐行道德提供標準和法制保障。

（三）內容規(guī)范：領導干部的道德考評，既要有一致性，又要有差異性。一致性，是指道德考評的內容要體現(xiàn)領導干部的職業(yè)特征和職業(yè)要求，體現(xiàn)維護公共利益，執(zhí)行公共權力，管理公共事務所應具備的道德水平。差異性，表現(xiàn)在時間和空間兩方面。時間上，道德考評要體現(xiàn)時代性。道德標準是隨歷史的發(fā)展而發(fā)展，在不同的歷史條件下，道德觀是不同的。因此，考評內容既要有歷史的傳承性，又要隨著時代的發(fā)展而發(fā)展，使其“外之不后于世界之思潮，內之仍弗失固有之血脈”?？臻g上，要根據(jù)領導干部的實際，確定和建立各有側重、各具特色的道德考評項目，突出重點和針對性。一方面，各個地區(qū)的領導干部面對的問題有所不同、行事風格各有特色，用相同指標去衡量不切實際，因此不能千篇一律、籠而統(tǒng)之。另一方面，不同級別的領導，有不同的職責和任務，在能力、素質上的要求是不同的，同時對其道德品質的要求也有差異。應根據(jù)職務層級、級別的不同而有所區(qū)別，做到分類考評，有的放矢。同時，領導干部換屆、任期考察、年度考核以及提拔任職考察和競爭性選拔考察等不同使用目的的考評要運用不同的考評內容，增強考核針對性。

（四）方法得當：道德是動態(tài)發(fā)展的，隨著職位的變化和環(huán)境的變化一個人的道德品質也會隨之而發(fā)生改變。因此領導干部的道德不能等到提拔的時候才去考察了解，應由靜態(tài)的道德測試轉變?yōu)閯討B(tài)的道德品質的時刻測量。不是一考定終身，而是注重年度考評結果，看干部的一貫表現(xiàn)；關注關鍵時期和重大事件的表現(xiàn)，看干部的政治素質和意志品質。既看原有的基礎，又看發(fā)展變化；既考查存量，又考查變量，關注其努力程度和發(fā)展水平。這樣，從集中式的道德測評轉變?yōu)槠綍r工作行為的分析，從一次量化評分轉變?yōu)槎ㄐ远康木C合評估，從統(tǒng)一評分轉變?yōu)楣残栽u分與個性描述結合。

（五）主體歸位：鄧小平同志指出，選撥干部不僅要“任人唯賢”，還要“擴大群眾對黨的監(jiān)督，對黨員的監(jiān)督［5］”。同樣，領導干部的道德考評一方面要充分發(fā)揮黨組織的領導與把關作用，杜絕單純的以票取人；另一方面要“上下結合、左右兼顧”，逐步提高同級同事、分管下屬的參與，同時也要把發(fā)動群眾、擴大群眾參與度。如果沒有干部群眾的廣泛參與、真實表達，對干部德的情況不可能真正了解。中央在《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導板子和領導干部考核評價機制的意見》中強調，“加大群眾滿意度在考評中的分量”。特別是對生活圈、社交圈的考察，把評價權交給群眾，多種方式擴大考核民主，提高群眾參與度，把“官評官”與“民評官”結合。把群眾評價結果作為干部選撥任用的重要依據(jù)，讓群眾和組織部門一樣，成為領導干部道德考評的裁判員。

（六）使用到位。領導干部道德考評結果的運用猶如指揮棒，決定著道德考評工作是否是“走過場”。加強考評結果的使用，將道德作為領導干部選撥任用和平時工作中的剛性指標，將會使領導干部道德考評發(fā)揮真正的效用。同時，對于考評結果，改變由組織部門獨家掌握的慣例，適當公開考評信息，加強考評結果的通報宣傳，增加透明度，提高公信度。對于考評結果中顯示有明顯違反領導干部道德的行為，要利用強硬的查處機構，進行調查核實并作出處罰建議。這樣才能起到警示作用，領導干部才會逐漸形成道德自律的自覺性，領導干部的道德建設將實現(xiàn)自我推動。

［1］蕭鳴政，陳小平.我國公務員監(jiān)督機制建設問題與對策［J］.公共管理高層論壇，（第5輯），105-116.

［2］袁忠.領導干部道德考評的難點探析［J］.南京社會科學，2011，（7）.

［3］李建華.官德評價指標體系構建芻議［J］.學習論壇，2011，（3）.

［4］劉潔璇.品德評價暈輪效應的社會學分析［J］.管理縱橫，2009，（14）.

［5］鄧小平.鄧小平文選（第1卷） ［M］.北京：人民出版社，1994，271.

（責任編輯 劉 強）

D630.9

A

1671-0681（2014）03-0069-03

朱艷鑫（1979-），女，山東青島人，青島行政學院管理學教研部副教授、博士；李少莉（1957-），女，山東蓬萊人，青島行政學院科研部教授。

2014-03-07

國家社會科學基金項目“黨政領導干部道德建設研究”，編號為（12BDJ033）階段性成果。