傅青蘭 俞德鵬 方玉飛

1寧波衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院，寧波，315100；2寧波大學(xué)，寧波，315211；3寧波市第二醫(yī)院，寧波，315000

殘疾人是社會的一部分，殘疾人問題不僅關(guān)乎健康，同時也影響社會穩(wěn)定及和諧發(fā)展。社區(qū)康復(fù)是國際社會提倡的殘疾人發(fā)展策略，是解決殘疾人獲得和受益于衛(wèi)生保健、教育、就業(yè)和社會融入等方面平等機(jī)會和服務(wù)的一個重要途徑[1]。我國的殘疾人社區(qū)康復(fù)工作起步較晚，在中國只有20多年的歷史，但在國際社區(qū)康復(fù)精神的指引下，社區(qū)康復(fù)的管理有條不紊地進(jìn)行。民政、殘聯(lián)、衛(wèi)生、教育、社會公益等各部門各方面都有不同的管理特點(diǎn)，初顯成效。

1 政府引導(dǎo)，自上而下，各部門管理有條不紊

殘疾人康復(fù)是民生大計，殘疾人社區(qū)康復(fù)管理是需要多部門協(xié)調(diào)和參與的工作。政府各部門在政府政策引導(dǎo)下，保障《中華人民共和國殘疾人保障法》所規(guī)定的殘疾人權(quán)力。國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殘疾人康復(fù)工作的意見》、《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件，對各部門在殘疾人社區(qū)康復(fù)工作管理中的工作內(nèi)容及方法都作了具體規(guī)定。

1.1 民政部門為殘疾人社區(qū)康復(fù)提供福利保障

民政部門的管理主要體現(xiàn)為福利機(jī)構(gòu)福利工作、惠民救助、福利企業(yè)。通過福利機(jī)構(gòu)和福利工作中醫(yī)療康復(fù)功能的建設(shè)，努力提高殘疾人和慢性病人的生活質(zhì)量。募集公益資金用于殘疾人醫(yī)療康復(fù)，比如從2004-2008年啟動的“明天計劃”，4年中，通過福利公益彩票，募集資金8億元，為近4萬多殘疾兒童進(jìn)行手術(shù)矯正和康復(fù)。通過加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為推動社區(qū)康復(fù)提供依托和載體。截至2008年，全國已建成社區(qū)服務(wù)中心9319個，各類城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施17.2萬個，各類城鎮(zhèn)便民網(wǎng)點(diǎn)89.3萬個。民政部正在開展的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作，共有304個全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣(市、區(qū))，把殘疾人康復(fù)納入農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系中，為農(nóng)村殘疾人享受康復(fù)服務(wù)創(chuàng)造有利條件[2]。通過惠民救助，采取普惠與優(yōu)待相結(jié)合、救助與扶持相結(jié)合的模式，在殘疾人生活救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等方面提供幫扶，幫助殘疾人增強(qiáng)生活的信心，保障其基本權(quán)利。通過鼓勵興辦社會福利企業(yè)，促進(jìn)殘疾人集中就業(yè)，解決殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)問題，幫助殘疾人回歸社會。民政部會同國家有關(guān)部門對福利企業(yè)采取稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵福利企業(yè)的發(fā)展，保護(hù)殘疾人的勞動利益，目前全國福利企業(yè)共安置殘疾職工56.3萬人[3]。

1.2 各級殘聯(lián)為殘疾人社區(qū)康復(fù)提供支持

中國殘疾人聯(lián)合會是全國各類殘疾人的統(tǒng)一組織。殘聯(lián)代表殘疾人的共同利益，維護(hù)殘疾人合法權(quán)益，為殘疾人服務(wù)，履行法律賦予的職責(zé)，承擔(dān)政府委托的任務(wù)，管理和發(fā)展殘疾人事業(yè)[4]。殘聯(lián)積極參與政府和相關(guān)部門有關(guān)殘疾人事業(yè)的規(guī)劃和規(guī)定制定工作，落實(shí)政府和上級殘聯(lián)有關(guān)殘疾人事業(yè)發(fā)展計劃和有關(guān)規(guī)定。在殘疾人社區(qū)康復(fù)管理方面，根據(jù)各地具體情況提出殘疾人事業(yè)建設(shè)規(guī)劃，規(guī)范具體工作目標(biāo)。通過興辦各種殘疾人康復(fù)中心，或與社區(qū)醫(yī)院合作，或與民政部門合作，將殘疾人社區(qū)康復(fù)工作放在社區(qū)，關(guān)注殘疾人權(quán)利和生活的方方面面。殘聯(lián)每年都有大量的經(jīng)費(fèi)用于殘疾人的醫(yī)療康復(fù)、職業(yè)康復(fù)和再就業(yè)培訓(xùn)，為殘疾人融入社會提供支持。

1.3 衛(wèi)生部門成為殘疾人社區(qū)康復(fù)的主體力量

衛(wèi)生部門在殘疾人社區(qū)康復(fù)工作中雖不是主導(dǎo)，但卻起著主要作用，主要承擔(dān)殘疾人醫(yī)療康復(fù)工作。在國務(wù)院精神的引導(dǎo)下，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心通過“六位一體”功能，把殘疾人康復(fù)工作正式納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作。目前衛(wèi)生部門主要采用的是三級及四級社區(qū)康復(fù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，以社會康復(fù)站和家庭病床為主要管理模式。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的殘疾人社區(qū)康復(fù)工作，使殘疾人回歸家庭和社會的可行性提高。

1.4 教育部門使殘疾兒童享受教育的權(quán)利

教育部門主要在各地政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對殘疾兒童進(jìn)行義務(wù)教育和特殊教育管理，讓殘疾人學(xué)習(xí)文化，學(xué)習(xí)技能。在教育部門的參與下，我國很多殘疾人獲得了教育的權(quán)利，為回歸社會學(xué)習(xí)了技能，為進(jìn)一步的職業(yè)康復(fù)奠定了基礎(chǔ)。

2 殘疾人社區(qū)康復(fù)的網(wǎng)絡(luò)層次基本建立

殘疾人社區(qū)康復(fù)已經(jīng)建立從政府到地方，從官方到公益組織，從救助到康復(fù)的社會管理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。每個城市形成市、鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)組織管理網(wǎng)絡(luò)，建立了社區(qū)殘疾人康復(fù)技術(shù)指導(dǎo)中心，鎮(zhèn)、村也全部成立了殘疾人康復(fù)站、室，并按標(biāo)準(zhǔn)配備了相關(guān)器材和專業(yè)人員。從宏觀上逐漸形成較為成熟的社區(qū)康復(fù)管理網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)康復(fù)技術(shù)指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)康復(fù)訓(xùn)練網(wǎng)絡(luò)。

2.1 社區(qū)康復(fù)的管理網(wǎng)絡(luò)

社區(qū)康復(fù)管理網(wǎng)絡(luò)由各級地方政府及衛(wèi)生、民政、教育、殘聯(lián)等部門組成。各級地方政府將殘疾人康復(fù)訓(xùn)練與服務(wù)工作納入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建設(shè)規(guī)劃，制定方案，明確部門職責(zé)，實(shí)行目標(biāo)管理。民政、衛(wèi)生、教育、殘聯(lián)部門將殘疾人康復(fù)訓(xùn)練與服務(wù)工作納入社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、初級衛(wèi)生保健、特殊教育和殘疾人事業(yè)發(fā)展計劃，并組織實(shí)施。地方各級殘疾人康復(fù)工作辦公室將康復(fù)訓(xùn)練與服務(wù)工作納入成員單位的職責(zé)范圍，加強(qiáng)溝通，密切合作，制定工作計劃，分解任務(wù)指標(biāo)，動員社會力量，共同完成方案規(guī)定的各項任務(wù)，并進(jìn)行統(tǒng)計和檢查。

2.2 社區(qū)康復(fù)技術(shù)指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)

成立了全國殘疾人社區(qū)康復(fù)專家技術(shù)指導(dǎo)組，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)編培訓(xùn)大綱和教材，培訓(xùn)技術(shù)骨干，深入各地指導(dǎo)，推廣實(shí)用技術(shù)，并檢查、評估和驗(yàn)收。省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣三級建立健全殘疾人社區(qū)康復(fù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)并形成網(wǎng)絡(luò)，依托當(dāng)?shù)氐膶I(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)分別成立肢體殘疾、精神殘疾、視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、智力殘疾等康復(fù)技術(shù)指導(dǎo)中心，對殘疾人社區(qū)康復(fù)的綜合服務(wù)在計劃、培訓(xùn)、技術(shù)等方面提供指導(dǎo)。

2.3 社區(qū)康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

建立了以殘疾人家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)康復(fù)站為骨干，康復(fù)綜合服務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)為指導(dǎo)社區(qū)康復(fù)工作模式，依托市級三級醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)院技術(shù)指導(dǎo)中心，建成康復(fù)技術(shù)示范到位、康復(fù)員培訓(xùn)到位、康復(fù)技術(shù)指導(dǎo)及咨詢宣傳服務(wù)到位等訓(xùn)練服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。從縣(區(qū))殘疾人康復(fù)服務(wù)指導(dǎo)站到社區(qū)基層康復(fù)站、家庭訓(xùn)練點(diǎn)都有專業(yè)康復(fù)人員提供專業(yè)康復(fù)服務(wù)。

3 殘疾人社區(qū)康復(fù)服務(wù)人員梯隊初步建立

殘疾人社區(qū)康復(fù)的服務(wù)人員已經(jīng)形成從政府領(lǐng)導(dǎo)到社工的技術(shù)服務(wù)梯隊，工作人員大部分是專職人員。①各部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)豐富，熟悉殘疾人的康復(fù)狀況及各種福利救助政策，懂得因勢利導(dǎo)的利用政府的各項政策來推動殘疾人社區(qū)康復(fù)工作，對殘疾人社區(qū)康復(fù)管理起到宏觀把控的作用。②服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政人員為殘疾人社區(qū)康復(fù)收集資料，整合歸檔，做好殘疾人康復(fù)中的聯(lián)絡(luò)和服務(wù)工作。③康復(fù)技術(shù)指導(dǎo)人員以專業(yè)的康復(fù)醫(yī)師和康復(fù)治療師為主體，具有專業(yè)的康復(fù)治療和康復(fù)醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)學(xué)歷，有一定的臨床操作能力，能夠勝任康復(fù)指導(dǎo)、訓(xùn)練工作，具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)、溝通能力，是社區(qū)康復(fù)中的主要技術(shù)力量。④社區(qū)志愿者和基層社會工作者基本以義工形式為主，由民政或者殘聯(lián)招募，負(fù)責(zé)對殘疾人上門隨訪、調(diào)研、心理指導(dǎo)等工作。

4 社區(qū)康復(fù)帶來重要的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益

2006年12月1日第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，我國殘疾人總數(shù)8296萬，近幾年雖然沒有再1次進(jìn)行殘疾人口數(shù)量統(tǒng)計，但是每年的各種意外和疾病導(dǎo)致殘疾人數(shù)逐年增加，特別是汶川、玉樹、雅安地震以來，新增幾十萬殘疾人，形成了龐大的殘疾人群體。對于如此巨大的殘疾人群體，大型綜合性醫(yī)院或康復(fù)醫(yī)院無法解決所有殘疾人的就診和康復(fù)問題，大部分殘疾人需要更加便捷、經(jīng)濟(jì)的康復(fù)方式[5]。殘疾人社區(qū)康復(fù)以社區(qū)為載體，依托社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，是一種包涵預(yù)防、醫(yī)療、保健、康復(fù)和心理服務(wù)于一體的整體性服務(wù)，在具體運(yùn)作上費(fèi)用低、可行性高，既能節(jié)省社會財力、人力資源，又可減輕殘疾者家庭和社會的負(fù)擔(dān)，具有重要的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益[6]。

殘疾人社區(qū)康復(fù)管理上強(qiáng)調(diào)以社區(qū)為依托，配合社會資源[7]。社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)就在殘疾人居住所附近的區(qū)域，利用街道、社區(qū)作為紐帶，患者可以就近選擇康復(fù)治療，這使得需要長期康復(fù)的殘疾人患者受益匪淺，讓更多的居家殘疾人能夠享受康復(fù)資源。殘疾人在所在的社區(qū)進(jìn)行社區(qū)康復(fù)，無需住院和家屬的陪護(hù)，可以選擇在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)點(diǎn)或家庭進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練和服務(wù)，解決了很多殘疾人家庭的經(jīng)濟(jì)和生活負(fù)擔(dān)。同時，通過在社區(qū)中參與康復(fù)活動，使殘疾人相互之間有了更好的溝通和互動的機(jī)會，有助于殘疾人之間互相鼓勵，互相促進(jìn)，減少了殘疾人的心理落差和自卑感，增強(qiáng)了回歸家庭和社會生活的信心。這種康復(fù)的形式，幫助殘疾人及早融入社會生活，減輕殘疾人自身和家庭的負(fù)擔(dān)，是一種非常經(jīng)濟(jì)、有效的康復(fù)手段[8]。

利用社區(qū)為載體，動員社會的一切力量和資源，幫助殘疾人社區(qū)康復(fù)，節(jié)省了醫(yī)療資源，將大型醫(yī)院的康復(fù)醫(yī)療資源留給更多的急性期殘疾患者，具有重要的經(jīng)濟(jì)效益。

中國的社區(qū)康復(fù)管理使殘疾人享受康復(fù)的權(quán)利大為提高，受益面擴(kuò)大，使殘疾人在內(nèi)的所有人都享受到了平等對待的權(quán)利，增進(jìn)了殘疾人回歸社會的信心，是實(shí)現(xiàn)我國國情條件下保健康復(fù)理療體系的重要途徑之一[9]，對社會穩(wěn)定與和諧具有重要的社會效益。

5 結(jié)論

殘疾與康復(fù)是社會發(fā)展的重大問題[10]，社區(qū)康復(fù)比較好地順應(yīng)了殘疾人的康復(fù)需求，它方便、快捷、費(fèi)用低，有利于身心障礙人士回歸家庭和社會[11]。社區(qū)康復(fù)在我國的發(fā)展中，上自政府，下至社區(qū)，一起動員，民政、殘聯(lián)、教育、衛(wèi)生、社會團(tuán)體各方面一起努力，逐漸形成了有中國特色的社區(qū)的發(fā)展道路[12]。在管理方法、管理網(wǎng)絡(luò)、人員梯隊建設(shè)方面都取得了一定的成效，是到2015年在我國實(shí)現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”目標(biāo)的良好實(shí)踐[13]。

[1]銀芳，付克禮，池俊常，等.國際社會康復(fù)理念在我國農(nóng)村康復(fù)合作項目中的應(yīng)用[J].中國康復(fù)理論與實(shí)踐，2011,17(7)：619-621.

[2]民政部.民政部出席新聞發(fā)布會介紹中國殘疾人事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r [EB/OL]. [2013-08-04]. http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/200809/20080900019775.shtm.

[3]民政部.民政部介紹殘疾人福利事業(yè)殘疾人社會救助事業(yè)等[EB/OL].(2008-09-08). http://www.gov.cn/gzdt/2008-09/08/content_1090197.htm.

[4]中國殘疾人聯(lián)合會.中國殘疾人聯(lián)合會及其地方組織的性質(zhì)與職能[EB/OL].[2013-08-04]. http://www.gov.cn/fwxx/cjr/content_1307083.htm.

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