趙衛(wèi)華，金東黎

云南省在構(gòu)建與周邊國家新型外交關(guān)系中的角色和作用

趙衛(wèi)華，金東黎

（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海，200433）

隨著全球化和區(qū)域化的日益發(fā)展，地方政府外交日益受到關(guān)注并在上海、北京等地獲得巨大發(fā)展。習(xí)近平總書記在中央周邊外交工作座談會(huì)上提出推進(jìn)中國周邊外交工作，建立與鄰國新型周邊外交關(guān)系，為云南在中央授權(quán)或指導(dǎo)下開展地方政府外交提供了可能。云南如能充分利用區(qū)位地緣優(yōu)勢(shì)和人文優(yōu)勢(shì)，從事一些中央政府想做、應(yīng)做但又暫時(shí)不方便或不能做的事情，起到探路、橋梁和緩沖的作用，不僅可以從中收獲巨大的直接利益，還可大大提高云南省自身的地位，為云南省的發(fā)展創(chuàng)造更大的發(fā)展空間。

新型周邊關(guān)系；地方政府外交；云南??；角色；作用

2013年10月26日，習(xí)近平總書記在周邊外交工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出：“做好周邊外交工作，是實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的需要，要更加奮發(fā)有為地推進(jìn)周邊外交，為我國發(fā)展?fàn)幦×己玫闹苓叚h(huán)境，使我國發(fā)展更多惠及周邊國家，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展”［1］。周邊外交座談會(huì)的召開，意味著在新形勢(shì)下周邊外交工作與大國外交工作在我國的總體外交布局中具有了同等重要的地位。這給作為西南邊疆大省的云南帶來前所未有的歷史機(jī)遇，云南省應(yīng)該充分利用這次難得時(shí)機(jī)，結(jié)合國家的總體外交戰(zhàn)略和自身發(fā)展需要，發(fā)揮自身的區(qū)位地緣和人文地緣優(yōu)勢(shì)，順勢(shì)而為，積極爭(zhēng)取充當(dāng)中央政府和東南亞諸國外交的紐帶和橋梁，以此來提升云南在國家對(duì)外戰(zhàn)略中的地位，為云南爭(zhēng)取更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。

一、中國總體周邊外交格局中云南的優(yōu)勢(shì)

（一）云南的地緣人文優(yōu)勢(shì)

云南地處中國西南邊疆，與越南、老撾、緬甸三國接壤，邊界線長(zhǎng)達(dá)4061公里。作為一個(gè)多民族邊疆大省，云南居住著包括漢族在內(nèi)的26個(gè)民族，是我國民族成分最多的省份。除此之外，云南省還是“國內(nèi)獨(dú)有民族最多（15個(gè)）、跨界民族最多（16個(gè)）、民族自治地方最多（37個(gè)）、自治民族最多（18個(gè)）和信教群眾最多（400萬）的省份”［2］（P398）。在16個(gè)跨界民族中，傣族是泰國和緬甸撣邦的主體民族，景頗族是緬甸克欽邦的主體民族，佤族則是緬甸佤邦的主體民族。其他民族如壯族、苗族、彝族、瑤族、哈尼族、傈僳族、拉祜族、布朗族、德昂族等民族廣泛分布在東南亞各國，成為云南和東南亞各國的跨界民族。這種人文優(yōu)勢(shì)無疑使得云南更容易得到其它國家的認(rèn)同和理解，云南也因此更容易理解周邊各國行為處事方式和思維方式，這不僅有利于云南和周邊各國開展經(jīng)貿(mào)文化交往，也使云南在對(duì)西南諸國外交、國防安全方面承擔(dān)著人才儲(chǔ)備庫的作用。特別是對(duì)于泰國、老撾、緬甸撣邦、佤邦、克欽邦來說，云南具有獨(dú)一無二的人文地緣優(yōu)勢(shì)。

（二）云南的區(qū)位地緣優(yōu)勢(shì)

作為西南邊疆大省，云南地處中國與東南亞和南亞三個(gè)地區(qū)的結(jié)合部，擁有13個(gè)一級(jí)口岸，7個(gè)二級(jí)口岸，是中國通往東南亞和南亞的門戶和窗口。近年來，隨著面向西南“橋頭堡”戰(zhàn)略的實(shí)施和中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)的正式建成，云南在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善和新建了通往東南亞和南亞的三條國際大通道，其中東線以現(xiàn)有的滇越鐵路和昆河公路為基礎(chǔ)，連接即將建設(shè)的越南河內(nèi)-老街高速公路，構(gòu)成了連接云南至越南河內(nèi)、海防和胡志明市的東線國際通道；中線則由瀾滄江-湄公河航運(yùn)、昆明至打洛公路，昆明至曼谷公路以及西雙版納機(jī)場(chǎng)構(gòu)成，通往緬甸、老撾、泰國并延伸至馬來西亞和新加坡；西線延滇緬公路、中印公路和昆大鐵路西進(jìn)，有多個(gè)口岸出境，可分別到達(dá)緬甸八莫、密支那、臘戍等地，并可直達(dá)仰光或達(dá)到緬甸印度洋口岸，還可經(jīng)密支那到達(dá)印度雷多，在與印度鐵路網(wǎng)并軌后到達(dá)孟加拉國的達(dá)卡、吉大港和印度的加爾各答港［3］（P75）。

這種得天獨(dú)厚的區(qū)位地緣優(yōu)勢(shì)使得云南成為中國中西部省份與東南亞南亞各國進(jìn)行貿(mào)易和開展經(jīng)濟(jì)合作樞紐和橋梁，而且，從國家安全和民族復(fù)興的角度看，云南省中線和西線國際通道不僅是國際經(jīng)貿(mào)通道，還為中國避開馬六甲困境直接進(jìn)入印度洋提供了絕佳的戰(zhàn)略選擇。云南的這種區(qū)位戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)無疑在中國的總體周邊外交戰(zhàn)略中具有重要的地位，中央在考慮對(duì)西南諸國外交時(shí)不能不考慮云南，而西南諸國在發(fā)展對(duì)華關(guān)系時(shí)也不能不考慮云南，這也是云南爭(zhēng)取中央政策支持的有利條件。

2月28日習(xí)近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)曾強(qiáng)調(diào)京津冀要“自覺打破‘一畝三分地’的思維定勢(shì)”［4］。其實(shí)，這句話放在云南身上也一樣適用。云南省在考慮發(fā)展時(shí)不能僅僅囿于云南本身，而應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)自身戰(zhàn)略地位和重要性，站在超越云南一省的戰(zhàn)略高度思考問題，只有這樣才能抓住稍縱即逝的時(shí)機(jī)，為自身的發(fā)展創(chuàng)造更大的空間

（三）云南在中央戰(zhàn)略規(guī)劃中的優(yōu)勢(shì)

由于各種原因，云南的開放曾一度比其它地區(qū)滯后10年左右，2012年，GDP10309.80億元，人均約22195元（約合3531美元），不到全國平均水平的50%［5］。但是，從世紀(jì)之交的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，到稍后的興邊富民工程，再到近來推進(jìn)西部發(fā)展的橋頭堡戰(zhàn)略，無一不與云南有關(guān)。2013年中央周邊外交工作座談會(huì)會(huì)后，推動(dòng)中國周邊外交工作成為我國外交工作的兩個(gè)重點(diǎn)之一，構(gòu)建新型周邊外交關(guān)系的工作很快提上了日程，這無疑為包括云南省在內(nèi)邊疆各省提供了前所未有的機(jī)遇。

早在周邊外交座談會(huì)之前，國內(nèi)政學(xué)兩界就有一場(chǎng)持續(xù)至今的西進(jìn)還是東向的政策辯論。北京大學(xué)王緝思教授從對(duì)外戰(zhàn)略層面提出了“西向”戰(zhàn)略的主張，而李乾元上將則結(jié)合國內(nèi)國際兩個(gè)層面提出了西進(jìn)戰(zhàn)略問題。王緝思教授指出：“地處亞太中心位置的中國，不應(yīng)將目光局限于沿海疆域，傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象與合作伙伴，而應(yīng)有‘西進(jìn)’的戰(zhàn)略謀劃?！币詧D“建立和完善西部大開發(fā)總體戰(zhàn)略的地緣戰(zhàn)略支柱”，“拓寬中國戰(zhàn)略回旋空間”［6］。李乾元將軍則叢經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防安全、能源安全和民族團(tuán)結(jié)等層面闡述了西進(jìn)的戰(zhàn)略意義。他特別指出西部是包括云南等省份在內(nèi)的西部，并多次強(qiáng)調(diào)云南在西進(jìn)戰(zhàn)略中的地位。遲浩田將軍也強(qiáng)調(diào)“西部是中華民族的脊梁，是國家的地理高地、資源高地、文化高地、安全高地”［7］?？梢哉f，無論在國內(nèi)層面還是國際層面，云南省在西進(jìn)戰(zhàn)略中都占有非常重要的位置。如果說此前的西部大開發(fā)戰(zhàn)略和橋頭堡建設(shè)戰(zhàn)略國家更多的是從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)安定和東西部協(xié)調(diào)發(fā)展等國內(nèi)層面謀劃西部問題的話，那么中央提出的推進(jìn)周邊外交對(duì)于云南來說則不僅在國內(nèi)發(fā)展層面面臨機(jī)遇，而且在加快擴(kuò)大對(duì)東南亞國家的政治經(jīng)濟(jì)文化交流方面面臨更大的機(jī)遇。云南如果能充分把握時(shí)機(jī)，積極配合中央推進(jìn)對(duì)周邊國家的外交，無疑將為自身爭(zhēng)取到一個(gè)史無前例的機(jī)遇期。

二、云南省的角色定位

（一）新型外交實(shí)踐和推進(jìn)新型周邊外交關(guān)系的探索者

由于地理位置和民族構(gòu)成，云南省在人文地緣和區(qū)位地緣上擁有獨(dú)一無二的優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略地位，因而云南省在中央推進(jìn)新型周邊外交關(guān)系的建設(shè)中絕不能僅僅發(fā)揮有限的經(jīng)濟(jì)和文化功能。在當(dāng)代國際關(guān)系理論和實(shí)踐中，除了像香港和澳門這樣的獨(dú)立關(guān)稅區(qū)擁有極為有限的外交權(quán)之外，絕大部分地方政府在國際關(guān)系中都不具有外交和國際法行為體地位。也正因如此，地方政府在從事某些事實(shí)上的外交工作時(shí)，身份靈活，進(jìn)退自如。如云南省就可以從事一些中央政府想做、應(yīng)做但又暫時(shí)不方便或不能做的事情，起著探路、橋梁和緩沖的作用，從而使自身既可以享受探索成功的果實(shí)，又不必為失敗的嘗試買單。如能做好這些工作，將大大提升自身在中央政府總體布局中的地位，進(jìn)而為云南爭(zhēng)取更加有力的發(fā)展政策，創(chuàng)造更為有利的發(fā)展條件，提升云南省在周邊諸國和中央政府心目中的地位，也有利于國家總體外交戰(zhàn)略推進(jìn)。這些工作成功，則中央地方都能受益，即使失敗，由于地方政府不具有國際法所賦予的外交行為體地位，也不會(huì)給自己與國家?guī)韲?yán)重的損失，而且避免了中央政府直接推行所面臨的困難和尷尬。海南省發(fā)布南海休漁令正是基于這種考量而為，顯然，云南可承擔(dān)的角色和作用遠(yuǎn)超海南所為。

（二）維護(hù)中國兩洋戰(zhàn)略的西部支點(diǎn)

當(dāng)前我國已經(jīng)是世界第一貿(mào)易大國，大部分貨物和石油等戰(zhàn)略能源均通過海路運(yùn)輸，據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年我國的石油對(duì)外依存率將達(dá)到62.0%［8］（P185）。但是我們的海軍力量又不足于在戰(zhàn)時(shí)確保海運(yùn)的安全，因此幾十年來我們一直面臨著所謂的“馬六甲困境”的困擾。因而，在上世紀(jì)末就有一些學(xué)者提出：“中國要確保自己的安全與發(fā)展，不僅要面向太平洋，還要走向印度洋，簡(jiǎn)稱為‘兩洋戰(zhàn)略’”［2］（P409-410）。王緝思教授等人提出西進(jìn)戰(zhàn)略也是基于同樣的考量?；诖耍颇显谕七M(jìn)建設(shè)與西南諸國新型周邊外交關(guān)系的中國大周邊外交戰(zhàn)略中可以作如下定位：中國中西部省份與東南亞南亞經(jīng)貿(mào)文化交流的橋梁和樞紐，中央政府建設(shè)與西南諸鄰國新型周邊關(guān)系的參與者、配合者和執(zhí)行者。后者所賦予云南省在發(fā)展與西南諸鄰國關(guān)系上的政治功能真正體現(xiàn)了云南省地方政府外交與沿海省市所推行的城市公共外交的區(qū)別，也正是由于此，使得云南有更為明顯的優(yōu)勢(shì)爭(zhēng)取到比上海更為有利的政策支持。如果云南省能夠在中央政府的授權(quán)或指導(dǎo)下因地制宜的在一些領(lǐng)域發(fā)揮自己的作用，那么既有利于和周邊鄰國更富有效率的開展合作，也可以避開某些外交禁區(qū)，從事一些中央政府暫時(shí)不便開展卻又必不可少的工作。前者如開展滇越經(jīng)貿(mào)合作、中泰交通線建設(shè)；后者如緬甸克欽邦密松水電站問題、滇緬石油管道問題、中國在緬北的合法利益問題，云南省都可以大有所為。

（三）中央政府和西南諸國的紐帶和橋梁

雖有國界的劃分，但云南和西南諸國各民族在地理上是連成一片。這種情形使得云南更容易理解西南諸國的人文風(fēng)情，行為處事原則和方式；而西南諸國人民同樣在心理上更容易接受中國的云南人。正是因?yàn)檫@樣，云南在和西南諸國交流時(shí)有一種先天的優(yōu)勢(shì)地位，更容易讀懂西南諸國的話語，理解其行為，也更懂得如何把中央的意圖以西南諸國聽得懂和可以接受的方式傳遞給這些國家，從而在中央政府和西南諸國之間充當(dāng)紐帶和橋梁。云南要充分認(rèn)識(shí)和利用這種優(yōu)勢(shì)，也要使中央和鄰國也充分認(rèn)識(shí)到云南得優(yōu)勢(shì)。以緬北問題為例，眾所周知，緬甸政府與緬北各地方政權(quán)的關(guān)系一直處于控制和反控制的對(duì)立狀態(tài)。但是，不論是緬甸中央政權(quán)還是緬北主要地方政權(quán)都對(duì)中國具有重要的意義。目前緬北戰(zhàn)事不斷，而且緬甸目前還利用美國重返亞太的機(jī)會(huì)，企圖以犧牲中國利益來改善與美國關(guān)系的傾向。因而如何處理緬北問題，事關(guān)中國西南邊疆的穩(wěn)定和中國的國家安全，我們既不能選邊站，又不能對(duì)緬北局勢(shì)坐視不管。但是，以目前中國的對(duì)外政策原則如何與緬甸中央政府和緬北地方政府同時(shí)保持友好關(guān)系并維護(hù)中國在緬北的利益顯然是個(gè)不小的挑戰(zhàn)。緬甸政府企圖利用和中國的合作乘機(jī)吞并緬北民族地區(qū)，而緬北地方政府又希望借中國經(jīng)過其轄區(qū)爭(zhēng)取某種程度的承認(rèn)并分享某些經(jīng)濟(jì)利益，使中國政府面臨一個(gè)兩難的選擇。我們必須換一種思維，讓中國中央政府能夠通過云南地方政府同緬方和緬北各方溝通，從而既可以表達(dá)中央政府的意圖，又避免不必要的外交尷尬、避開許多目前的禁區(qū)，在不違反中國現(xiàn)有原則的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好與緬甸各方的關(guān)系。

三、云南省地方政府外交的意義

首先，云南配合中央政府開展的地方政府外交，有利于提升云南在國家整體布局中的角色和作用，有利于更好的利用和發(fā)揮云南自身區(qū)位地緣優(yōu)勢(shì)和人文優(yōu)勢(shì)。作為邊疆大省，云南地處連接?xùn)|南亞南亞各國和中西部省份的樞紐位置；長(zhǎng)期以來，由于地理位置遠(yuǎn)離政治中心，云南改革開放的步伐和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度均落后于沿海地區(qū)，致使自身優(yōu)勢(shì)不能發(fā)揮，對(duì)鄰國和周邊省份的吸引力不足。甚至有些東南亞國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)在出訪中國時(shí)要首先在昆明轉(zhuǎn)機(jī)很不滿意，認(rèn)為是中國輕視這些國家，同時(shí)沿海的大企業(yè)到云南投資的也很少。云南配合中央政府參與對(duì)鄰國外交，意味著云南從最邊緣的位置向中心的移動(dòng)。此舉不僅可以大大提升云南的基礎(chǔ)設(shè)施更新?lián)Q代，而且，中央政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)駐滇則有助于央地兩級(jí)政府在政策制定上的互動(dòng)，大大提高應(yīng)處效率和決策質(zhì)量，從而提高云南及昆明在整個(gè)區(qū)域內(nèi)的地位，同時(shí)帶動(dòng)一批以州市城市為代表的次中心經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展。

其次，云南在中央授權(quán)或指導(dǎo)下進(jìn)行地方政府外交有助于維護(hù)邊疆安全和穩(wěn)定。云南直接和越老緬接壤，有20多個(gè)跨境民族，其中緬北的撣族、佤族、克欽族、傈僳族等民族和國內(nèi)的傣族、佤族、景頗族及傈僳族在地理上連成一片，且有著深厚密切的歷史血緣聯(lián)系，這些地區(qū)的動(dòng)亂與穩(wěn)定直接關(guān)系國內(nèi)的安危。受限于我國目前的外交原則，中央政府不便干預(yù)別國的內(nèi)部問題。但是兩國地方政府建立一種溝通機(jī)制卻是較為可行的，也有國際先例可循。如此即提高了云南省政治地位，也使中央應(yīng)對(duì)邊疆危機(jī)的能力將大幅改善，同時(shí)有利于各方的溝通以維護(hù)地區(qū)的穩(wěn)定。另外，西南地區(qū)在歷史上就是敵對(duì)勢(shì)力肆行的地方，至今仍有國際敵對(duì)勢(shì)力打著傳教、扶貧、教育的名義開展?jié)B透，不僅威脅到相關(guān)國家的安全，其目標(biāo)更是直接指向中國。建立由云南省參與的地方外交機(jī)制，有利于發(fā)揮云南的區(qū)位和人文優(yōu)勢(shì)，使我們及時(shí)在境外發(fā)現(xiàn)、遏制敵對(duì)分子的分裂活動(dòng)，確保邊疆的安定和團(tuán)結(jié)。

再次，可以提高能源安全系數(shù)。云南是我國“兩洋戰(zhàn)略”的重要支點(diǎn)，其中通過緬甸克欽邦直達(dá)印度洋滇緬國際通道已經(jīng)建成，這對(duì)于我們打破馬六甲困局具有重大戰(zhàn)略意義。因而緬甸和克欽邦對(duì)中國的戰(zhàn)略價(jià)值不言而喻的。但是在美國推行亞太再平衡政策的背景下，緬甸企圖利用中美矛盾漁利，其在密松水電站項(xiàng)目及克欽邦的一系列小動(dòng)作，毫無疑問對(duì)中國利益產(chǎn)生了嚴(yán)重的消極影響，這顯然是和中緬友好關(guān)系的大方向不一致的。習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)指出：“推進(jìn)與周邊國家新型關(guān)系的建立，以誠示人，使周邊國家能夠從中國的發(fā)展中得到好處”［1］。但是這個(gè)誠必須是相互的，友好的關(guān)系也是需要采取必要策略維護(hù)的。在處理類似關(guān)系時(shí)，我們無疑要從戰(zhàn)略高度出發(fā)，維護(hù)睦鄰友好，但對(duì)是對(duì)其中一些不和諧音符，我們也要有有力的應(yīng)對(duì)措施。云南參與中央外交工作，采取中央對(duì)中央，地方對(duì)地方的原則，中央把握友好這一大原則，地方政府則采取務(wù)實(shí)原則，處理具體事務(wù)，維護(hù)中國的合法利益。這樣有利于深入掌握相關(guān)國家內(nèi)部情況，有利于維護(hù)中國邊疆安全，挫敗敵對(duì)勢(shì)力的介入破壞。

［1］錢彤．為我國發(fā)展?fàn)幦×己弥苓叚h(huán)境推動(dòng)我國發(fā)展更多惠及周邊國家［N］．人民日?qǐng)?bào)，2013-10-26.

［2］杜林勛．地緣政治視野下的西南周邊安全與區(qū)域合作研究［M］．北京：人民出版社，2012.

［3］童志云，等．云南年鑒2012［M］．昆明：云南年鑒社，2013.

［4］習(xí)近平．優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)互利共贏扎實(shí)推進(jìn)努力實(shí)現(xiàn)京津冀一體化發(fā)展［N］．人民日?qǐng)?bào)，2014-02-28.

［5］云南省統(tǒng)計(jì)局．云南省2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［N］．云南日?qǐng)?bào)，2013-05-24.

［6］王緝思，李侃如．中美戰(zhàn)略互疑：解析與應(yīng)對(duì)［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

［7］李乾元．西進(jìn)戰(zhàn)略［M］．北京：人民出版社，2010.

［8］張文木．世界地緣政治中的中國國家安全利益分析［M］．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012.

（責(zé)任編輯 陳文興）

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1671-3842（2014）06-0122-04

趙衛(wèi)華（1975–），男，河北寧晉人，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目參與研究人員，復(fù)旦大學(xué)中國與周邊國家關(guān)系研究中心、國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，副教授；金東黎（1982-），女，河南南陽人，紅河學(xué)院政治系講師，政治學(xué)碩士。

2014-06-23

國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目，云南省2013年度哲社課題《云南省在中國大周邊外交戰(zhàn)略中的角色和作用研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2013QN31）。