賈銀鈺

（甘肅省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)校，甘肅 蘭州 730000）

我國(guó)職業(yè)教育法律制度的現(xiàn)狀以及問(wèn)題研究

賈銀鈺

（甘肅省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)校，甘肅 蘭州 730000）

《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》自1996年起實(shí)施，運(yùn)行過(guò)程中暴露出法律條文過(guò)于籠統(tǒng)、法律責(zé)任不明確、法律監(jiān)督不力等問(wèn)題，亟待健全相應(yīng)的法律制度。本文立足于職業(yè)教育法律制度發(fā)展?fàn)顩r，剖析現(xiàn)階段我國(guó)職業(yè)教育法律制度中存在的主要問(wèn)題，進(jìn)而提出通過(guò)不斷完善和具體化職業(yè)教育法規(guī)，提升職業(yè)教育法律地位，落實(shí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障等措施，為職業(yè)教育的發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。

職業(yè)教育；法律制度；完善措施

1 我國(guó)職業(yè)教育法律制度發(fā)展?fàn)顩r

職業(yè)教育，也稱職業(yè)技術(shù)教育，其與基礎(chǔ)教育、高等教育、成人教育一起并稱中國(guó)四大教育。職業(yè)教育是指讓受教育者獲得某種職業(yè)或生產(chǎn)勞動(dòng)所需要的職業(yè)知識(shí)、技能和職業(yè)道德的教育，包括崗前培訓(xùn)、再就業(yè)培訓(xùn)等各種職業(yè)培訓(xùn)以及各種職業(yè)高中、中專、技校等職業(yè)學(xué)校教育。職業(yè)教育的目的是培養(yǎng)應(yīng)用型人才和具有一定文化水平、專業(yè)知識(shí)技能的勞動(dòng)者，與普通教育和成人教育相比，職業(yè)教育更側(cè)重于實(shí)踐技能和實(shí)際工作能力的培養(yǎng)。

對(duì)比國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r，不難得出結(jié)論：一套完整的職業(yè)教育體系，需要比較完善的法制體系來(lái)保障。為規(guī)范各類(lèi)職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷輸送技術(shù)人才，我國(guó)第一部專門(mén)規(guī)定職業(yè)教育活動(dòng)的法律——《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《職業(yè)教育法》），經(jīng)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于1996年5月15日通過(guò)，于同年9月1日起實(shí)施。

為保障《職業(yè)教育法》順利實(shí)施，為職業(yè)教育發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，中央多次召開(kāi)全國(guó)職教工作會(huì)議，國(guó)務(wù)院和各部委相繼出臺(tái)多個(gè)文件和條例。1996年6月，勞動(dòng)部出臺(tái)了《勞動(dòng)部關(guān)于貫徹實(shí)施〈職業(yè)教育法〉的通知》；1998年，教委、經(jīng)貿(mào)委和勞動(dòng)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施〈職業(yè)教育法〉加快發(fā)展職業(yè)教育的若干意見(jiàn)》；2002年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》；2004年，教育部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部等7部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)》；2005年11月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》；隨后全國(guó)多個(gè)省、直轄市、自治區(qū)相繼制定了實(shí)施《職業(yè)教育法》的法規(guī)或條例。自此，以《教育法》為基本法，以《職業(yè)教育法》為核心，以各部委政策性文件為支撐、地方性法規(guī)為基礎(chǔ)，初步形成了我國(guó)職業(yè)教育法制體系[1]。

《職業(yè)教育法》的頒布實(shí)施有效推動(dòng)了我國(guó)教育體制改革，使我國(guó)職業(yè)教育逐步走上了依法辦學(xué)、依法管理、規(guī)范發(fā)展的道路。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變革，近年來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展面臨進(jìn)退維谷的窘境。從政策導(dǎo)向來(lái)說(shuō)，用人制度、學(xué)校就業(yè)分配制度的改革，給中等職業(yè)教育帶來(lái)壓力；從外部環(huán)境來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)工業(yè)的改革以及新興工業(yè)的興起，對(duì)技術(shù)人才的素質(zhì)提出更高要求，給職業(yè)教育帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

2 我國(guó)職業(yè)教育法律制度存在的問(wèn)題

2.1 《職業(yè)教育法》立法存在缺陷

2.1.1 法條規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性 《職業(yè)教育法》于1996年9月起實(shí)施，距今已有十余年。在實(shí)施之初，明確提出職業(yè)教育是我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，有力地調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府和社會(huì)各界發(fā)展職業(yè)教育的積極性，推動(dòng)了職業(yè)教育事業(yè)的不斷發(fā)展。但作為職業(yè)教育體系中最重要的法律，《職業(yè)教育法》原則性條款過(guò)多，對(duì)于法律主體的權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有具體明確的規(guī)定，多為指導(dǎo)性、引導(dǎo)性內(nèi)容，缺乏執(zhí)行力和可操作性。例如，第二十六條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)通過(guò)多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金”，即為倡導(dǎo)性語(yǔ)句[2]，具有宏觀上的指導(dǎo)性，卻缺乏一定的邏輯結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致實(shí)際適用較為困難。

2.1.2 法律責(zé)任有關(guān)規(guī)定不完備，導(dǎo)致《職業(yè)教育法》執(zhí)行不力《職業(yè)教育法》中不少法律條文只有假定條件、行為模式而無(wú)法律后果，導(dǎo)致一些法律關(guān)系主體雖未履行義務(wù)卻不必承擔(dān)法律責(zé)任；一些法律條文對(duì)適用主體或者違法懲處主體的規(guī)定也不明確，導(dǎo)致責(zé)任主體之間互相推諉、互不負(fù)責(zé)，最終使規(guī)定的法律條文成為一紙空文。例如，《職業(yè)教育法》第二十七條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得挪用、克扣職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)。”這條規(guī)定只有行為模式并沒(méi)有涉及法律后果，一旦法律主體觸犯此條，如何處理、誰(shuí)來(lái)處理、處理程序均沒(méi)有法律規(guī)定，導(dǎo)致《職業(yè)教育法》無(wú)任何執(zhí)行力。

2.1.3 法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行不力，《職業(yè)教育法》缺乏有效的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制[3]《職業(yè)教育法》包括總則、職業(yè)教育體系、職業(yè)教育實(shí)施和職業(yè)教育保障條件4部分，缺乏對(duì)職業(yè)教育執(zhí)法監(jiān)督的專門(mén)規(guī)定，一定程度上影響了《職業(yè)教育法》的實(shí)施與效力。執(zhí)法監(jiān)督的主體不明確，導(dǎo)致對(duì)職業(yè)教育領(lǐng)域的違規(guī)操作缺乏權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)、人民群眾以及新聞媒體的有效監(jiān)督。職業(yè)教育的監(jiān)督主體主要是各級(jí)教育行政主管部門(mén)，這使得監(jiān)督主體與被監(jiān)督者重合，不符合現(xiàn)代法治精神，使職業(yè)教育監(jiān)督體系面臨尷尬局面。

2.2 《職業(yè)教育法》普法力度不夠[4]

當(dāng)今社會(huì)，“學(xué)歷高于技術(shù)”的傳統(tǒng)觀念仍然影響著社會(huì)上的大部分人，社會(huì)對(duì)職業(yè)教育的認(rèn)可度較低，很多人認(rèn)為職業(yè)教育是次等教育。《職業(yè)教育法》雖然強(qiáng)調(diào)了職業(yè)教育的重要性，但并沒(méi)有明確職業(yè)教育同高等教育的平等地位，導(dǎo)致很多家長(zhǎng)寧愿花高額學(xué)費(fèi)、贊助費(fèi)讓子女去普通高中繼續(xù)學(xué)習(xí)也不愿意讓其進(jìn)入職業(yè)學(xué)校。這與各級(jí)教育主管部門(mén)沒(méi)有做好職業(yè)教育宣傳工作有很大關(guān)系。職業(yè)教育發(fā)展得好壞、《職業(yè)教育法》能否起作用，與國(guó)家和政府部門(mén)以外的學(xué)校、企業(yè)、社團(tuán)、其他組織，甚至個(gè)人的法律意識(shí)狀況息息相關(guān)。

2.3 職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)不足，缺乏物質(zhì)保障

充足的經(jīng)費(fèi)是發(fā)展職業(yè)教育的最基本條件?！堵殬I(yè)教育法》對(duì)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障雖有一些原則性的規(guī)定，但沒(méi)有經(jīng)費(fèi)投入的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性。職業(yè)教育財(cái)政現(xiàn)狀具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

2.3.1 職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)短缺 我國(guó)的職業(yè)教育一直處在進(jìn)退維谷的窘境，辦學(xué)條件差、生源緊張、骨干教師缺乏、畢業(yè)生就業(yè)難，這些現(xiàn)象歸根結(jié)底都是因?yàn)槁殬I(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張?！堵殬I(yè)教育法》第二十七條規(guī)定：“各級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)用于舉辦職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)逐步增加。”這一條雖然強(qiáng)調(diào)了要重視職業(yè)教育，加大財(cái)政撥款，可是我國(guó)各個(gè)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入千差萬(wàn)別，這一原則性規(guī)定顯然不能有效改變職業(yè)教育面臨的經(jīng)費(fèi)籌措困難問(wèn)題。眾所周知，各地職業(yè)教育的教育成本均高于普通高中，但是職業(yè)教育的財(cái)政撥款卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及普通高中，經(jīng)費(fèi)相對(duì)短缺已經(jīng)成為阻礙職業(yè)教育發(fā)展的絆腳石。

2.3.2 職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)得不到有效的管理與使用 由于缺乏宏觀調(diào)控，職業(yè)教育的管理與監(jiān)督未能形成合力，主要責(zé)任和權(quán)力分屬地方，各級(jí)地方政府在對(duì)職業(yè)教育協(xié)調(diào)統(tǒng)籌時(shí)，不按預(yù)算劃撥教育經(jīng)費(fèi)，克扣、挪用現(xiàn)象十分普遍。職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)在短缺的情況下得不到有效利用，直接影響了職業(yè)教育資源的整合以及整體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

2.3.3 職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)缺乏長(zhǎng)效的保障機(jī)制 發(fā)展職業(yè)教育，地方財(cái)政撥款固然必不可少，但是企業(yè)未與職業(yè)教育產(chǎn)生良性互動(dòng)，造成職業(yè)教育與社會(huì)脫節(jié)。同時(shí)由于輿論導(dǎo)向以及國(guó)家政策等原因，經(jīng)濟(jì)界對(duì)技術(shù)應(yīng)用型人才不夠重視，導(dǎo)致學(xué)生沒(méi)有去企業(yè)實(shí)習(xí)的機(jī)會(huì)。這種情況在2005年《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》出臺(tái)之后有了一定程度的好轉(zhuǎn)，該決定第六條與第八條著重強(qiáng)調(diào)了依靠行業(yè)企業(yè)發(fā)展職業(yè)教育，推動(dòng)職業(yè)院校與企業(yè)的密切結(jié)合，多渠道增加經(jīng)費(fèi)投入，建立職業(yè)教育學(xué)生資助制度，并首次以數(shù)字形式規(guī)定了城市教育費(fèi)附加用于職業(yè)教育的比例[5]。

3 我國(guó)職業(yè)教育法律制度的完善

3.1 加強(qiáng)職業(yè)教育法制化建設(shè)，完善立法

職業(yè)教育立法要立足于社會(huì)客觀情況和客觀需要，及時(shí)解決實(shí)際問(wèn)題，不斷適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化，修正補(bǔ)充職業(yè)教育相關(guān)法律，加強(qiáng)職業(yè)教育法制化建設(shè)。首先，要完善職業(yè)教育法律責(zé)任制度。我國(guó)《職業(yè)教育法》僅在第三十九條有關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定：“在職業(yè)教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰?！钡殬I(yè)教育有其自身特點(diǎn)，教育法的法律責(zé)任不能完全適用于職業(yè)教育。《職業(yè)教育法》修訂時(shí)，必須考慮增加職業(yè)教育法律責(zé)任的專門(mén)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任主體，增強(qiáng)《職業(yè)教育法》的強(qiáng)制性，推動(dòng)職業(yè)教育的法治化。其次，要加強(qiáng)職業(yè)教育法律監(jiān)督。在修訂《職業(yè)教育法》時(shí)，明確法律監(jiān)督主體、監(jiān)督途徑以及救濟(jì)方式。例如，全國(guó)人大常委會(huì)的立法監(jiān)督，保證制定法律的程序公正、不與憲法及其上位法沖突，內(nèi)容公開(kāi)公正。明確對(duì)于違反《職業(yè)教育法》的行為的制裁措施，加強(qiáng)司法監(jiān)督以及新聞媒體的輿論監(jiān)督等。

3.2 培養(yǎng)公民的職業(yè)教育法律意識(shí)，提高認(rèn)識(shí)水平

首先，應(yīng)在《職業(yè)教育法》中明確規(guī)定，職業(yè)教育同普通教育一樣具有平等的法律地位，提高社會(huì)對(duì)職業(yè)教育的認(rèn)識(shí)；其次，地方政府職能部門(mén)應(yīng)將發(fā)展職業(yè)教育列入重要議事日程，通過(guò)各種途徑廣泛開(kāi)展關(guān)于職業(yè)教育的地位、作用，發(fā)展職業(yè)教育的目的、意義以及貫徹實(shí)施《職業(yè)教育法》的宣傳教育，重點(diǎn)培養(yǎng)公民的職業(yè)教育法律意識(shí)，使公民逐步消除對(duì)職業(yè)教育的偏見(jiàn)。

3.3 為職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的籌集、使用提供法律保障

根據(jù)各個(gè)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度以及財(cái)政狀況，職業(yè)教育所需經(jīng)費(fèi)可以由國(guó)家提供一定數(shù)量的補(bǔ)貼。為避免資金的浪費(fèi)以及挪用現(xiàn)象，教育經(jīng)費(fèi)的分配下?lián)軝?quán)應(yīng)分別由教育、財(cái)政部門(mén)掌握，監(jiān)督權(quán)由司法機(jī)關(guān)掌握，從而有效監(jiān)督職業(yè)教育資金的使用情況。職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)由地方政府負(fù)擔(dān)的部分，雖可以保證經(jīng)費(fèi)來(lái)源，但由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入、支出水平與結(jié)構(gòu)不同，勢(shì)必造成職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)之間的較大差別。所以，教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源以及比例需以法律條款形式明確規(guī)定。對(duì)于挪用職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的行為應(yīng)該比照刑法明確法律責(zé)任。

加強(qiáng)同企業(yè)的合作，使學(xué)生、學(xué)校、企業(yè)之間有更多的交流機(jī)會(huì)，進(jìn)而培養(yǎng)出既有理論知識(shí)又有熟練操作技能的通用型人才，同時(shí)，突出行業(yè)企業(yè)對(duì)職業(yè)教育的責(zé)任和義務(wù)，從而保障職業(yè)教育健康發(fā)展。

[1]王暉.我國(guó)職業(yè)教育法修訂完善的對(duì)策研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2010.

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