張明莉，李 冉

（燕山大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

城市化是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，是指由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的一個(gè)歷史過(guò)程。城市化一詞來(lái)源于英文詞匯urbanization，其詞頭“urban”意為都市的、市鎮(zhèn)的；其詞尾“ization”由iz（e）＋ation組成，表示行為過(guò)程，意為“化”。

一、研究背景

1867年，西班牙城市規(guī)劃師塞德首先使用了urbanization一詞。20世紀(jì)70年代，這一名詞被翻譯成中文，譯為“城市化”或者“都市化”，類(lèi)似的概念還有“農(nóng)村城市化”“城鎮(zhèn)化”“城鄉(xiāng)一體化”等，這些概念存在著內(nèi)在的聯(lián)系，但卻具有各自的特點(diǎn)。其中，城鎮(zhèn)化只能是城市化的一個(gè)階段，當(dāng)城鎮(zhèn)化基本實(shí)現(xiàn)后，城市化“質(zhì)”的提高將變得尤為重要，增加城市尤其是城鎮(zhèn)數(shù)量的意義就越來(lái)越小，因此，“城鎮(zhèn)化”的提法可以視為城市化進(jìn)程中一個(gè)權(quán)宜之策。當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)達(dá)到一定程度，城鄉(xiāng)完全融合，互為資源，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，徹底消除城鄉(xiāng)差別，城鄉(xiāng)共享物質(zhì)文明和精神文明，達(dá)到城鄉(xiāng)一體化，就是城市化發(fā)展的最終目的［1］。當(dāng)城市化達(dá)到一定的階段時(shí)，我國(guó)的城市化戰(zhàn)略還要調(diào)整。因此，本文采用“城市化”的一詞。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城市化在特定的政治背景和市場(chǎng)環(huán)境下得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。但是市場(chǎng)自身存在著無(wú)法彌補(bǔ)的缺陷，因而，市場(chǎng)失靈便成為政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管理的邏輯起點(diǎn)。特別是對(duì)我國(guó)有效的、科學(xué)的政府行為更是城市化發(fā)展的重要力量。

二、政府行為決定城市化路徑

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，可以將政府看作經(jīng)濟(jì)生活中的一個(gè)特定主體，是各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織的一種。政府可以通過(guò)制定政策來(lái)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府的作用力對(duì)城市化進(jìn)程的影響是至關(guān)重要的甚至在一定程度上起到?jīng)Q定性的作用［2］。

（一）政府的目標(biāo)函數(shù)

我們可以用效率偏好效用函數(shù)來(lái)表達(dá)政府在城市化進(jìn)程中的行為，它是指政府在正向競(jìng)爭(zhēng)替代的約束以及其他的約束條件下，通過(guò)建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與降低交易費(fèi)用的有效率體制，合理界定產(chǎn)權(quán)，使社會(huì)產(chǎn)出最大化，從而增加國(guó)家稅收，使政府的間接收益增加，維持政權(quán)的可持續(xù)發(fā)展，具有“帕累托改進(jìn)”的特征。

在“需要”“刺激”“需要強(qiáng)度”“對(duì)象可能”四個(gè)原因的綜合作用下，才能真正產(chǎn)生行為的動(dòng)機(jī)，行為是動(dòng)機(jī)的反映，即使相同的行為可能源于不同的需要和刺激，但是，相同的需要和刺激也會(huì)引起人們不同的行為，但是仍然可以肯定，只要“需要”“刺激”“需要強(qiáng)度”“對(duì)象可能”這些條件之一或若干發(fā)生改變時(shí)，則社會(huì)中的單個(gè)具體人的行為就會(huì)發(fā)生變化。將其用數(shù)學(xué)函數(shù)表達(dá)為：社會(huì)中人的行為活動(dòng)＝（｛需要｝、｛刺激｝、｛需要強(qiáng)度｝、｛對(duì)象可能｝），即為：A＝F（N，I，IN，PO），中，N——需要；I——刺激；IN——需要 強(qiáng) 度；PO——對(duì) 象可能，A——社會(huì)中人的行為活動(dòng)；F——社會(huì)制度或規(guī)范；并假定存在，因此，當(dāng)其中一個(gè)或幾個(gè)自變量發(fā)生變化時(shí)，就會(huì)發(fā)生變化，也就使人的行為發(fā)生變化。

同理，如果將政府視為一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)有限理性的人，引發(fā)政府因?yàn)樽兓囊蛩乜梢允墙?jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定、信息化等，那么當(dāng)這些因素中的其中一個(gè)或若干發(fā)生改變時(shí)，即發(fā)生改變，一般來(lái)說(shuō)，在的條件下，政府行為就會(huì)發(fā)生變化。

城市化進(jìn)程中，政府目標(biāo)函數(shù)中自變量可以是社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)環(huán)境等經(jīng)濟(jì)因素，因變量是政府的行為，其中的一個(gè)或幾個(gè)自變量發(fā)生改變，通過(guò)函數(shù)A＝F（N，I，IN，PO），就會(huì)引發(fā)政府行為的變化。政府的職能、目標(biāo)、行為千差萬(wàn)別，因此，政府函數(shù)的不同導(dǎo)致政策的制定的不同，從而影響了城市化的路徑。

（二）政策的滯后對(duì)城市化產(chǎn)生的不利影響

1.缺少與國(guó)情相適應(yīng)的城市規(guī)模指標(biāo)

我國(guó)在制定的城市化相關(guān)政策中，將城市規(guī)模粗略的分為大、中、小三個(gè)等級(jí)，由此相應(yīng)確定了嚴(yán)格控制、合理發(fā)展、積極發(fā)展的不同方針。但是國(guó)家卻未頒布相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則與量化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分大、中、小等級(jí)的城市，使得實(shí)踐中城市化的方針難以執(zhí)行。如果按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，擁有50萬(wàn)－100萬(wàn)人口的為大城市，20萬(wàn)－50萬(wàn)人口的為中等城市，20萬(wàn)以下人口的為小城市，那么意味著我國(guó)對(duì)于擁有50萬(wàn)以上人口的城市都要進(jìn)行嚴(yán)格控制，這不僅與我國(guó)城市化發(fā)展規(guī)律嚴(yán)重不符，更缺乏可操作性。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各類(lèi)規(guī)模的城市在數(shù)量上迅速增長(zhǎng)。根據(jù)我國(guó)第六次人口普查結(jié)果，2010年與1978年相比較，200萬(wàn)以上人口的城市數(shù)目增加了3.2倍，100萬(wàn)－200萬(wàn)人口的城市數(shù)目增加了1.37倍。50萬(wàn)－100萬(wàn)人口的城市數(shù)目增加了3.45倍［3］，這表明，我國(guó)執(zhí)行的嚴(yán)格控制大城市的政策，并未能控制100萬(wàn)以上人口的城市規(guī)模的發(fā)展速度。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在政府和社會(huì)的普遍認(rèn)知上，也確實(shí)未將100萬(wàn)以下人口視為大城市，但我國(guó)的城市理論研究及城市化政策在劃分城市等級(jí)時(shí)，一直遵循國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)總?cè)丝?3億，國(guó)情與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家差異較大，如果按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)劃分城市等級(jí)，并以此為基礎(chǔ)控制大城市的規(guī)模，必將阻礙城市化的健康發(fā)展。因此，建立符合中國(guó)國(guó)情的城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是十分必要且重要的。

2.相互脫節(jié)的工業(yè)化與城市化

由于我國(guó)走的是一條特色的工業(yè)化道路，又受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下控制城市規(guī)模的政策影響，使我國(guó)的工業(yè)化與城市化相互脫節(jié)，城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化。用城鎮(zhèn)人口比重和非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重分別表示城市化和工業(yè)化的發(fā)展程度。兩個(gè)比重之間的差異則表示了城市化與工業(yè)化的偏差，此偏差的絕對(duì)值與非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重之間的比例則表示了城市化滯后工業(yè)化的程度，用數(shù)學(xué)公式表達(dá)為：

城市化與工業(yè)化的偏差＝城鎮(zhèn)人口比重－非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重

以河北省為例，2000年－2011年間，城市化與工業(yè)化的程度如下圖所示：

圖1 2000年—2011年河北省城市化與工業(yè)化發(fā)展程度差異圖

由此得出，2000年－2011年間，河北省城市化與工業(yè)化的偏差與城市化滯后工業(yè)化的程度，如下表所示：

表1 城市化滯后于工業(yè)化的程度①

據(jù)相關(guān)學(xué)者論證，衡量我國(guó)是否基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，城市化程度是一個(gè)科學(xué)的指標(biāo)。目前，我國(guó)城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化水平的現(xiàn)象不但嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)代化的發(fā)展，更不利于工業(yè)化的自身發(fā)展。

3.忽視了城市化的質(zhì)量要求

目前，我國(guó)城市化雖然發(fā)展速度較快，但是卻忽略了城市化“質(zhì)”的要求［4］。有些地方將城市化片面的理解為“寬?cǎi)R路”“高樓房”“大廣場(chǎng)”，或者“重招商”而“輕基礎(chǔ)建設(shè)”等。據(jù)報(bào)道，某市四環(huán)以?xún)?nèi)的地下管線多為20世紀(jì)70年代所建，夏季地面高溫，加之設(shè)備老化，很容易釀成重大火災(zāi)，而陷整個(gè)城市于癱瘓之中。這些都大大影響了城市化的發(fā)展。

這些問(wèn)題產(chǎn)生的最深刻原因，是政府干預(yù)不當(dāng)，在我國(guó)現(xiàn)階段的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府仍然起著主導(dǎo)作用。許多地方政府，通過(guò)超常規(guī)、跳躍式的發(fā)展思路來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這種戰(zhàn)略的結(jié)果是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度過(guò)大，因?yàn)椋谡目己酥笜?biāo)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)是首要的，雖然科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等也包含了指標(biāo)，但占的比例較小，導(dǎo)致政府將主要目光投向經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面，而忽視了其他方面。社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展大多具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，受到政府職能轉(zhuǎn)化緩慢及政策欠缺的影響，發(fā)展速度緩慢。

（三）政策創(chuàng)新對(duì)城市化的積極作用

城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，從本質(zhì)上說(shuō)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，但經(jīng)濟(jì)因素絕不是城市化的唯一動(dòng)力，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，政策的創(chuàng)新便成為更為重要的推動(dòng)力量。近年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在世界范圍內(nèi)保持了較高的增長(zhǎng)率，但是城市化水平依然偏低，可見(jiàn)，除了歷史原因之外，政策滯后是一個(gè)十分關(guān)鍵的因素。工業(yè)化通過(guò)非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、就業(yè)人口聚集促進(jìn)城市化的發(fā)展速度，而政策則通過(guò)各種規(guī)則、規(guī)范的制定和執(zhí)行指引城市化的發(fā)展方向。

實(shí)踐證明，政策創(chuàng)新不僅可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，更能推動(dòng)城市化健康、快速的發(fā)展。在城市化進(jìn)程中制定合理、科學(xué)的城市化政策并適時(shí)調(diào)整是任何國(guó)家都不能回避的重要理論問(wèn)題。我國(guó)城市化已進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，而政府再造才剛剛開(kāi)始，政府的創(chuàng)新除了機(jī)構(gòu)調(diào)整，更應(yīng)在著眼于制度和政策的創(chuàng)新。因此，突破傳統(tǒng)思維模式，開(kāi)辟解決公共政策問(wèn)題的新途徑，解決城市化發(fā)展深層次的理念與實(shí)際問(wèn)題是十分必要的。

三、政府制定城市化政策的具體建議

（一）制定科學(xué)的城市規(guī)劃，促進(jìn)城市化的合理發(fā)展

城市規(guī)劃是城市化順利進(jìn)行的重要保證。城市體系規(guī)劃應(yīng)該從全省、全市角度出發(fā)，進(jìn)行宏觀整體布局。在規(guī)劃中，應(yīng)該根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情，合理的定位城市規(guī)模等級(jí)，科學(xué)判斷城市的發(fā)展階段，遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，發(fā)揮城市在不同等級(jí)職能體系中的良性作用。

一方面，對(duì)于大規(guī)模城市可以鼓勵(lì)和支持其適度發(fā)展，摒棄長(zhǎng)期以來(lái)控制大城市發(fā)展的戰(zhàn)略思想。在城市化發(fā)展中，大城市具有聚集經(jīng)濟(jì)效益、超前增長(zhǎng)的特點(diǎn)，多數(shù)高等級(jí)的大城市更是綜合性服務(wù)中心。因此，重視大城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的擴(kuò)散效應(yīng)和極化效應(yīng)，發(fā)揮大城市自身的資源與規(guī)模優(yōu)勢(shì)，提高城市的綜合能力是十分必要的。此外，應(yīng)在特大城市周?chē)侠淼囊?guī)劃建設(shè)衛(wèi)星城市，用以緩解大城市的人口與空間的矛盾，保證大城市的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，要加速小城市的經(jīng)濟(jì)聚集。小城市人口少、經(jīng)濟(jì)聚集能力差，這些因素都會(huì)在根本上制約城市化的發(fā)展。要發(fā)展小城市，提高其人口與經(jīng)濟(jì)聚集能力是關(guān)鍵。通過(guò)采取有效的措施的，小城市可以吸引更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集于此，尤其是專(zhuān)業(yè)化的產(chǎn)業(yè)聚集，如此，便能帶動(dòng)小城市的繁榮［5］。提高小城市與外部經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)系能力，增加小城市的人口數(shù)量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)小城市真正意義上的城市化。

（二）大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)城市化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，工業(yè)發(fā)展發(fā)達(dá)到一定程度，隨著技術(shù)的進(jìn)步和結(jié)構(gòu)的升級(jí)，吸納人員就業(yè)的能力就會(huì)逐步下降。勞動(dòng)力就開(kāi)始轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)中，逐漸傾于向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。針對(duì)這種情況，政府應(yīng)該配套出臺(tái)一系列的優(yōu)惠政策，為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。第一、二產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)的升級(jí)主要依賴(lài)市場(chǎng)中介高層服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。因此，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，積極調(diào)整三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)比重，鼓勵(lì)第三產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，通過(guò)積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)可以有效地帶動(dòng)城市化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展［6］。

（三）加強(qiáng)城市基礎(chǔ)建設(shè)，提高城市化發(fā)展水平

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市化水平和文明程度的重要支撐，是城市建設(shè)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)條件。城市化的不斷發(fā)展，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施需求也不斷增加。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城市基礎(chǔ)建設(shè)欠賬多，缺口大［7］。交通阻塞、供水不足、排水設(shè)施、地下管道老化等都是阻礙城市化發(fā)展的因素，更是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。對(duì)此，中央及各級(jí)地方政府根據(jù)實(shí)際情況，制定一系列加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的政策可謂迫在眉睫。

首先，各級(jí)政府不僅要通過(guò)頒布地方政策、規(guī)章、制度來(lái)確實(shí)保障對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入力度，還應(yīng)充分考慮并優(yōu)先保障城市基礎(chǔ)建設(shè)用地需求。只有在資金和空間上給予基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有力的保障，才能真正實(shí)踐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)政策。其次，應(yīng)著力提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理水平。要保持基礎(chǔ)設(shè)施的整體性和系統(tǒng)性；建立健全以城市道路為中心、地下與地上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施管理體制機(jī)制；建立城市基礎(chǔ)設(shè)施的電子檔案［8］，全面提升城市管理的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化水平。最后，落實(shí)地方政府責(zé)任。地方政府在結(jié)合已有規(guī)劃和實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，出臺(tái)具體政策措施，加大監(jiān)督、協(xié)調(diào)力度，并將監(jiān)督工作具體到各職能部門(mén)，責(zé)任具體到人，防止“邊建設(shè)邊破壞”的現(xiàn)象發(fā)生。尤其對(duì)涉及民生和城市安全的供水、節(jié)水、排水、防洪、污水垃圾處理等重點(diǎn)項(xiàng)目，還應(yīng)納入政府考核體系。

四、結(jié) 論

在城市化浪潮的推動(dòng)下，政府政策的不斷調(diào)整制定與政府的行為不斷規(guī)范如影隨形。從建設(shè)城市到管理城市再到發(fā)展城市，用系統(tǒng)的觀念和科學(xué)的思維來(lái)尋求城市化健康、快速發(fā)展之路應(yīng)該成為各級(jí)城市政府的廣泛共識(shí)。因此，認(rèn)真總結(jié)政府行為對(duì)城市化的重要影響與政策滯后給城市化帶來(lái)的阻力，并積極探尋政府構(gòu)建和諧城市、提高城市化發(fā)展的速度與質(zhì)量的指導(dǎo)規(guī)律與具體措施，對(duì)我國(guó)的城市化發(fā)展與世界接軌，并發(fā)展到一個(gè)更高的層次，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

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