王 兵，王長(zhǎng)友，李越冬,3

(1. 北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044；2. 審計(jì)署 審計(jì)科研所，北京 100086；3. 西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，四川 成都 611130)

一、 引言

中國(guó)經(jīng)濟(jì)自改革開放以來保持了30多年的高速增長(zhǎng)，被世人譽(yù)為“增長(zhǎng)奇跡”。然而，中國(guó)的發(fā)展道路是一條充滿挑戰(zhàn)的道路，經(jīng)過了30多年的高速增長(zhǎng)之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)到了一個(gè)關(guān)鍵階段，在這個(gè)階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)和諧面臨著一系列的難題：城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的持續(xù)擴(kuò)大，地區(qū)之間的市場(chǎng)分割，公共事業(yè)的公平缺失等[1]。如何繼續(xù)保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定是眾多學(xué)者關(guān)注的話題[1-3]。

在過去的30多年里，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著多次改革，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)改革路線促進(jìn)了物質(zhì)財(cái)富的巨大增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)體制改革，不僅從根本上改變了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且從根本上改變了中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，甚至對(duì)國(guó)家治理制度也產(chǎn)生了巨大的影響[2]。20世紀(jì)90年代中期以來，隨著市場(chǎng)化改革的深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的社會(huì)問題開始浮現(xiàn)并逐漸嚴(yán)重。在進(jìn)入21世紀(jì)之前，中國(guó)的國(guó)家治理制度已經(jīng)比較成功的在市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下得到重新構(gòu)建。然而，經(jīng)過30多年發(fā)展后，國(guó)家治理必須要在市場(chǎng)化改革和解決社會(huì)問題兩者間艱難平衡[2]。

國(guó)家治理內(nèi)容廣泛，涉及眾多政府部門和不同的治理工具[4]。黨的十八屆三中全會(huì)曾強(qiáng)調(diào)，“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序”。中外審計(jì)發(fā)展的歷史反復(fù)證明，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，在國(guó)家治理中有著重要的地位和作用[5]。已有研究從不同角度探討了國(guó)家審計(jì)在服務(wù)國(guó)家治理中的理論、途徑和領(lǐng)域等[6-9]，然而本文主要基于嵌入理論視角，從社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家治理角度，分析國(guó)家審計(jì)在縮小社會(huì)不平等和降低不安全上的治理作用。

二、 嵌入理論視角下的社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)矛盾

(一) 嵌入理論與社會(huì)雙向運(yùn)動(dòng)

根據(jù)波蘭尼嵌入理論的觀點(diǎn)，在19世紀(jì)以前，人類經(jīng)濟(jì)一直是嵌入在社會(huì)之中的，“交換”這種以逐利為動(dòng)機(jī)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形式只是在19世紀(jì)建立起來的“市場(chǎng)社會(huì)”中才獲得支配地位[10]。而在這之前，人類都是在互惠、再分配和家計(jì)這三種非經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)中組織經(jīng)濟(jì)生活的。市場(chǎng)在各個(gè)國(guó)家內(nèi)部經(jīng)濟(jì)中所扮演的角色，都是不重要的。直到19世紀(jì)，圖利成為經(jīng)濟(jì)生活的支配原則，經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)取代非經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)支配了經(jīng)濟(jì)體的運(yùn)轉(zhuǎn)，使嵌入情況發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。

波蘭尼強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)并不等于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)作為商品交換、集市貿(mào)易，在歷史上是一直存在的[10]。如果勞動(dòng)力、貨幣、土地都不是商品，那么就不存在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)只是零散的市場(chǎng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須囊括工業(yè)生產(chǎn)所需的所有要素，包括勞動(dòng)力、土地和貨幣。但勞動(dòng)力和土地只不過是構(gòu)成人類社會(huì)本身和社會(huì)存在于其中的環(huán)境。將它們囊括進(jìn)市場(chǎng)體制就意味著使社會(huì)生存本身屈服于市場(chǎng)的法則。這樣所導(dǎo)致的后果就是根本顛倒了市場(chǎng)與社會(huì)的真實(shí)關(guān)系，推動(dòng)整個(gè)人類社會(huì)進(jìn)入了所謂的“市場(chǎng)社會(huì)”。原先市場(chǎng)是嵌入在社會(huì)之中，市場(chǎng)的原則即價(jià)格機(jī)制僅僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)才發(fā)揮作用。而在市場(chǎng)社會(huì)下，市場(chǎng)原則通行于整個(gè)社會(huì)，在經(jīng)濟(jì)以外的領(lǐng)域，如政治、文化和社會(huì)領(lǐng)域，都毫無例外地發(fā)揮作用。在這一形態(tài)下，并非經(jīng)濟(jì)嵌入于社會(huì)關(guān)系之中，而是社會(huì)嵌入于經(jīng)濟(jì)體系之中，社會(huì)發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)型。

但是，勞動(dòng)力、土地和貨幣這些只是“虛構(gòu)商品”，如果允許市場(chǎng)機(jī)制成為人的命運(yùn)、人的自然環(huán)境乃至購(gòu)買力的數(shù)量和用途的唯一主宰，那么它就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的毀滅。“人類成員就會(huì)在由此而來的社會(huì)暴露中消亡；他們將死于邪惡、墮落、犯罪和饑荒所造成的社會(huì)混亂。自然界將被化為它的基本元素，鄰里關(guān)系和鄉(xiāng)間風(fēng)景將被損毀，河流將被污染”[10]。因此，自發(fā)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)體系所固有的威脅使得社會(huì)奮起保護(hù)自己。市場(chǎng)越是發(fā)展，社會(huì)就越是試圖保護(hù)自己。自我調(diào)節(jié)市場(chǎng)的擴(kuò)展和社會(huì)自我保護(hù)機(jī)制(即反對(duì)市場(chǎng)原則的擴(kuò)張)的共存與矛盾運(yùn)動(dòng)，這是構(gòu)成波蘭尼所論證的核心主題，即“雙向運(yùn)動(dòng)”。

因此，從嵌入理論來看，在19世紀(jì)前是人類經(jīng)濟(jì)嵌入于社會(huì)之中，但隨著自我調(diào)節(jié)市場(chǎng)體系的擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)脫嵌于社會(huì)，甚至社會(huì)嵌入于經(jīng)濟(jì)體系之中，便形成了市場(chǎng)社會(huì)。從波蘭尼的理論分析中我們可以得出，當(dāng)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都興起自發(fā)的自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)時(shí)，國(guó)家應(yīng)適時(shí)地改變自己的角色，將自己從自發(fā)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)者和維護(hù)者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的限制者和規(guī)范者。國(guó)家應(yīng)將社會(huì)自發(fā)的“反向運(yùn)動(dòng)”組織起來，加以正規(guī)化和制度化，因此真正的市場(chǎng)社會(huì)需要國(guó)家在治理市場(chǎng)方面扮演積極角色。

(二) 中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)矛盾

王紹光認(rèn)為，傳統(tǒng)社會(huì)里的中國(guó)經(jīng)濟(jì)是一種倫理經(jīng)濟(jì)，中國(guó)從倫理經(jīng)濟(jì)演化到市場(chǎng)社會(huì)經(jīng)歷了三個(gè)階段[3]。第一個(gè)階段是市場(chǎng)的出現(xiàn)(1979—1984年)，此時(shí)，行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的干預(yù)依然很強(qiáng)，非市場(chǎng)體制與關(guān)系仍然占據(jù)上風(fēng)。第二階段是市場(chǎng)制度的出現(xiàn)(1985—1992年)，這一時(shí)期一套相互關(guān)聯(lián)的市場(chǎng)制度開始出現(xiàn)。如產(chǎn)品市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)和土地市場(chǎng)等。這一階段，供求關(guān)系、競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)原則開始在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用，但它們還沒有大規(guī)模侵入非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。第三階段是市場(chǎng)社會(huì)的出現(xiàn)(1993—1999年)，其間市場(chǎng)原則開始席卷非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，大有整合社會(huì)生活機(jī)制的勢(shì)頭。

正如波蘭尼所指出，一個(gè)脫嵌的、完全自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)力量是十分野蠻的力量，因?yàn)楫?dāng)它試圖把人類與自然環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾纳唐窌r(shí)，它必然導(dǎo)致社會(huì)與自然環(huán)境的毀滅[10]。

在中國(guó)過去30多年的發(fā)展中，在以市場(chǎng)化改革的取向下，中央政府從20世紀(jì)70年代的放權(quán)讓利到80年代的財(cái)政包干，再到90年代的分稅制改革，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，這也是眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)者論述的中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“大國(guó)之道”[1]。但是，在分散的財(cái)政體制下，由于科教文衛(wèi)投資的短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)不明顯，在中國(guó)以GDP考核為主的官員晉升體制下[11]，地方政府存在忽視科教文衛(wèi)投資、偏向基本建設(shè)的制度激勵(lì)[12]。同時(shí)，由于要素流動(dòng)下的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)增加了政府援助國(guó)有企業(yè)的機(jī)會(huì)成本，使得地方政府不再有激勵(lì)動(dòng)機(jī)向經(jīng)營(yíng)績(jī)效不佳的國(guó)有企業(yè)提供援助[13]。1994年分稅制改革對(duì)地方稅源的集權(quán)促使地方政府伸出攫取之手，也致使人民的福利下降[14]。另外，過于依賴GDP作為相對(duì)績(jī)效的考評(píng)指標(biāo)，使得地方政府大大忽視了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同樣為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，在各地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都依賴于招商引資的情況下，地方政府會(huì)優(yōu)先考慮資本擁有者的利益，而忽視普通勞動(dòng)者的利益。盲目追求GDP的發(fā)展給環(huán)境造成污染，則更是不爭(zhēng)的事實(shí)。

因此，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，一味追求GDP高增長(zhǎng)率也帶來一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題。到20世紀(jì)90年代末，有些問題已變得越發(fā)嚴(yán)重，如日益惡化的生態(tài)環(huán)境和貧富懸殊。普通勞動(dòng)者享有的保障和救助越來越少。大規(guī)模下崗失業(yè)、上學(xué)難、就醫(yī)難、各類事故頻發(fā)，讓千千萬萬的人深感經(jīng)濟(jì)與社會(huì)安全的缺乏。于是，大批的上訪，群體事件不斷增加，這些誘發(fā)了力圖抵制經(jīng)濟(jì)“脫嵌”的保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致了社會(huì)的不穩(wěn)定。基于前面的理論分析，我們認(rèn)為國(guó)家治理需要對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行規(guī)范和防范，且由于目前“縮小不平等”和“降低不安全”已成為國(guó)家治理的重要內(nèi)容和任務(wù)，因此國(guó)家審計(jì)需要在這些方面發(fā)揮治理功用。

三、 國(guó)家審計(jì)的治理功用

從波蘭尼嵌入理論分析中得知，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展深刻地改變了社會(huì)，甚至脫嵌于社會(huì)。真正的市場(chǎng)社會(huì)需要國(guó)家在治理市場(chǎng)方面扮演積極角色，尤其當(dāng)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都興起自發(fā)的自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)時(shí)，國(guó)家更應(yīng)該調(diào)節(jié)和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

為了緩解日益突出的社會(huì)矛盾，中國(guó)已經(jīng)開始花更大的力氣來兼顧社會(huì)公平。兼顧公平的具體做法就是用去商品化的方式將經(jīng)濟(jì)關(guān)系重新嵌入社會(huì)關(guān)系之中。中國(guó)最近幾年通過再分配手段用國(guó)家的強(qiáng)制力打斷市場(chǎng)的鏈條，把全體人民重新鏈接起來[3]。國(guó)家采取的具體途徑是通過實(shí)施一系列社會(huì)政策，旨在縮小不平等和降低不安全。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，其治理功能就在于發(fā)揮著對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。國(guó)家審計(jì)作為內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)，能有效監(jiān)督國(guó)家在縮小不平等和降低不安全方面的政策措施的貫徹執(zhí)行。

(一) 國(guó)家審計(jì)在縮小不平等和降低不安全上的作用和途徑

縮小不平等主要來自于地區(qū)之間的差距和城鄉(xiāng)之間的差距縮小。國(guó)家在縮小不平等的措施上主要通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和中央財(cái)政專項(xiàng)資金，用于支持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和提高農(nóng)村居民收入。降低不安全主要通過提供最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及提供保障房、廉租房等措施來實(shí)現(xiàn)。此外，對(duì)于突發(fā)的自然災(zāi)害和公共事件，甚至涉及經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全事件，國(guó)家也需要進(jìn)行有效治理。

國(guó)家審計(jì)在縮小不平等和降低不安全方面的治理作用可分為基本作用和衍生作用?；咀饔帽憩F(xiàn)為它是國(guó)家安全穩(wěn)定治理中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的利益保障機(jī)制[15]。國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家安全穩(wěn)定治理活動(dòng)中存在的問題進(jìn)行預(yù)防、預(yù)警、控制和修復(fù)，以達(dá)到國(guó)家安全穩(wěn)定治理的目的，從而縮小不平等、降低不安全和維護(hù)國(guó)家的利益。

國(guó)家審計(jì)的基本作用可以衍生為預(yù)防作用、預(yù)警作用、控制作用和修復(fù)作用。預(yù)防作用主要體現(xiàn)在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)縮小不平等和降低不安全活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，從而對(duì)存在的威脅產(chǎn)生事前的震懾作用，預(yù)防危害國(guó)家安全治理行為的發(fā)生。預(yù)警作用體現(xiàn)在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)有關(guān)部門在縮小不平等和降低不安全活動(dòng)方面的政策和相關(guān)指標(biāo)，對(duì)審計(jì)過程中存在的潛在威脅進(jìn)行預(yù)警。控制作用體現(xiàn)在國(guó)家審計(jì)通過審計(jì)，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)消除在縮小不平等和降低不安全活動(dòng)中的潛在威脅。如政策措施是否得到有效執(zhí)行，特別是中央轉(zhuǎn)移支付資金和專項(xiàng)資金是否?？顚Ｓ?；地方政府是否嚴(yán)格執(zhí)行中央政府在這些方面的政策措施、切實(shí)履行出資義務(wù)、保障居民的基本生活質(zhì)量；是否存在有關(guān)組織、機(jī)構(gòu)或個(gè)人以任何形式進(jìn)行擠占、挪用甚至騙取資金等。修復(fù)作用體現(xiàn)在國(guó)家審計(jì)通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)國(guó)家安全治理政策和活動(dòng)的缺陷和威脅后，提出一些合理的、可行的和有針對(duì)性的審計(jì)建議，從而對(duì)存在的缺陷和威脅進(jìn)行修復(fù)。

國(guó)家審計(jì)在維護(hù)國(guó)家安全治理中有效發(fā)揮預(yù)防、預(yù)警、控制和修復(fù)作用，必須依賴于一定的路徑，此種路徑是聯(lián)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與國(guó)家審計(jì)工作的橋梁和紐帶。這條路徑需要根據(jù)國(guó)家安全治理的要求來調(diào)整審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)內(nèi)容等。

在縮小不平等方面，大規(guī)模的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有助于緩解各地區(qū)間財(cái)政收支的不平衡，縮小地區(qū)間收入差距?？s小城鄉(xiāng)差距主要在于對(duì)農(nóng)村居民實(shí)行多予少取的政策。多予主要通過擴(kuò)大中央財(cái)政用于三農(nóng)資金的規(guī)模，增加對(duì)農(nóng)村的投資支持力度。少取則體現(xiàn)在減輕農(nóng)村居民的負(fù)擔(dān)。但是，這些政策措施是否能得到有效執(zhí)行，特別是中央轉(zhuǎn)移支付資金和專項(xiàng)資金是否?？顚Ｓ?，是否存在有關(guān)組織、機(jī)構(gòu)或個(gè)人以某種形式進(jìn)行擠占、挪用甚至騙取資金都值得深入研究。因此，國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)和內(nèi)容主要是對(duì)中央轉(zhuǎn)移支持資金和專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮預(yù)防、預(yù)警、控制和修復(fù)作用，保障國(guó)家治理措施得到一貫執(zhí)行。在降低不平等方面，國(guó)家為城市居民和農(nóng)村人口提供最低生活保障，主要以地方政府為主，實(shí)行屬地管理，中央財(cái)政對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。對(duì)于醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)則以個(gè)人、集體和政府三方共同籌資的原則，其中工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)以個(gè)人和集體承擔(dān)為主，而保障房和廉租房建設(shè)則以地方政府籌集資金和中央財(cái)政補(bǔ)助資金相結(jié)合為主。但這些財(cái)政資金是否得到嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)，同樣需要國(guó)家審計(jì)部門進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全，國(guó)家審計(jì)也一直在關(guān)注財(cái)政金融、能源及戰(zhàn)略資源、國(guó)家信息、地方政府性債務(wù)等方面的運(yùn)行情況。

(二) 國(guó)家審計(jì)在縮小不平等和降低不安全方面的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，一直履行著在縮小不平等和降低不安全方面的治理職責(zé)。下面本文僅以審計(jì)署披露的審計(jì)結(jié)果公告和每年審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)提交的各年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告來具體分析。

1. 審計(jì)結(jié)果公告

自從2003年審計(jì)署實(shí)施審計(jì)結(jié)果公告制度以來，審計(jì)結(jié)果公告數(shù)量呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，從2003年僅發(fā)布1個(gè)結(jié)果公告，到2013年發(fā)布30個(gè)結(jié)果公告。我們統(tǒng)計(jì)了從2003—2013年審計(jì)署發(fā)布的結(jié)果公告，將其按類型分為縮小不平等和降低不安全兩個(gè)方面。從表1可以看出，審計(jì)署致力于縮小不平等所進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督項(xiàng)目共發(fā)布13個(gè)公告，主要集中在支農(nóng)資金、教育經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金審計(jì)上；在降低不安全方面所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督項(xiàng)目共發(fā)布24個(gè)公告，主要集中于重大自然災(zāi)害和保障房建設(shè)方面。

本文通過逐一解讀審計(jì)結(jié)果公告發(fā)現(xiàn)，目前審計(jì)署針對(duì)縮小不平等和降低不安全方面主要實(shí)施的是專項(xiàng)審計(jì)和跟蹤審計(jì)。通過審計(jì)公告的內(nèi)容我們還發(fā)現(xiàn)，審計(jì)監(jiān)督能有效地發(fā)揮國(guó)家治理的作用。在支農(nóng)資金、教育經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金和保障房建設(shè)審計(jì)上，審計(jì)監(jiān)督人員能夠掌握相關(guān)資金使用效果，包括取得的積極作用和尚存在的問題，并針對(duì)這些問題，提出審計(jì)建議。審計(jì)監(jiān)督有利于保證國(guó)家相關(guān)政策得以有效執(zhí)行，能糾正實(shí)施過程中存在的問題，并對(duì)違法違規(guī)人員進(jìn)行處理。在重大自然災(zāi)害審計(jì)方面，審計(jì)監(jiān)督能及時(shí)掌握救災(zāi)資金的管理使用情況，對(duì)加強(qiáng)救災(zāi)資金的管理監(jiān)督、維護(hù)災(zāi)區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定、保障災(zāi)區(qū)群眾利益發(fā)揮了積極作用。

表1 審計(jì)公告結(jié)果統(tǒng)計(jì)分析

2. 審計(jì)工作報(bào)告

如果說審計(jì)結(jié)果公告只是審計(jì)署將代表性的審計(jì)項(xiàng)目予以披露的話，那么審計(jì)署每年向全國(guó)人大常委會(huì)提交的中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告則更能全面系統(tǒng)地反映審計(jì)署在縮小不平等和降低不安全方面所發(fā)揮的國(guó)家治理作用。

從下頁表2可以看出，2003—2012年，審計(jì)署在縮小不平等方面所實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目主要針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)資金；在降低不安全方面，不同年度所實(shí)施項(xiàng)目不同，但基本覆蓋了最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、保障房、廉租房建設(shè)以及突發(fā)重大自然災(zāi)害事件審計(jì)。

結(jié)合審計(jì)公告結(jié)果和審計(jì)工作報(bào)告的內(nèi)容，本文將審計(jì)署在縮小不平等和降低不安全方面實(shí)施項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行匯總，如下頁表3所示。

表2 2003—2012年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告分析

表3 審計(jì)署在縮小不平等和降低不安全方面審計(jì)結(jié)果

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)審計(jì)署網(wǎng)站和歷年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告資料整理得出，結(jié)果四舍五入，以億元為單位。

注：當(dāng)某年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中報(bào)告的審計(jì)項(xiàng)目與某項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告報(bào)告的審計(jì)項(xiàng)目相同時(shí)，選取審計(jì)結(jié)果公告中數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，該項(xiàng)統(tǒng)計(jì)結(jié)果記入該年份中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。其中，與汶川、玉樹地震相關(guān)的救災(zāi)物資審計(jì)和災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)按各年度審計(jì)結(jié)果公告統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果記入該審計(jì)結(jié)果公告年份的數(shù)據(jù)內(nèi)。

從表3可知，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，國(guó)家審計(jì)在縮小不平等和降低不安全中發(fā)揮了積極的作用，從2003—2012年的數(shù)據(jù)來看，國(guó)家審計(jì)在縮小不平等的審計(jì)項(xiàng)目中，發(fā)現(xiàn)的主要問題共84個(gè)，查處問題資金9863.69億元；在降低不安全方面，國(guó)家審計(jì)共發(fā)現(xiàn)主要問題157個(gè)，查處問題資金4517.31億元[注]作者感謝南京大學(xué)會(huì)計(jì)系研究生吳筱影在收集和整理數(shù)據(jù)中提供的幫助。。

因此，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督能發(fā)揮國(guó)家治理的功用，達(dá)到預(yù)防、預(yù)警、控制和修復(fù)目的，從而有效保障國(guó)家在縮小不平等和降低不安全方面的相關(guān)治理政策得到落實(shí)，同時(shí)通過審計(jì)鑒證，能合理評(píng)價(jià)資金使用的效果和存在的問題，并通過審計(jì)結(jié)果公告和向決策系統(tǒng)報(bào)告的形式監(jiān)督被審計(jì)對(duì)象整改，進(jìn)而推動(dòng)被審計(jì)對(duì)象的制度建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)保障國(guó)家安全穩(wěn)定的治理目標(biāo)。

四、 完善措施與對(duì)策

在市場(chǎng)化改革的導(dǎo)向下，中國(guó)社會(huì)已從傳統(tǒng)的倫理社會(huì)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)社會(huì)，尤其在改革進(jìn)入深水區(qū)的背景下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的社會(huì)問題開始激化，群體事件不斷爆發(fā)，這就誘發(fā)了力圖抵制經(jīng)濟(jì)“脫嵌”的保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致了社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，國(guó)家用去商品化的方式將經(jīng)濟(jì)關(guān)系重新嵌入社會(huì)關(guān)系之中，但這些政策措施能否在縮小不平等和降低不安全方面發(fā)揮效用，就需要國(guó)家審計(jì)更有效地發(fā)揮其治理功用。由于國(guó)家審計(jì)資源的有限性，為了充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在社會(huì)轉(zhuǎn)型中國(guó)家安全治理作用，因此本文建議從以下方面進(jìn)一步改進(jìn)和完善國(guó)家審計(jì)。

(一) 轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，突出維護(hù)國(guó)家安全治理的審計(jì)目標(biāo)

隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)社會(huì)，國(guó)家治理目標(biāo)發(fā)生了變化，國(guó)家審計(jì)目標(biāo)也應(yīng)發(fā)生變化，從傳統(tǒng)的以查錯(cuò)糾弊為主要目標(biāo)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，逐漸向關(guān)注國(guó)家安全穩(wěn)定治理中公共資源配置使用的真實(shí)性、合法性和效益型為主的績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變；從以財(cái)經(jīng)法紀(jì)為標(biāo)準(zhǔn)，單純揭露和查處違法違規(guī)問題，逐步向關(guān)注和揭示國(guó)家安全治理制度方面的問題、促進(jìn)完善制度轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，國(guó)家審計(jì)在縮小不平等和降低不安全方面還主要停留在查錯(cuò)糾弊、揭露和查處違法違規(guī)問題等上面。今后，國(guó)家審計(jì)應(yīng)以維護(hù)國(guó)家安全治理為審計(jì)目標(biāo)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注國(guó)家安全治理中公共資源配置使用的真實(shí)性、合法性和效益性以及關(guān)注國(guó)家安全治理制度措施的有效性和合理性等，同時(shí)還應(yīng)該對(duì)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，加強(qiáng)問責(zé)責(zé)任，以便發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家安全治理中利益保障方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

(二) 深化國(guó)家審計(jì)對(duì)象，擴(kuò)大對(duì)民生和維護(hù)國(guó)家安全領(lǐng)域的審計(jì)力度

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型所引發(fā)的社會(huì)矛盾的激發(fā)和群體事件的增多，國(guó)家審計(jì)應(yīng)以維護(hù)國(guó)家安全治理為審計(jì)目標(biāo)，進(jìn)一步關(guān)注民生和維護(hù)國(guó)家安全，更多實(shí)施涉及縮小不平等和降低不安全政策措施的審計(jì)項(xiàng)目。從上文可以看出，目前國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)縮小不平等和降低不安全項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，很多時(shí)候主要關(guān)注資金的使用情況。由于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模日益龐大，因此國(guó)家審計(jì)應(yīng)加大對(duì)資金的審計(jì)力度，但在審計(jì)中，除了關(guān)注資金的使用情況，還應(yīng)關(guān)注執(zhí)行縮小不平等和降低不安全部門的內(nèi)部控制和社會(huì)影響等，如關(guān)注相關(guān)執(zhí)行部門內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的合理性和執(zhí)行的有效性，適當(dāng)披露相關(guān)部門內(nèi)部控制存在的重大缺陷。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過深化國(guó)家審計(jì)對(duì)象，大力推行制度合理性審計(jì)、政策執(zhí)行效果審計(jì)，揭示在縮小不平等和降低不安全措施運(yùn)行中的重大問題，促進(jìn)國(guó)家宏觀調(diào)控和重大方針政策的貫徹實(shí)施；揭示關(guān)系人民群眾切身利益的問題，促進(jìn)改善民生、建設(shè)和諧社會(huì)等。

(三) 加強(qiáng)對(duì)縮小不平等和降低不安全審計(jì)建議落實(shí)的后續(xù)審計(jì)并公告

目前國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)縮小不平等和降低不安全主要實(shí)施跟蹤審計(jì)，也就是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在選擇合適時(shí)機(jī)介入審計(jì)項(xiàng)目的過程中，發(fā)現(xiàn)并指出國(guó)家安全治理中存在的問題，且提出有針對(duì)性的建議，同時(shí)把發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行公告。但是我們發(fā)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于政策建議的落實(shí)情況并沒有進(jìn)行公告。實(shí)際上，建議的落實(shí)和執(zhí)行情況的披露更能保證國(guó)家審計(jì)有效合理地發(fā)揮縮小不平等和降低不安全的作用，從而優(yōu)化中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金安排。因此，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)有重點(diǎn)地實(shí)施對(duì)審計(jì)建議落實(shí)情況的后續(xù)審計(jì)，并公布后續(xù)審計(jì)的結(jié)果。為確保審計(jì)建議的落實(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以把審計(jì)建議落實(shí)情況作為相關(guān)部門下次審計(jì)的重點(diǎn)，同時(shí)也可以建議把審計(jì)落實(shí)情況作為相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)，這樣可更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的控制、修復(fù)的治理功用。

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