王桂花，許成安

(1. 銅陵學(xué)院 會計學(xué)院，安徽 銅陵 244061;2. 南京審計學(xué)院 經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院，江蘇 南京 211815)

一、 引言

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014—2020年)的出臺意味著中國特色的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重大戰(zhàn)略的正式實施。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)促進城市基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)型升級，是未來“中國經(jīng)濟升級版”的助推器，但是它在提供巨大發(fā)展機遇的同時，也帶來了風(fēng)險。新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展需加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如城鎮(zhèn)配套設(shè)施建設(shè)，地方政府可支配的財力有限，卻擔(dān)負大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資重任，這使得舉債難以避免，由此帶來多年來地方政府債務(wù)累積的問題。因此，新型城鎮(zhèn)化的進程中對地方政府債務(wù)的風(fēng)險管理是亟待解決的問題。

根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，我國地方政府債務(wù)余額2013年6月底達到17.9萬億元。雖然目前地方政府債務(wù)整體規(guī)模尚處于合理水平，但是與其相關(guān)的風(fēng)險隱患卻漸漸顯現(xiàn)：地方融資平臺高度依賴財政；地方政府為逃避監(jiān)管，采取表外融資、信托等新的融資方式融資，導(dǎo)致債務(wù)隱性化和債務(wù)風(fēng)險逐步積聚；目前宏觀環(huán)境使地方政府債務(wù)風(fēng)險呈放大趨勢，互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展抬高了社會利率水平，二三線城市房價的下跌使得地方政府高度依賴的“土地財政”模式不可持續(xù)[1]；BT回購、PE、P2P等創(chuàng)新融資模式推高了債務(wù)成本。財政部在2014年兩會提交的報告明確表示，把地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，對地方政府債務(wù)實施分類管理，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，嚴格控制預(yù)警高風(fēng)險區(qū)域舉借新債。

發(fā)展新型城鎮(zhèn)化過程中，地方政府債務(wù)在原有基礎(chǔ)上的膨脹已成為社會普遍關(guān)注的焦點，必須“嚴控地方政府債務(wù)風(fēng)險”。2014年4月，財政部頒布的《地方財政管理績效綜合評價方案》明確提出，改革財稅體制，完善預(yù)算管理，強化地方債務(wù)管理，防范及化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和區(qū)域間經(jīng)濟競爭的日趨激烈，地方政府的債務(wù)融資沖動越來越強烈，面臨的問題是金融生態(tài)環(huán)境惡化、政府信用缺失以及地方政府債務(wù)風(fēng)險的積累和放大。針對地方政府債務(wù)風(fēng)險，學(xué)者們已經(jīng)進行了大量相關(guān)的研究，主要集中在地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因、表現(xiàn)形式及風(fēng)險管理等方面。

地方政府債務(wù)擴張一方面是由于GDP導(dǎo)向的地方官員政績考核機制，使得地方官員擴大財政預(yù)算支出，大規(guī)模進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以提高地方經(jīng)濟發(fā)展增速，進而在地區(qū)間的“標(biāo)尺競爭”中得到晉升[2]；另一方面，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，我國事實上存在一條隱性擔(dān)保體系，以中央政府為核心，以地方政府為主體。因為中央政府“兜底”的逆向激勵，地方政府忽視償債能力而盲目擴張債務(wù)。

地方政府債務(wù)是地方政府承擔(dān)的還款責(zé)任，既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)、或有債務(wù)。根據(jù)世界銀行高級顧問Brixi的財政風(fēng)險矩陣，學(xué)術(shù)界普遍認為政府債務(wù)分為四類：直接顯性債務(wù)(Direct Explicit Liability)、直接隱性債務(wù)(Direct Implicit Liability)、或有顯性債務(wù)( Contingent Explicit Liability)、或有隱性債務(wù)(Contingent Implicit Liability)[3]。顯性債務(wù)一般表現(xiàn)為地方政府預(yù)算債務(wù)，隱性債務(wù)有的是企事業(yè)單位自行舉債政府“兜底”，政府項目拖欠工程款項，未掛賬的墊資欠款，地方政府集資形成的債務(wù)，BT(回購)融資債務(wù)和信托融資債務(wù)。隱性債務(wù)因其隱蔽性強，透明度差，難以實施有效監(jiān)控。隱性債務(wù)和或有債務(wù)潛在風(fēng)險很大，極易誘發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險，必須特別加以關(guān)注。

關(guān)于地方政府債務(wù)的風(fēng)險評估，目前相關(guān)文獻中有的采用基于評價指標(biāo)的風(fēng)險綜合評估法，或者通過評價指標(biāo)衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險，一般運用線性加權(quán)預(yù)警指數(shù)法來衡量債務(wù)風(fēng)險。線性加權(quán)預(yù)警指數(shù)法通過構(gòu)建指標(biāo)體系，來綜合反映財政收入、財政支出等體制內(nèi)因素以及制度、金融等體制外因素，并運用一定的計量方法來反映風(fēng)險程度。其方法雖然簡單，易于分析，但是這種線性加權(quán)預(yù)警的合理性存在質(zhì)疑，靜態(tài)分析風(fēng)險存在局限性，顯性指標(biāo)難以反映地方政府債務(wù)風(fēng)險，事實上地方政府債務(wù)存在大量隱性債務(wù)和或有債務(wù)等[4]。

由此可見，已有相關(guān)研究的文獻薄弱環(huán)節(jié)在于：難以準確反映地方政府債務(wù)的各種風(fēng)險要素，難以及時發(fā)出預(yù)警信號；較少基于我國地方財政的實際，在理論探討基礎(chǔ)上構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型指標(biāo)體系；其研究結(jié)論迥然而異，給出的政策建議也是互不相同。本文轉(zhuǎn)換研究視角，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化背景下我國地方財政的實際情況，根據(jù)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)形式、產(chǎn)生機理及傳導(dǎo)機制，以違約債務(wù)為基點，構(gòu)建基于熵模型的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型指標(biāo)體系，動態(tài)衡量債務(wù)風(fēng)險，避免地方政府債務(wù)風(fēng)險的集聚而爆發(fā)債務(wù)危機，危害金融安全和社會穩(wěn)定。在量化地方政府債務(wù)風(fēng)險基礎(chǔ)上，提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策建議，比一般的線性預(yù)警方法更能有效而合理地反映債務(wù)風(fēng)險規(guī)模，在理論上提供了一種新的債務(wù)風(fēng)險控制思路。

二、 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地方政府債務(wù)風(fēng)險

(一) 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可能加大地方政府債務(wù)風(fēng)險

1. 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大融資需求

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保以及社會保障體系建設(shè)等存在巨額投資需求[4]。2002年我國城鎮(zhèn)化率是39.09%，2012年城鎮(zhèn)化率達到52.57%。雖然我國城鎮(zhèn)化率發(fā)展迅速，但與發(fā)達國家80%的平均城鎮(zhèn)化率相比，未來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在巨大發(fā)展?jié)摿?。?jù)測算，未來10年，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展將新增大約4億城鎮(zhèn)人口。城鎮(zhèn)人口的大量增加，需要城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)的配套跟進，如生活設(shè)施、交通、住宅、教育、醫(yī)療等[5]。分稅制后政府的投資權(quán)限呈現(xiàn)下移趨勢，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨額資金投入，主要依賴地方政府的投資。城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨額融資需求與地方政府有限財力的矛盾日漸凸出。

2. 土地融資使地方政府承擔(dān)巨大的債務(wù)風(fēng)險

地方政府由于事權(quán)過重而財權(quán)過輕，以土地為抵押物從金融機構(gòu)大量融資，盡可能放大土地的融資功能，導(dǎo)致對土地財政的嚴重依賴。過去的城鎮(zhèn)化其實是以“土地城鎮(zhèn)化”為特征，是處于較低層次的粗放式城市化。土地財政存在兩種方式：土地出讓金和房地產(chǎn)相關(guān)稅費。在城鎮(zhèn)化進程中，地方政府創(chuàng)新土地融資模式，土地從資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，導(dǎo)致銀行借貸資本與土地資本的結(jié)合。由于土地是一項稀缺資源，是不可再生的，使得嚴重依賴土地財政這種資源依托型模式的地方財政具有不穩(wěn)定性。目前房地產(chǎn)行業(yè)的疲軟及下行趨勢，使得土地出讓收入機制面臨危機，地方政府的土地收益大幅降低，削弱了地方政府的償債能力，增加了地方政府債務(wù)的違約風(fēng)險。

3. 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中地方政府債務(wù)風(fēng)險可能上升

黨的十八大提出的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在帶來巨大投資需求和消費需求的同時，也潛伏著風(fēng)險。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，城鎮(zhèn)化與家園化、產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，需要金融機構(gòu)的大量資金支持，地方政府融資平臺發(fā)揮著重要作用[6]。由于地方政府融資平臺在實際運行中融資渠道單一化，以銀行貸款為主，民間資本較少參與，從而使得大部分財政風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了銀行。一方面，由于融資平臺的“政府擔(dān)?！痹诜缮蠠o效，信息不透明，使得地方政府隱形債務(wù)巨大，平臺本身財政風(fēng)險過大；另一方面，地方政府在房地產(chǎn)行業(yè)的巨大經(jīng)濟利益，使得融資平臺部分貸款流向房地產(chǎn)行業(yè)，房地產(chǎn)泡沫一旦破裂，面臨失去土地財政的巨額收益，地方政府債務(wù)風(fēng)險加大，甚至導(dǎo)致債務(wù)危機的發(fā)生。

(二) 地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)形式

為了發(fā)展地方經(jīng)濟，地方政府主要依賴拉動投資的手段，鑒于地方有限的財力，不可避免導(dǎo)致地方政府債務(wù)的膨脹。當(dāng)宏觀政策改變時，商業(yè)信貸實行管控，地方政府融資規(guī)模受到限制，大量的項目需要持續(xù)注入資金，地方政府的償債壓力增大。由于地方財政對土地財政的高度依賴性，土地市場及房地產(chǎn)行業(yè)的波動也增大了地方政府清償債務(wù)能力的不足，并直接或間接地影響金融體系的穩(wěn)定。地方政府債務(wù)風(fēng)險是地方政府控制的公共資源對其應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)不能按期償還的可能性。地方政府債務(wù)風(fēng)險一定條件下可以轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險，還可能誘發(fā)公共風(fēng)險。綜合來看，地方政府債務(wù)風(fēng)險表現(xiàn)如下。

1. 財政風(fēng)險

財政風(fēng)險指地方政府依靠財政收入無法按期償還到期債務(wù)的可能性。長期來看，財政收入會隨經(jīng)濟的增長而呈上升趨勢，但由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，財政收入可能會低緩增長。隨著“營改增”試點范圍的擴大，其減稅效應(yīng)將呈現(xiàn)，短期內(nèi)會減少地方財政收入。尤其對于欠發(fā)達地區(qū)的沖擊力度更大，“營改增”后地方財政收入明顯減少。雖然發(fā)達地區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)達，減收規(guī)模較大，但其財政承受力強，服務(wù)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?。理順增值稅的抵扣鏈條后，由于能夠抵扣的增值稅進項稅的增加，增值稅的稅收來源增加的空間有限。

很長一段時間，土地財政是我國地方政府財政資金的主要來源。2012年我國地方政府的土地出讓金收入為2.69萬億元，占地方財政收入的47%，2010年為72%。但由于土地的不可再生性，可開發(fā)的土地持續(xù)減少以及土地整理成本的提高，來源于土地的財政收入將減少。由此導(dǎo)致地方政府債務(wù)還款壓力增大，地方政府債務(wù)面臨財政償付風(fēng)險。

事實上，在顯性債務(wù)外，還存在大量隱性債務(wù)威脅我國的財政安全。雖然我國的“赤字率”指標(biāo)在國際警戒線之下，但實際上預(yù)算軟約束普遍存在，地方各級財政具有融資的權(quán)利。舉債主體如地方政府、公益性社會團體等避開《預(yù)算法》的約束，組建地方政府融資平臺大規(guī)模舉債，導(dǎo)致財政風(fēng)險的累積。我國的財政風(fēng)險包括中央財政風(fēng)險和地方財政風(fēng)險兩部分。中央財政的顯性債務(wù)風(fēng)險主要源自國債等，隱性債務(wù)風(fēng)險來自于地方財政風(fēng)險，即當(dāng)我國省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府財政出現(xiàn)債務(wù)危機時，中央財政需擔(dān)負救助重任，從而使債務(wù)風(fēng)險自下向上層層傳遞，甚至蔓延至金融領(lǐng)域。因此，財政風(fēng)險的控制必須從源頭上防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的爆發(fā)。

2. 金融和經(jīng)濟風(fēng)險

首先，金融風(fēng)險。當(dāng)?shù)胤秸荒軆斶€負債，如果中央政府因硬預(yù)算約束不給予支援時，會導(dǎo)致銀行等金融機構(gòu)不良資產(chǎn)的增加，財務(wù)狀況惡化。由此可能導(dǎo)致壞賬的發(fā)生，累積到某種程度可能出現(xiàn)金融機構(gòu)倒閉的風(fēng)險。其次，通貨膨脹風(fēng)險。假如中央政府基于社會穩(wěn)定等因素考慮，愿意代為償還地方政府負債時，如使用外匯儲備償還，需要把外匯儲備轉(zhuǎn)移到銀行。中央政府使用所控制的信貸資源，代地方政府超發(fā)貨幣。貨幣超發(fā)易引發(fā)普遍的通貨膨脹。再次，信用風(fēng)險。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，而現(xiàn)代經(jīng)濟主要依靠信用來支撐。市場經(jīng)濟依賴人與人之間的信用聯(lián)結(jié)，政府信用對于一國的金融來說至關(guān)重要，是國家金融存在和發(fā)展的前提。如果政府硬性干預(yù)，強行分離地方政府不良債務(wù)，如此“賴賬”行為會使政府失去信用，政府調(diào)控經(jīng)濟的作用就會降低[7]。最后，商業(yè)信用風(fēng)險。市場經(jīng)濟中交易雙方是建立在一定的契約基礎(chǔ)上，履行約定的權(quán)利和義務(wù)，如果違約，違約的一方需接受相對應(yīng)的懲罰機制。如果地方政府無力償還到期債務(wù)，出現(xiàn)債務(wù)違約，說明市場監(jiān)督機制未能有效發(fā)揮作用，基本的商業(yè)信用沒有遵循，將影響政府的公信力，影響整個社會的誠信體系，進而影響社會秩序的穩(wěn)定。

3. 地方政府融資平臺風(fēng)險

地方政府融資平臺是地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，直接或間接組建城投公司等多種類型的公司，政府出資形式為國債、劃撥土地、股權(quán)等，必要時給予財政補貼。地方政府融資平臺名義上自負盈虧，其實多數(shù)不具有償還債務(wù)能力，主要依賴財政。地方政府融資平臺成為地方政府融資的重要渠道，所融資金實際上構(gòu)成地方政府負債的一部分。

2008年后，受國家4萬億投資影響，地方政府的融資規(guī)模迅速膨脹，地方政府債務(wù)風(fēng)險凸顯。地方政府融資平臺信息透明度低，隱蔽性強，風(fēng)險管理機制缺失，難以準確評估和有效監(jiān)管。地方政府融資平臺和“土地財政”、地方房地產(chǎn)行業(yè)有千絲萬縷的聯(lián)系，但由于“土地財政”的不可持續(xù)性以及目前房地產(chǎn)市場的持續(xù)走弱，地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險愈加明顯。如果一旦房地產(chǎn)泡沫破滅，地方政府不能償還負債，銀行呈現(xiàn)大量不良資產(chǎn)，這種風(fēng)險會波及社會經(jīng)濟體系，影響財政的穩(wěn)定和整個經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，甚至?xí)T發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險。因為地方政府大肆融資進行配套建設(shè)，意在抬高周圍土地出讓收入，并以此還本付息。假如土地停止上漲或流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題，資金鏈就會發(fā)生斷裂，銀行貸款無法及時償還，失地農(nóng)民無法獲得補償，影響社會的和諧穩(wěn)定。

三、 地方政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生機理及傳導(dǎo)路徑

防控風(fēng)險的首要問題是查找風(fēng)險來源。社會經(jīng)濟運行中各種不確定因素都可能誘發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險的爆發(fā)，其中既有制度外的因素，也有制度內(nèi)的因素。制度安排的合理性程度如何決定了地方政府債務(wù)風(fēng)險的強弱。制度的變遷要經(jīng)歷很長時期的演化過程，即使制度的設(shè)計是合理的，但是制度執(zhí)行不嚴密，或者執(zhí)行過程中受到利益相關(guān)者的阻擾，都會使結(jié)果偏離預(yù)期目標(biāo)。因此，如果從源頭上防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，能夠阻斷風(fēng)險傳導(dǎo)的路徑，可以有效抑制地方政府債務(wù)風(fēng)險的擴大，對相關(guān)體制的改革形成“倒逼”機制，從而實現(xiàn)資源的有效配置。

上文提及的四類政府債務(wù)即直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)是對地方政府債務(wù)的概括，能夠作為研究地方政府債務(wù)風(fēng)險的邏輯起點。其中隱性債務(wù)是地方政府債務(wù)風(fēng)險防范的重點和核心。

中國地方政府舉債動機是多方面的，一方面是由于財政體質(zhì)約束，即分稅制后地方政府財權(quán)和事權(quán)不平衡。我國1994年實施的分稅制改革，使得財權(quán)大部分集中在中央，而事權(quán)則大部分由地方政府承擔(dān)。這種財權(quán)上收和事權(quán)的下放，導(dǎo)致地方政府提供大量基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)，并且提供大量配套資金。此外我國政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，沒有考慮各地方財政收支的差異，采用歷史基數(shù)法，且較多體現(xiàn)中央政府的意志，導(dǎo)致地方政府可自由支配的資金及其有限。這種地方政府財權(quán)和事權(quán)的不匹配是驅(qū)使地方政府債務(wù)擴張的動機之一。另一方面是地方政府投資沖動。地方政府的投資沖動主要是因為現(xiàn)行激勵機制扭曲而產(chǎn)生的地方政府財政機會主義行為。在目前地方官員的管理體制和考評制度下，受強烈升遷和利益動機的驅(qū)使，重視GDP等考核指標(biāo)，地方官員制造政績工程來提升GDP?；诿つ孔非蟮胤秸兒凸芾砣蔽坏谋尘?，地方官員不僅大力舉債，盲目投資建設(shè)，出現(xiàn)大規(guī)模的“短平快”工程，促使本地生產(chǎn)總值提升。而且可能將債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到下屆政府，因為地方官員調(diào)離后很少追究其在位時的責(zé)任。

改革開放后，尤其是2008年4萬億投資后，地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴張，因此國內(nèi)相當(dāng)一部分文獻以地方政府債務(wù)規(guī)模來衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險。這種研究視角存在一定的局限性，因為地方政府舉債行為并不必然帶來債務(wù)風(fēng)險。如果地方政府融資能夠帶動本地經(jīng)濟增長，或舉債項目經(jīng)過認真嚴密的可行性論證，能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的收益，能基本維持財政收支平衡，不致于造成地方政府債務(wù)風(fēng)險的爆發(fā)。因此，地方政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生機理為：如果政府財政收不抵支，或舉債所投資的項目失敗，導(dǎo)致大量債務(wù)無法及時償還，這種違約債務(wù)不斷累積，導(dǎo)致財政背負巨額債務(wù)，不堪重負。地方政府迫于壓力舉債隱性化，大量非顯性化債務(wù)的存在，產(chǎn)生難以預(yù)期的風(fēng)險負擔(dān)，或者地方政府由于財政壓力被迫降低預(yù)算內(nèi)項目支出，對經(jīng)濟發(fā)展不利，導(dǎo)致財政壓力巨大，形成地方政府借新債—債務(wù)違約—債務(wù)風(fēng)險積聚—預(yù)算外彌補—抑制經(jīng)濟增長的惡性循環(huán)。

圖1 地方政府債務(wù)風(fēng)險的傳導(dǎo)路徑

地方政府由于財力和事權(quán)失衡、中國獨特的土地管理體制、對政府官員的考核遵循GDP評價機制、“預(yù)算內(nèi)軟約束”和“預(yù)算外基本無約束”的不合理體制以及不健全的激勵約束機制等導(dǎo)致地方政府的“財政機會主義”行為。地方政府債務(wù)規(guī)模的過度擴張使得地方政府無法及時還債，出現(xiàn)大量違約債務(wù)，地方政府不斷舉債導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險的積聚。財政風(fēng)險在地方財政內(nèi)部積聚，通過行政鏈條，逐級向上傳導(dǎo)，最終演變?yōu)橹醒胴斦L(fēng)險。地方財政風(fēng)險和中央財政風(fēng)險演變到一定程度，可能出現(xiàn)金融和經(jīng)濟風(fēng)險[8]，這就是地方政府債務(wù)的傳導(dǎo)路徑(見圖1)。

和其他風(fēng)險相比，地方政府債務(wù)風(fēng)險存在異質(zhì)性。因為財政體制的約束，中央和地方的財權(quán)和事權(quán)不對稱，各級政府事權(quán)的劃分不明確，地方政府債務(wù)風(fēng)險并非全部自己承擔(dān)，風(fēng)險自下而上傳導(dǎo)，最終中央財政“兜底”。地方政府債務(wù)中存在的大量隱性債務(wù)，財政部門設(shè)法通過技術(shù)手段維持賬面上的平衡。

四、 基于熵模型的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型指標(biāo)體系構(gòu)建

為了全面反映財政風(fēng)險程度，下文以違約債務(wù)為基點，測算顯性債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險，并構(gòu)建基于熵模型的地方政府債務(wù)風(fēng)險指數(shù)，從而量化財政風(fēng)險，有效地對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行動態(tài)監(jiān)控和預(yù)先警示，以便采取相應(yīng)對策防范債務(wù)危機的發(fā)生。債務(wù)風(fēng)險的外在表現(xiàn)是違約債務(wù)，而預(yù)算軟約束、政府職能不清、上至中央下至地方的隱形擔(dān)保是債務(wù)風(fēng)險的內(nèi)在制度誘因。在借鑒相關(guān)研究成果基礎(chǔ)上[9]，本文主要運用違約債務(wù)、顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、熵值和債務(wù)風(fēng)險指數(shù)等指標(biāo)來反映地方政府債務(wù)風(fēng)險。

設(shè)Edi,t表示顯性債務(wù)，Ndi,t表示隱性債務(wù)，Di表示總債務(wù)。若根據(jù)債務(wù)契約，第i項債務(wù)需在r年內(nèi)償還本息，則

(1)

如果地方政府債務(wù)不能按照契約及時清償債務(wù)，則發(fā)生違約成本，以Fc表示。其中，此違約成本僅指微觀意義上的成本，包括違約滯納金、利息損失等，不包含因違約而產(chǎn)生的社會成本，如政府公信度降低、聲譽損失等。

(一) 顯性債務(wù)風(fēng)險的測算

顯性債務(wù)包括直接顯性債務(wù)和或有顯性債務(wù)。按“預(yù)算年度”(每年的1月1日至12月31日)來測算違約債務(wù)(按照契約逾期未償還的債務(wù))。第t期違約債務(wù)Vdi，t的動態(tài)變化可描述為：

Vdi，t=Vdi，t-1+Ndi，t-Hdi，t

(2)

其中,Vdi，t-1為第t-1期違約債務(wù),其金額等于第1期至第t-1期每期新增違約債務(wù)之和,Ndi，t表示第t期新增違約債務(wù),Hdi，t表示地方政府在第t期償還的前欠舊賬。進一步，第t期違約債務(wù)Vdi，t可表示為：

(3)

債務(wù)余額可表示為：

(4)

或有顯性債務(wù)指地方政府承擔(dān)的擔(dān)保債務(wù)。如果被擔(dān)保單位如企業(yè)、金融機構(gòu)財務(wù)暫時陷入困境，不能還債時，地方政府則要按契約規(guī)定承擔(dān)連帶的還款責(zé)任。這種擔(dān)保債務(wù)作為一項債務(wù)在實際估算時，要參照國際經(jīng)驗和我國具體情況適度確定概率。

(二) 隱性債務(wù)風(fēng)險的測算

隱性債務(wù)的測算：包括直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。

Ndi，t=Dndi，t+Indi，t

(5)

其中,Dnd為直接隱性債務(wù)，Ind為或有隱性債務(wù)。直接隱性債務(wù)主要是指社會保障基金缺口，即社?；鹑氩环蟪?，收入無法滿足支付需求。其中，社?；鹗杖胫饕獊碓从诶U納的社保費用、財政補貼和運用社保基金獲得的投資收益；社?；鹬С鲋饕干鐣ｋU、救濟和社會福利等，經(jīng)濟發(fā)展水平、人口及年齡等因素影響支出的多少。

(6)

其中，Sp表示社?；鹬С?，Si表示社?；鹗杖?，F(xiàn)c為違約成本，此處是指社?；鹗詹坏种r的利息損失。

或有隱性債務(wù)是指在特定情形下出現(xiàn)社會問題，社會公眾期望政府有所承擔(dān)的非法定責(zé)任或義務(wù)。其主要涉及國有銀行的不良資產(chǎn)、國有企業(yè)補虧等事項，并不必然發(fā)生，發(fā)生與否存在很大的不確定性。例如國有企業(yè)虧損，如果所屬行業(yè)由于外面因素影響由冷轉(zhuǎn)熱，或者受惠于國家經(jīng)濟政策，企業(yè)經(jīng)營由虧損轉(zhuǎn)為盈利。當(dāng)國有企業(yè)確實虧損嚴重?zé)o法自我扭虧時或金融機構(gòu)出現(xiàn)大筆不良資產(chǎn)確需地方財政救助時。但由于預(yù)算軟約束及道德風(fēng)險的存在，財政援助程度的大小取決于申請用款單位和財政部門的博弈，是基于不完全信息的動態(tài)博弈。

Indi，t=Ami，t×μi，t-Smi，t+Fci，t

(7)

其中，0<μ<1,μ表示真實需求額與申請額的比率，財政部門一般根據(jù)以前年度經(jīng)驗和當(dāng)年度實際情況確定，Am表示申請額，Sm表示財政部門實際補助額。

由于信息不對稱的存在，財政部門無法確切掌握申請用款單位需要資金的真實程度，而申請用款單位對于自己的申請要求，鑒于財政支出的分配受多種因素的影響，不能確定財政是否撥出資金滿足自己要求，也不知資助額度有多大。申請部門設(shè)法為自己單位爭取更多的利益，一般提出的申請援助總是大于真實需求。財政部門對所有申請單位所申請事項的輕重緩急程度和申請額度進行審核，再根據(jù)當(dāng)年度財政資金收支狀況，經(jīng)過和申請單位不斷溝通協(xié)調(diào)，從而最終擬定出財政補助額度。財政補助額度的確定過程其實是一個精煉貝葉斯博弈的均衡過程。

(三) 基于熵模型的地方政府債務(wù)風(fēng)險指數(shù)構(gòu)建

德國物理學(xué)家Lausius和Oltgman第一次提出熵的概念。在原始熵的基礎(chǔ)上，發(fā)展為信息熵，是美國人Wiener和Shannon提出的。熵的基本原理：矩陣，A=(xij)n×m如果xij指標(biāo)值差越大，那么該指標(biāo)在綜合評價中的影響力越大，反之所起的作用愈小[10]。本文基于熵模型構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險指數(shù)來動態(tài)地檢測地方政府債務(wù)風(fēng)險。

首先，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)的初始矩陣A=(xij)n×m。

(8)

其中，xij表示第i項第j時段債務(wù)。

其次，對A=(xij)n×m進行無量綱化并計算熵值。

(9)

(10)

其中，αij是第i時段第j項債務(wù)的無量綱標(biāo)準值。式(8)中的αij值越大越好，式(9)中的αij值越小越好。

然后計算熵值。

(11)

最后，確定地方政府債務(wù)風(fēng)險指數(shù)。

(12)

(13)

其中，μj為客觀權(quán)重；DRi為地方政府債務(wù)風(fēng)險指數(shù)，如其值越大，債務(wù)風(fēng)險越高，反之，其值越小，債務(wù)風(fēng)險越小。

五、 新型城鎮(zhèn)化背景下防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的建議

新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府債務(wù)在原來基礎(chǔ)上的擴張及大量隱性債務(wù)的存在，加上政府的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力，使得構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型指標(biāo)體系以便量化財政風(fēng)險尤為必要。根據(jù)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)形式、產(chǎn)生機理及傳導(dǎo)機制，本文以違約債務(wù)為基點，構(gòu)建基于熵模型的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型指標(biāo)體系，比一般的線性預(yù)警方法更能有效而合理地反映債務(wù)風(fēng)險規(guī)模，在理論上提供了一種新的債務(wù)風(fēng)險控制思路。

根據(jù)構(gòu)建的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型指標(biāo)體系，地方各級財政部門能夠測算顯性債務(wù)、隱性債務(wù)等指標(biāo)，從而量化地方政府債務(wù)風(fēng)險，有助于財政部門合理安排債務(wù)的償還，避免債務(wù)的集中償還對財政安全形成沖擊，也有助于對債務(wù)風(fēng)險實施動態(tài)管理。地方各級財政部門根據(jù)本模型進行風(fēng)險預(yù)警和控制時，可按照實際情況確定適合自己的風(fēng)險防范對策。地方政府債務(wù)風(fēng)險的形成既有體制因素、機制因素，也有政策因素，據(jù)此，在城鎮(zhèn)化進程中防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策可以集中于以下幾個方面。

(一) 深化分稅制改革，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，根本在于從體制上解決地方政府的財權(quán)與事權(quán)不對稱，消除“小馬拉大車”的現(xiàn)象。為此，一方面，應(yīng)深化分稅制改革，明確中央和地方的事權(quán)，即合理區(qū)分中央和地方的支出責(zé)任。地方政府應(yīng)承擔(dān)區(qū)域性較強的、易管理的、能夠調(diào)動地方政府積極性的支出。然后，根據(jù)事權(quán)合理分配財權(quán)，地方政府應(yīng)有穩(wěn)定的與事權(quán)相匹配的財源，才能從內(nèi)在機制上根除地方政府債務(wù)膨脹問題。地方政府應(yīng)扭轉(zhuǎn)對“土地財政”的過分依賴，開設(shè)其他稅種如房地產(chǎn)稅等來增加地方財政收入。另一方面，建立規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)地方政府的實際情況，鼓勵和引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付，加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，使地方政府可支配收入基本滿足事權(quán)所需。尤其是中央對地方的資本專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該確保透明、規(guī)范，使投資者和監(jiān)管者掌握地方財政收支情況，以便判斷地方政府能否及時償還債務(wù)。中國必須從制度上構(gòu)建有效的財政管理制度和債務(wù)風(fēng)險控制機制,將地方政府借債納入良性循環(huán)[11]。

(二) 規(guī)范地方政府融資平臺的運營

地方政府融資平臺在世界上多數(shù)國家都存在，當(dāng)?shù)胤截斦Y金出現(xiàn)缺口時積極融資，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展。但是美國、英國等發(fā)達國家的地方政府融資首選發(fā)行債券方式，與我國地方政府過度依賴融資平臺不同。為了確保地方債務(wù)風(fēng)險可控，必須規(guī)范融資平臺的運營。首先，為降低地方政府債務(wù)積聚風(fēng)險，對無序的融資平臺進行梳理和重組，嚴格執(zhí)行平臺準入制度，遏制融資平臺貸款的過度膨脹。其次，健全融資平臺治理結(jié)構(gòu)，根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度來培育融資平臺，使之成為獨立的市場主體，能夠獨自承擔(dān)民事權(quán)利和市場經(jīng)營風(fēng)險。再者，完善用人機制和人才培養(yǎng)機制，著力培養(yǎng)地方建設(shè)和發(fā)展需要的財政投融資領(lǐng)域高級專業(yè)人才，提高地方融資平臺資金使用效率，從而實現(xiàn)財政的資源配置功能和價值創(chuàng)造功能[12]。最后，加強對融資平臺的監(jiān)管，建立強制性信息披露制度，促使地方政府債務(wù)的公開透明化，以便合理控制地方政府債務(wù)規(guī)模，防止系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生，提高地方政府債務(wù)安全度。

(三) 構(gòu)建地方財政償債機制

為了防止地方政府債務(wù)高峰期因集中償還債務(wù)而對當(dāng)期正常的預(yù)算造成影響，地方政府應(yīng)建立財政償債機制，統(tǒng)籌償債計劃的編制、償債資金的來源、運用及管理等。合理而有效地設(shè)計地方政府債務(wù)償債制度應(yīng)該確保有一筆穩(wěn)定的財政風(fēng)險基金，專門償還違約債務(wù)，規(guī)范償債程序，控制預(yù)算赤字，防范財政風(fēng)險的積聚。償債資金的來源包括：財政預(yù)算撥款、財政結(jié)余調(diào)劑、項目投資收益等。償債資金用于違約債務(wù)的償還及較低風(fēng)險的投資。當(dāng)然，要強化償債資金的監(jiān)管，地方政府應(yīng)定期評估償債資金的運用風(fēng)險，從而做出相應(yīng)的調(diào)整。將償債資金的管理績效和地方官員的政績掛鉤，審查償債資金計劃的執(zhí)行情況及償債資金運用的合理性，以便阻斷風(fēng)險的傳導(dǎo)[13]。

(四) 轉(zhuǎn)變政府職能，改革政績考核機制

明確地方政府職能重點是社會管理，在地方經(jīng)濟運行中扮演的是監(jiān)管者角色。轉(zhuǎn)變政府職能，徹底改變地方政府“全能”的角色，建設(shè)服務(wù)型政府。避免地方政府對商業(yè)銀行的行政干預(yù)，逐步實施金融機構(gòu)改革，強化對金融機構(gòu)的監(jiān)管，逐步建立銀行破產(chǎn)制度[14]。在激烈的市場競爭環(huán)境中，加強商業(yè)銀行的風(fēng)險管理能力，提高其市場主體地位，防范區(qū)域性金融風(fēng)險的發(fā)生。另外，強化地方政府的社會管理和公共服務(wù)職能，改革以GDP為中心的政績考核機制，健全相應(yīng)的責(zé)任追究機制。在地方經(jīng)濟發(fā)展中堅持可持續(xù)發(fā)展理念，更加重視經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，而不能過分強調(diào)速度,不能再繼續(xù)鼓勵依靠投資來拉動經(jīng)濟增長。從國內(nèi)生產(chǎn)總值、負債、投入、環(huán)境保護、資源消耗等多方面進行考核，抑制地方官員為了提升政績的非理性投資行為。

(五) 實施可持續(xù)風(fēng)險管理

隨著中國新型城鎮(zhèn)化的推進，地方政府債務(wù)的膨脹，防范債務(wù)風(fēng)險成為地方政府債務(wù)管理的中心。由于現(xiàn)行制度利益博弈的復(fù)雜性，地方政府債務(wù)風(fēng)險管理問題是政府和社會各界期待在研究上取得突破的課題。目前我國還沒有建立有效的地方政府債務(wù)風(fēng)險控制機制，防止債務(wù)規(guī)模過度擴張從而引發(fā)資金鏈斷裂甚至債務(wù)危機的發(fā)生是當(dāng)前亟待解決的問題。重點關(guān)注隱性債務(wù)，實現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險的顯性化，降低舉債的負的外部性，內(nèi)部風(fēng)險控制和外部風(fēng)險監(jiān)管二者并舉[15]。在新型城鎮(zhèn)化背景下，從宏觀制度層面和微觀管理方面構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險識別、風(fēng)險評價、風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險控制完整體系，實行可持續(xù)風(fēng)險管理尤為必要[16]。

(六) 構(gòu)建可持續(xù)的債務(wù)融資機制，提高債務(wù)透明度

針對新型城鎮(zhèn)化背景下的地方政府債務(wù)風(fēng)險，防治對策既要治標(biāo)又要治本。既要保證債務(wù)風(fēng)險長期可控，又要在短期內(nèi)提高債務(wù)透明度。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等存在巨大融資需求，然而地方政府近幾年形成的以土地財政、地方政府融資平臺為主體的融資機制，由于“土地財政”的不連續(xù)性及融資平臺的不透明，其融資機制的弊端導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險的積聚，需構(gòu)建可持續(xù)的地方政府融資機制，尋求新型城鎮(zhèn)化融資的長期有效途徑。為此，地方政府需擺脫傳統(tǒng)的“土地財政”模式，正確處理中央財政和地方財政關(guān)系，從制度上優(yōu)化地方政府融資制度，拓寬融資渠道，控制債務(wù)風(fēng)險，提升融資效率[17]。具體來說，可采取以下措施。

第一，吸引民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鎮(zhèn)化投融資多元主體，既可以提升公共投資效率，又能夠減少地方政府的投資壓力。城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化和社會城鎮(zhèn)化這三個方面，而新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，即農(nóng)民市民化。在“人的城鎮(zhèn)化”進程中，物質(zhì)和精神層面皆實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，逐漸消除福利、價值觀和行為理念等差異。培育公共精神，消除農(nóng)民和市民精神層面的差異，調(diào)動民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成多元投融資主體，改變過去的城鎮(zhèn)化投融資來源集中化和投融資主體單一化局面[18]。在新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，保持地方政府的投資主體地位，吸引社會各方資金參與，形成財政資金引導(dǎo)、市場資金配合的市場化投融資模式，形成多元化投資主體。

第二，賦予地方政府自主發(fā)債的權(quán)利，降低地方政府債務(wù)的融資成本，增加流動性。近期財政部印發(fā)了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，明確浙江、北京等10個省市地方可以實行舉債自發(fā)自還，此舉意味著地方政府舉債向市場化的邁進。推動地方政府自主發(fā)債，有利于地方政府債務(wù)顯性化，提高債務(wù)透明度，便于監(jiān)管，有利于降低地方政府債務(wù)的風(fēng)險。地方政府自主發(fā)債，可以憑借政府信用，相對于債券、信托、BT等債務(wù)融資形式，融資成本較低。但是目前地方政府自主發(fā)債面臨市場化定價問題，市場化定價涉及對地方政府的信用評級、稅收等多因素。在目前市場化定價機制不完善的情況下，試點地區(qū)的地方政府發(fā)債只能實行限額管理。當(dāng)然，相對于其他融資方式，自主發(fā)債相關(guān)配套制度建設(shè)需要一個過程。

第三，創(chuàng)新資產(chǎn)證券化，降低債務(wù)融資成本，有利于地方政府的可持續(xù)融資。資產(chǎn)證券化是一種融資形式，指將缺乏流動性的資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為證券，在金融市場上自由買賣，增強流動性。我國地方政府融資平臺投資的一些項目如城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施等現(xiàn)金流穩(wěn)定，所有權(quán)明確但缺乏流動性，地方政府可以推動融資平臺信貸資產(chǎn)證券化，較好地解決融資平臺資產(chǎn)現(xiàn)金流與債務(wù)不匹配的問題，提高地方政府債務(wù)的還本付息能力，同時設(shè)計個性化的融資方案。運用資產(chǎn)證券化工具，還可以利用資本市場平臺，實現(xiàn)資金的供需對接，提高流動性，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。

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