張磊

摘要：

上訴機(jī)構(gòu)通過加拿大可再生能源發(fā)電設(shè)施案的處理，認(rèn)為成員方旨在“創(chuàng)建”可再生能源市場的財(cái)政資助措施并不構(gòu)成補(bǔ)貼，但干預(yù)如超出所需并“扭曲”市場，則可能構(gòu)成補(bǔ)貼。上訴機(jī)構(gòu)“創(chuàng)建市場”和“扭曲市場”的二分論雖然在一定程度上保留了成員方資助可再生能源市場的政策空間，但也存在較大的不確定性。在WTO涵蓋協(xié)定下拓寬綠色能源空間，宜對(duì)SCM協(xié)定進(jìn)行修訂，將成員方財(cái)政資助可再生能源產(chǎn)業(yè)的措施列為“不可訴補(bǔ)貼”予以豁免。

關(guān)鍵詞：補(bǔ)貼；可再生能源；上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目

中圖分類號(hào)：DF961

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.01.09

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，當(dāng)市場無法提供所需要的公共產(chǎn)品或處理特定的外部性時(shí)，政府干預(yù)是必要的。氣候變化便是迄今為止影響最為嚴(yán)重及最為廣泛的市場失靈現(xiàn)象^[1]。為了應(yīng)對(duì)氣候變化并減少國內(nèi)經(jīng)濟(jì)對(duì)不可再生能源的依賴，可再生能源發(fā)電當(dāng)前為多數(shù)國家尤其是發(fā)達(dá)國家廣泛推廣。然而可再生能源相比傳統(tǒng)化石能源而言

，發(fā)電成本高昂，無法與其競爭。各國政府多采用“上網(wǎng)電價(jià)”（feed in tariff）項(xiàng)目，保障可再生能源電力收購的最低價(jià)格，并取得良好成效。例如，歐盟18個(gè)成員方采取了可再生能源上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目，大幅降低了可再生能源的發(fā)電成本，并保護(hù)了環(huán)境。然而，政府對(duì)可再生能源電力的財(cái)政資助“扭曲”了電力市場競爭狀況，其與《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》（以下簡稱SCM協(xié)定）的相符性亦困擾著WTO各成員方。在2010-2013年期間，因成員方可再生能源財(cái)政資助措施引發(fā)的貿(mào)易爭端多達(dá)5起，如中美風(fēng)力發(fā)電設(shè)施爭議、加拿大可再生能源措施及上網(wǎng)電價(jià)措施爭議、2012年中歐“上網(wǎng)電價(jià)”項(xiàng)目爭議、2013年美印“國家太陽能計(jì)劃”爭議、2013年5月阿根廷針對(duì)歐盟對(duì)生物柴油產(chǎn)業(yè)的扶助措施的爭議。

2013年加拿大可再生能源發(fā)電設(shè)施案作為第一起WTO框架內(nèi)的已決爭端，專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告對(duì)SCM協(xié)定下“綠色能源空間”做了詳細(xì)的解讀。專家組報(bào)告將政府鼓勵(lì)可再生能源利用的“政策意圖”納入補(bǔ)貼的“收益”分析中，雖偏離SCM協(xié)定第1.1（b）條的約文，但授予政府較大的政策空間。上訴機(jī)構(gòu)則恪守SCM協(xié)定約文的字面含義，借助“創(chuàng)建市場”和“扭曲市場”的區(qū)分，含蓄地表達(dá)了對(duì)綠色能源的支持。該案對(duì)指導(dǎo)成員方的可再生能源財(cái)政資助政策提供了啟示，但也存在若干不確定性。

一、加拿大可再生能源發(fā)電設(shè)施案專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告

加拿大安大略省2009年開始實(shí)施FIT項(xiàng)目，規(guī)定安大略省電網(wǎng)系統(tǒng)將以固定價(jià)格收購符合要求的太陽能、風(fēng)能、水能、生物質(zhì)能、沼氣能等發(fā)電設(shè)施所發(fā)的電力。參與FIT項(xiàng)目的風(fēng)能和太陽能發(fā)電設(shè)施，在發(fā)電設(shè)施建設(shè)時(shí)必須符合一定程度的“國有化要求”，如太陽能發(fā)電設(shè)施2009-2010年的國有化程度需達(dá)到50%，2011年之后需達(dá)到60%。風(fēng)能發(fā)電設(shè)施2009-2011年的國有化程度需達(dá)到25%以上，2012年之后需達(dá)到50%以上。申訴方歐盟和日本認(rèn)為，加拿大安大略省的FIT項(xiàng)目和FIT合約根據(jù)太陽能和風(fēng)能發(fā)電設(shè)施國有化的程度決定是否授予“上網(wǎng)電價(jià)”補(bǔ)貼，構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼，違反SCM協(xié)定第3.1（b）條和第3.2條。針對(duì)安大略省FIT項(xiàng)目及合約是否構(gòu)成SCM協(xié)定下的“補(bǔ)貼”，專家組和上訴機(jī)構(gòu)先后做出報(bào)告，兩種意見雖然最終效果一致，但授予成員方在SCM協(xié)定下的“綠色能源空間”卻不盡相同。

（一）專家組有關(guān)FIT項(xiàng)目及合約在SCM協(xié)定下合法性的認(rèn)定

SCM協(xié)定下補(bǔ)貼的合法性及構(gòu)成要件基于其“不可訴補(bǔ)貼”、“可訴補(bǔ)貼”與“禁止性補(bǔ)貼”的不同屬性而不同。但無論是“可訴補(bǔ)貼”還是“禁止性補(bǔ)貼”，均需符合SCM協(xié)定第1.1條，即存在政府或政府機(jī)構(gòu)的“財(cái)政資助”，并且接收“財(cái)政資助”的一方享有“收益”（benefit）。

首先，專家組和上訴機(jī)構(gòu)均認(rèn)同F(xiàn)IT項(xiàng)目及合約構(gòu)成安大略省政府提供的“財(cái)政資助”。進(jìn)而在收益分析上，專家組認(rèn)為SCM協(xié)定第14（d）條可作為第1.1（b）條“收益”解釋的上下文。該條規(guī)定，倘若商品購買的價(jià)格超出其充足回報(bào)，則構(gòu)成收益的授予，充足回報(bào)取決于爭議商品或服務(wù)在財(cái)政資助國或商品購買國的“主流市場情況”（prevailing market condition）。專家組認(rèn)為第14（d）條所述之“市場”雖可存在一定程度的政府干預(yù)，但倘若政府在該市場的干預(yù)使之無法判斷接受者相比其未接受財(cái)政資助時(shí)是否處境更佳時(shí)，政府干預(yù)的市場不能作為第14（d）條的相關(guān)市場，也就是說，用于“收益分析”的市場需存在有效競爭?；诖耍瑢＜医M認(rèn)為安大略省電力市場受到政府的高度干預(yù)，因而無從作為第14（d）條的相關(guān)市場進(jìn)行評(píng)價(jià)。申訴方提供了用于和FIT項(xiàng)目及合約價(jià)格進(jìn)行對(duì)比的若干其他價(jià)格，如魁北克省RES項(xiàng)目可再生能源發(fā)電收購的競價(jià)價(jià)格，向鄰近省或美國輸入電力的價(jià)格，“安大略每小時(shí)能源價(jià)格”或電力零售價(jià)格等。這些也一一為專家組駁回，專家組認(rèn)為不應(yīng)以充分競爭的電力市場價(jià)格作為衡量標(biāo)準(zhǔn)與安大略省FIT價(jià)格相比，因?yàn)樘热粢猿浞指偁幍碾娏εl(fā)價(jià)格作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，必然將安大略省FIT項(xiàng)目及合約視為補(bǔ)貼，這樣的市場標(biāo)準(zhǔn)在安大略省根本不存在，即便存在也無法吸引足夠的電力投資以確?？煽康碾娏?yīng)。

專家組緊接著考慮了安大略省的電力供應(yīng)政策，包括：（1）2014年前需取消火電發(fā)電；（2）2030年前，安大略省43%的電力系統(tǒng)需被更替；（3）安大略省政府承諾部分增加的發(fā)電需求將以可再生能源發(fā)電取代。然后認(rèn)為其“收益”分析應(yīng)基于安大略省FIT項(xiàng)目及合約價(jià)格授予太陽能和風(fēng)能發(fā)電廠的條款和條件本身，倘若安大略省的FIT價(jià)格使獲得項(xiàng)目的發(fā)電商的收益明顯高于加拿大其他承擔(dān)類似風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)電商的投資成本，則存在補(bǔ)貼。但專家組很快放棄了這樣的“收益”分析，因?yàn)闆]有精確的事實(shí)證據(jù)證明同時(shí)期加拿大可再生能源發(fā)電商的投資成本究竟為多少。

專家組報(bào)告的突出特點(diǎn)是肯定電力市場政府的高度干預(yù)性及將政府管制電力市場的政策目標(biāo)作為“收益”分析的起點(diǎn)，因?yàn)檎Ｍ麑?shí)現(xiàn)的“安全可靠的電力供應(yīng)”、“對(duì)人類健康和環(huán)境的保護(hù)”這些價(jià)值目標(biāo)決定了政府需要對(duì)電力市場進(jìn)行干預(yù)，申訴方所列舉的其他較為充分競爭市場上形成的電力價(jià)格因而不具有可比性。進(jìn)而由于不存在“相關(guān)市場”，申訴方亦難以精確地舉證證明同時(shí)期、同類型、同區(qū)域可再生能源設(shè)施的投資成本，專家組以申訴方舉證不能而否定“補(bǔ)貼”的存在。可見，專家組報(bào)告授予了成員方干預(yù)和資助可再生能源發(fā)電設(shè)施較為廣泛的政策空間。

（二）上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告

其一，在上訴程序中，上訴機(jī)構(gòu)批評(píng)專家組未仔細(xì)區(qū)分傳統(tǒng)能源發(fā)電設(shè)施和風(fēng)能、太陽能發(fā)電設(shè)施的區(qū)別，與安大略省FIT項(xiàng)目及合約價(jià)格進(jìn)行對(duì)比的“相關(guān)市場”價(jià)格應(yīng)為同種可再生能源市場上形成的價(jià)格，因?yàn)椤跋嚓P(guān)市場”的認(rèn)定應(yīng)從產(chǎn)品的需求和供應(yīng)兩個(gè)角度進(jìn)行分析?？稍偕茉窗l(fā)電和非可再生能源發(fā)電的物理狀態(tài)一樣，從需求的角度來說，產(chǎn)品具有可替代性。但從供應(yīng)的角度來說，風(fēng)能和太陽能發(fā)電商無法與傳統(tǒng)能源發(fā)電商相比，前者的資金成本很高，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，運(yùn)行成本低，后者則相反。在完全競爭的市場上，前者對(duì)后者無法實(shí)行任何形式的價(jià)格限制，而后者則可對(duì)前者實(shí)行價(jià)格限制。因此，不能以市場上形成的一般電力價(jià)格與安大略省FIT項(xiàng)目下的可再生能源電力價(jià)格相比。

其二，政府對(duì)市場的干預(yù)，或者說，市場競爭的不完全性，是否意味著不存在SCM協(xié)定第14（d）條的可用于對(duì)比的“價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)”（bench mark）？上訴機(jī)構(gòu)對(duì)此持否定意見。政府干預(yù)并不影響其依據(jù)SCM協(xié)定第14條尋找相關(guān)市場上可予以比較的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

其三，上訴機(jī)構(gòu)批評(píng)專家組在SCM協(xié)定第1.1（b）條的分析中納入了對(duì)政府公共政策如可靠性、人類健康、環(huán)境考量等的考慮，違背了第1.1（b）條的字面含義。

從前述三點(diǎn)來看，上訴機(jī)構(gòu)幾乎全盤否認(rèn)了專家組報(bào)告有關(guān)SCM協(xié)定第1.1（b）條“收益”分析的方法和路徑，否決了專家組對(duì)安大略省綠色能源“政策意圖”的考慮。換句話說，上訴機(jī)構(gòu)將其評(píng)價(jià)的論調(diào)拉回到了鼓勵(lì)綠色能源利用的基調(diào)上。

上訴機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)可再生能源與傳統(tǒng)能源相比的發(fā)電成本劣勢，風(fēng)能和太陽能發(fā)電只能在政府干預(yù)的情形下在市場上存在。政府可能設(shè)定適當(dāng)?shù)墓苤苾r(jià)格（根據(jù)可再生能源發(fā)電設(shè)施的成本和合理收益），也可能要求政府本身或私人分銷商從特定來源購買部分電力。這兩情況均不能被認(rèn)為構(gòu)成SCM協(xié)定第1.1（b）條所述的授予風(fēng)能和太陽能發(fā)電設(shè)施的“收益”。傳統(tǒng)能源價(jià)格較低，但社會(huì)成本較高，可再生能源則相反，政府對(duì)可再生能源價(jià)格的干預(yù)實(shí)際上是內(nèi)部化其社會(huì)成本和收益。因此應(yīng)予區(qū)分的是：政府干預(yù)“創(chuàng)建”一些本不存在的市場與政府干預(yù)“保護(hù)”市場上本已存在的特定競爭者。前者為創(chuàng)建市場的行為，并不構(gòu)成SCM協(xié)定下的補(bǔ)貼，但后者則對(duì)已存在的市場進(jìn)行了干預(yù)和扭曲。

為了進(jìn)一步區(qū)分安大略省政府的“上網(wǎng)電價(jià)”項(xiàng)目和協(xié)議究竟是“創(chuàng)建市場”還是“扭曲市場”，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)查明參與FIT項(xiàng)目的發(fā)電設(shè)施是否享有其他發(fā)電設(shè)施所不享有的優(yōu)勢。對(duì)此，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為申訴方所提議的魁北克省可再生能源電力收購的RES項(xiàng)目可用作比較?？笨耸ES價(jià)格并非由政府指定，而是通過競價(jià)程序形成。以RES的價(jià)格和FIT的價(jià)格相比較，需要確保比較對(duì)象是同一時(shí)期、同一發(fā)電技術(shù)、同一混合電力規(guī)劃，比較的項(xiàng)目是相同或類似的規(guī)模，合約也有相同期限。RES項(xiàng)目適用于太陽能和風(fēng)能發(fā)電設(shè)施，但在RES項(xiàng)目的執(zhí)行各期，基于太陽能發(fā)電設(shè)施與其他成本較低的可再生能源發(fā)電設(shè)施相比沒有競爭力，因而太陽能設(shè)施并未被授予任何合約，RES各期價(jià)格不能用來比較FIT項(xiàng)目太陽能發(fā)電設(shè)施的合約價(jià)格。RES第3期（2008年）有關(guān)風(fēng)能合約價(jià)格為每千瓦時(shí)8美分到11美分之間，低于2009年FIT項(xiàng)目每千瓦時(shí)13.5美分的價(jià)格。從合約期來看，兩項(xiàng)目均包括20年期的合約，意味著RES第3期合約價(jià)格與FIT項(xiàng)目2009年合約價(jià)格生效的大多數(shù)期間是重合的。從規(guī)模上比較，F(xiàn)IT項(xiàng)目的規(guī)模要大于RES，兩者重合部分是發(fā)電能力在500KW到200MW之間的設(shè)施，但FIT項(xiàng)目也涵蓋500KW以下的設(shè)施和200MW以上的設(shè)施?？傮w而言，兩者具有可對(duì)比性，且FIT風(fēng)能發(fā)電合約價(jià)格較之RES風(fēng)能發(fā)電合約明顯要高，看似FIT項(xiàng)目的確授予參與項(xiàng)目的風(fēng)能發(fā)電設(shè)施一項(xiàng)“收益”。但基于該事實(shí)在專家組程序中并沒有為雙方充分辯論，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為完成該法律認(rèn)定的事實(shí)證據(jù)不足，拒絕認(rèn)定爭議措施是否授予SCM協(xié)定1.1（b）條下的“收益”。

（三）專家組報(bào)告和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中“綠色能源空間”的比較

比較專家組多數(shù)意見和上訴機(jī)構(gòu)意見，兩者盡管殊途同歸，最終在本案中認(rèn)定FIT項(xiàng)目及合約并非“補(bǔ)貼”，但兩者授予SCM協(xié)定下的“綠色空間”并不一致。專家組認(rèn)為SCM協(xié)定第1.1（b）條的“收益”分析應(yīng)考慮政府管制電力市場的公共政策目標(biāo)，如電力供應(yīng)可靠性和穩(wěn)定性，使用可再生能源對(duì)人類公共健康和環(huán)境的保護(hù)等。專家組對(duì)這項(xiàng)事實(shí)的確定對(duì)在SCM協(xié)定下拓寬政府補(bǔ)貼可再生能源的“綠色能源空間”具有很大幫助。其一，專家組首先承認(rèn)政府對(duì)電力市場的“干預(yù)”具有正當(dāng)性，因而其“收益”分析從政府管制電力市場的目標(biāo)開始。其二，這些正當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)難以量化，使申訴方無法將其他較充分競爭市場形成的電價(jià)作為SCM協(xié)定第14條的“價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)”與其對(duì)比。其三，專家組認(rèn)為分析方法應(yīng)從FIT合約價(jià)格和發(fā)電商的投資成本進(jìn)行對(duì)比，然而此類事實(shí)難以為申訴方所證明。基于專家組報(bào)告的“收益”分析模式證明責(zé)任較重，多數(shù)支持可再生能源電力設(shè)施的措施均可逃避SCM協(xié)定的約束，無論是否存在國有化要求。

不得不承認(rèn)的是，專家組對(duì)電力管制、可再生能源利用政策目標(biāo)的支持即便深入人心，但在SCM協(xié)定下并無約文依據(jù)。無論是SCM協(xié)定第1.1（b）條還是第14（d）條，均未提及鼓勵(lì)可再生能源利用、保護(hù)環(huán)境的價(jià)值目標(biāo)。第1.1（b）條所要分析的是財(cái)政資助的接收方在市場上是否處境更優(yōu)，尤其是與那些未獲得財(cái)政資助的個(gè)體相比。

因此，上訴機(jī)構(gòu)將SCM協(xié)定第1.1（b）條的解釋拉回到約文本身的限定中，在確定“收益”分析的方法時(shí)，剔除了對(duì)政府干預(yù)的考慮。但上訴機(jī)構(gòu)并非全然不顧及政府鼓勵(lì)可再生能源的目標(biāo)，在進(jìn)行價(jià)格比較時(shí)，上訴機(jī)構(gòu)將政府的混合電力目標(biāo)納入“相關(guān)市場”中進(jìn)行調(diào)整。具體而言，混合電力目標(biāo)授予政府合法“創(chuàng)建”可再生能源市場的權(quán)力，并且該目標(biāo)中的可再生能源利用率越高，往往意味著政府可“創(chuàng)建”規(guī)模更大的可再生能源電力市場，但超出了該目標(biāo)的“干預(yù)”行為，則可能授予可再生能源發(fā)電商一項(xiàng)“收益”，構(gòu)成“扭曲市場”的補(bǔ)貼行為。

二、加拿大可再生能源案的啟示——SCM協(xié)定下的“綠色能源空間”

加拿大可再生能源發(fā)電設(shè)施案作為第一起WTO框架內(nèi)已決的可再生能源補(bǔ)貼案，正如萬花筒中的一個(gè)棱鏡，從一個(gè)角度揭示了SCM協(xié)定與綠色能源措施之間的沖突，具有重要的意義。

（一）加拿大可再生能源發(fā)電設(shè)施案的啟示

1.WTO成員方可制定符合國情的“混合電力”供應(yīng)方案

傳統(tǒng)電力供應(yīng)主要依靠化石能源燃料，產(chǎn)生大量的溫室氣體排放，因此，成員方采取鼓勵(lì)可再生能源利用的“混合電力”方案為上訴機(jī)構(gòu)所認(rèn)可。從加拿大可再生能源發(fā)電設(shè)施案來看，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)同成員方采取“混合電力”的政策目標(biāo)，為進(jìn)一步認(rèn)定成員方采取鼓勵(lì)措施，從而“建立”可再生能源市場提供了依據(jù)。上訴機(jī)構(gòu)允許成員方制定不同比例的“混合電力”方案，意味著成員方財(cái)政資助的合理性無需劃一認(rèn)定。政府的“混合電力”政策中可再生能源電力的比例越高，政府可予以收購的可再生能源電量越大，根據(jù)供求原理，便可制定更具“吸引力”的電價(jià)收購政策。在加拿大可再生能源發(fā)電設(shè)施案中，上訴機(jī)構(gòu)反復(fù)強(qiáng)調(diào)魁北克省RES可再生能源電力收購價(jià)格雖可與加拿大安大略省FIT協(xié)議價(jià)格進(jìn)行對(duì)比，但一定要將安大略省政府特定的“混合電力”政策考慮進(jìn)去。

2.FIT項(xiàng)目下政府的干預(yù)程度越低，法律風(fēng)險(xiǎn)越小

在世界各國采用的FIT項(xiàng)目中，政府的干預(yù)程度是不同的，在加拿大安大略省的FIT項(xiàng)目中，政府干預(yù)程度很高。相比而言，在德國的FIT項(xiàng)目中，政府只進(jìn)行相應(yīng)的立法，項(xiàng)目的執(zhí)行、資金和成本均由私人企業(yè)來承擔(dān)。英國FIT項(xiàng)目中的政府干預(yù)程度則介于其間，項(xiàng)目的管理機(jī)關(guān)為公共機(jī)構(gòu)，但項(xiàng)目的鑒定等則通過私人企業(yè)來完成，項(xiàng)目成本由電力供應(yīng)商承擔(dān)[2]5-6。政府在FIT項(xiàng)目中的干預(yù)程度越低，其遭遇自由貿(mào)易制度質(zhì)疑的可能性亦越低。在2001年P(guān)reussen Elektra AG v. Schleswag AG案中，歐洲法院曾就德國FIT項(xiàng)目是否構(gòu)成補(bǔ)貼做出過裁決，認(rèn)為該項(xiàng)目并非政府補(bǔ)貼行為，因?yàn)檎怀袚?dān)任何資金成本，因而不存在財(cái)政資助的行為。歐洲法院認(rèn)為，該項(xiàng)目可再生能源電力的強(qiáng)制上網(wǎng)和購買協(xié)議類似于配額，其潛在地影響了境外可再生能源電力在德國的并網(wǎng)。配額一般情形下雖為歐盟法禁止，但德國可援引與GATT第20條類似的《羅馬條約》第36條進(jìn)行抗辯，因此，德國FIT項(xiàng)目強(qiáng)制購買協(xié)議并不違反歐盟法。該案雖非WTO爭端，但也能給予我們相應(yīng)的啟發(fā)，SCM協(xié)定第1.1條規(guī)定的財(cái)政資助是補(bǔ)貼存在的前提條件，倘若成員方政府對(duì)FIT項(xiàng)目的干預(yù)程度較低，尤其是當(dāng)政府不承擔(dān)FIT項(xiàng)目的資金成本時(shí)，政府并未以“產(chǎn)品購買”或“價(jià)格支持”等形式進(jìn)行財(cái)政資助，不會(huì)構(gòu)成SCM協(xié)定下的補(bǔ)貼。

3.FIT項(xiàng)目電價(jià)競價(jià)形成相比固定價(jià)格法律風(fēng)險(xiǎn)較小

從當(dāng)前德國、英國、中國等國家實(shí)施的FIT項(xiàng)目來看，政府以最低固定價(jià)格購買可再生能源電力為常規(guī)。然而在加拿大可再生能源發(fā)電設(shè)施案中，魁北克省的RES可再生能源電力競價(jià)上網(wǎng)收購價(jià)格被上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為是可用于和安大略省FIT項(xiàng)目價(jià)格對(duì)比的“價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)”，可見在可再生能源“上網(wǎng)電價(jià)”項(xiàng)目的設(shè)計(jì)中，價(jià)格形成機(jī)制宜采用競價(jià)模式，而不是政府固定價(jià)格收購。通過競價(jià)上網(wǎng)，政府得以最低價(jià)格購買所需要的可再生能源電力，獲得上網(wǎng)電價(jià)協(xié)議的發(fā)電商未獲得政府以價(jià)格支持的方式授予的“好處”，故不存在補(bǔ)貼。相比而言，政府在“上網(wǎng)電價(jià)”項(xiàng)目中如以固定價(jià)格收購可再生能源電力，政府如支付的“紅利”超出可再生能源發(fā)電商合理的利潤空間，則會(huì)對(duì)其授予“好處”。

4.國有化要求——可再生能源“上網(wǎng)電價(jià)”措施爭議的實(shí)質(zhì)所在

無論是加拿大可再生能源發(fā)電措施案，還是印度太陽能電池案等，申訴方對(duì)被訴方可再生能源鼓勵(lì)措施提出的質(zhì)疑主要是措施中的國有化要求

。專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告有關(guān)FIT項(xiàng)目國有化要求在SCM協(xié)定下的合法性分析均止于SCM協(xié)定第1.1（b）條，而并未有機(jī)會(huì)探討其構(gòu)成SCM協(xié)定下的禁止性補(bǔ)貼或可訴性補(bǔ)貼的可能性。然而，與可再生能源“電價(jià)上網(wǎng)”捆綁的國有化要求倘若不能援引GATT第3.8（a）條政府采購例外條款，則必然違反TRIMs第2.1條和GATT第3.4條，從而面臨修改。各成員方實(shí)施的“上網(wǎng)電價(jià)”項(xiàng)目下的國有化要求對(duì)WTO協(xié)定的違反幾乎是定論。

一種較為合理的途徑是以生產(chǎn)階段的財(cái)政資助取代“國有化要求”。實(shí)際上，生產(chǎn)階段的補(bǔ)貼在效果上與購買階段基于“國有化要求”的補(bǔ)貼類似，前者為授予賣方的財(cái)政資助，后者為授予買方的財(cái)政資助。多數(shù)成員方能源產(chǎn)業(yè)在GATS下并未全然放開，因而在國內(nèi)生產(chǎn)階段對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財(cái)政資助，在一定程度上不僅可起到“國有化”的效果，又可確保其他成員方僅在證明其遭受“損害”后對(duì)其提出“可訴補(bǔ)貼”的質(zhì)疑，避免對(duì)“禁止性補(bǔ)貼”的違反。如此一來，成員方的財(cái)政資助行為可得到雙重保障：一是財(cái)政資助倘若僅在“創(chuàng)建市場”的范圍內(nèi)，則國內(nèi)生產(chǎn)商并未獲得“收益”，因而不構(gòu)成補(bǔ)貼；二是即便財(cái)政資助超出“創(chuàng)建市場”所需，申訴方仍需證明該補(bǔ)貼的“專向性”以及其同類產(chǎn)品受到的“損害”。

三、可再生能源補(bǔ)貼理論——“創(chuàng)建市場”和“扭曲市場”二分法的不足

（一）關(guān)于

上訴機(jī)構(gòu)“創(chuàng)建市場”和“扭曲市場”理論的質(zhì)疑和反思

在加拿大可再生能源發(fā)電設(shè)施案中，上訴機(jī)構(gòu)通過“創(chuàng)建市場”和“扭曲市場”的區(qū)分，適當(dāng)?shù)亍巴貙挕绷薙CM協(xié)定下的綠色能源空間，但如仔細(xì)推敲該理論，仍存在推理不周、執(zhí)行困難、欠缺明確性的問題。

第一，上訴機(jī)構(gòu)在收益分析中，首先將國有化要求忽略，僅分析FIT項(xiàng)目協(xié)議價(jià)格是否授予項(xiàng)目參與商“好處”，進(jìn)而依據(jù)“創(chuàng)建市場”并非授予“好處”的理論認(rèn)為構(gòu)成補(bǔ)貼的“收益”不存在。然而，“創(chuàng)建市場”的合理性是基于對(duì)可再生能源發(fā)電設(shè)施與非可再生能源發(fā)電設(shè)施發(fā)電成本的比較而形成，而本案爭議的對(duì)象是上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目對(duì)國產(chǎn)可再生能源發(fā)電設(shè)施與進(jìn)口可再生能源發(fā)電設(shè)施競爭狀態(tài)的改變。后者因不符合國有化要求，無法參與上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目，不能享有政府為其“創(chuàng)建市場”的機(jī)會(huì)。SCM協(xié)定第1.1（b）條“收益”分析的實(shí)質(zhì)是發(fā)現(xiàn)獲得財(cái)政資助的對(duì)象是否相比其他市場競爭者“處境更優(yōu)”（better off）。在安大略省FIT項(xiàng)目下，國產(chǎn)可再生能源發(fā)電設(shè)施享有了政府財(cái)政資助進(jìn)入市場的機(jī)會(huì)，相對(duì)進(jìn)口可再生能源發(fā)電設(shè)施而言，其處境應(yīng)是更優(yōu)的。

第二，即便上訴機(jī)構(gòu)的“創(chuàng)建市場”和“扭曲市場”理論不存在任何邏輯問題，把握“創(chuàng)建市場”和“扭曲市場”也存在“度”上的困難。基于上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告，成員方難以判斷何種程度的干預(yù)屬于政府“創(chuàng)建市場”的合法行為，何種程度的干預(yù)又屬于“扭曲市場”的非法行為^[3]。當(dāng)前可再生能源電力和化石能源電力的定價(jià)機(jī)制不能完整地內(nèi)部化所有成本和收益因素，無論是可再生能源的收益還是化石能源的成本，均不能在其價(jià)格中完全體現(xiàn)^[4]，這決定了修正市場缺陷的主要方法也要從其定價(jià)機(jī)制著手。上訴機(jī)構(gòu)一方面認(rèn)同政府干預(yù)能源市場以及內(nèi)部化傳統(tǒng)化石能源社會(huì)成本的舉措，另一方面又認(rèn)為政府超出必要程度的干預(yù)措施會(huì)扭曲市場。上訴機(jī)構(gòu)以其他同樣存在政府干預(yù)的市場價(jià)格作為衡量標(biāo)準(zhǔn)（bench mark），這種做法本身就是有風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)檫@些在上訴機(jī)構(gòu)看來相對(duì)體現(xiàn)市場競爭的價(jià)格和市場信號(hào)已因政府干預(yù)而變得不可靠，能否識(shí)別和確定真正的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)因而令人質(zhì)疑^[5]。

不同國家和地區(qū)對(duì)FIT項(xiàng)目的管制程度不同，可再生能源發(fā)展技術(shù)、發(fā)電成本等不盡相同，倘若運(yùn)用其他國家和地區(qū)的FIT項(xiàng)目價(jià)格進(jìn)行比較，亦有任意性和武斷性之嫌。在加拿大可再生能源實(shí)施案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為魁北克省提供了可用于和安大略省進(jìn)行比較的可再生能源收購價(jià)格，但兩省混合電力政策、FIT項(xiàng)目運(yùn)作效率及政府行政效率方面的區(qū)別等均會(huì)影響價(jià)格比較。即便針對(duì)這些區(qū)別對(duì)價(jià)格進(jìn)行修正，仍然存在很大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。

第三，WTO涵蓋協(xié)定避免的是歧視性的貿(mào)易措施，而不是要求政府采用最有效率的措施。競價(jià)形成的可再生能源收購價(jià)格或許在上訴機(jī)構(gòu)看來更能反映真實(shí)的“創(chuàng)建市場”所需價(jià)格，然而固定價(jià)格的制度成本和執(zhí)行成本較低，這點(diǎn)可能為上訴機(jī)構(gòu)所忽略。并且，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府收購價(jià)格超出發(fā)電商合理利潤或可構(gòu)成“扭曲市場”的行為。從FIT項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)際情況來看，其實(shí)不然，可再生能源收購價(jià)格在確保發(fā)電商享有10%的利潤空間時(shí)或許已足以創(chuàng)建市場，但這不妨礙政府提供更高“溢價(jià)”以鼓勵(lì)發(fā)電商投資可再生能源電力市場。2010年英國實(shí)施的上網(wǎng)電價(jià)項(xiàng)目使英國太陽能電板的使用率增加了41倍，成本降低了45%，據(jù)英國《衛(wèi)報(bào)》報(bào)道，政府的保障電價(jià)在發(fā)電成本的3倍以上^[6]。英國太陽能發(fā)電成本的降低實(shí)則因?yàn)殡姲迨褂寐试黾铀a(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)，并非政府意圖扭曲市場的結(jié)果。

（二）WTO協(xié)定的欠缺——可再生能源發(fā)展空間受限的本質(zhì)原因

從上述分析可見，上訴機(jī)構(gòu)在維護(hù)WTO涵蓋協(xié)定約文嚴(yán)肅性的基礎(chǔ)上，在SCM協(xié)定下尋求成員方的綠色能源空間，其出發(fā)點(diǎn)是正確的。但WTO涵蓋協(xié)定本質(zhì)上是貿(mào)易協(xié)定，反映的是半個(gè)多世紀(jì)之前成員方開放市場、進(jìn)行自由貿(mào)易的意圖?？稍偕茉窗l(fā)展措施是應(yīng)對(duì)氣候變化的措施，它在成員方國內(nèi)的發(fā)展是“政治驅(qū)動(dòng)”的，而不是“市場驅(qū)動(dòng)”的，它的制定和形成，受到一國歷史和當(dāng)前的排放需求、減排技術(shù)的發(fā)展?fàn)顩r、氣候變化的不利影響以及國際氣候變化政策等多重因素的影響，并不反映自由貿(mào)易的本質(zhì)，并不適宜在貿(mào)易制度框架下進(jìn)行約束。

以國有化為例，可再生能源國內(nèi)財(cái)政資助措施一般均有國有化的要求。國有化或進(jìn)口替代要求扭曲市場競爭狀態(tài)，因而在SCM協(xié)定下受到“禁止性補(bǔ)貼”制度的限制。然而，以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》為主的國際應(yīng)對(duì)氣候變化政策并未對(duì)各成員方形成有效的約束。當(dāng)前國內(nèi)可再生能源主要是在國別的基礎(chǔ)上發(fā)展的。

其一，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，根據(jù)當(dāng)前的全球經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)現(xiàn)狀，氣候措施倘若不能起到經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增強(qiáng)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，在國內(nèi)根本無法形成。因此，倘若

一項(xiàng)環(huán)境政策在追求環(huán)境目標(biāo)之外還具有產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，就被認(rèn)為不符合WTO規(guī)則

，是不切實(shí)際的^[7]。從全球可再生能源市場來看，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的形成，是進(jìn)一步推動(dòng)自由競爭的前提，因?yàn)楸旧沓錆M競爭的國際可再生能源市場，需要有足夠多的市場競爭者。

其二，對(duì)于發(fā)展中國家國家而言，國有化要求更是推進(jìn)其可再生能源產(chǎn)業(yè)形成的必經(jīng)途徑。因?yàn)楫?dāng)前中國、印度等排放大國并不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，而發(fā)達(dá)國家也未向發(fā)展中國家有效地轉(zhuǎn)移減排技術(shù)，發(fā)展中國家可再生能源產(chǎn)業(yè)起步較晚，倘若國內(nèi)財(cái)政資助措施不得設(shè)置國有化要求，則意味著發(fā)展中國家不得不進(jìn)口可再生能源設(shè)施，如此一來便會(huì)減損發(fā)展中國家發(fā)展可再生能源進(jìn)行減排的動(dòng)力，并進(jìn)一步“助長”發(fā)達(dá)國家不履行《聯(lián)合國氣候變化公約》及后續(xù)議定書所規(guī)定的向發(fā)展中國家無償轉(zhuǎn)移減排技術(shù)的行為。因此，Howse教授認(rèn)為應(yīng)允許中國、印度這樣的發(fā)展中國家在可再生能源發(fā)展措施中施加國有化要求，因?yàn)榛跍p排技術(shù)轉(zhuǎn)讓的有限性，以及這些國家對(duì)替代能源的巨大需求等，其主動(dòng)減排和替代能源的商業(yè)化應(yīng)用有賴于國內(nèi)可再生能源產(chǎn)業(yè)的形成，國有化要求是必要及合理的^[7]12。

四、WTO涵蓋協(xié)定下拓寬“綠色能源空間”的途徑及可行性

中國、加拿大、歐盟、印度等成員方可再生能源財(cái)政資助措施先后引發(fā)“補(bǔ)貼”爭議，使各成員方不得不關(guān)注WTO涵蓋協(xié)定與國內(nèi)可再生能源政策的潛在沖突。一些學(xué)者批評(píng)當(dāng)前SCM協(xié)定沒有為政府促進(jìn)環(huán)境尤其是應(yīng)對(duì)氣候變化措施預(yù)留足夠的“綠色空間”^[8]，并出謀劃策，試圖拓寬WTO涵蓋協(xié)定下的綠色能源空間。

Daniel Peat教授建議在涉及可再生能源發(fā)電設(shè)施爭議時(shí)，WTO回避管轄，將可再生能源從WTO領(lǐng)域中劃出，留待國際可再生能源機(jī)構(gòu)（IRENA）解決，不失為更合理解決成員方可再生能源合作問題的更好方案，因?yàn)閃TO以貿(mào)易優(yōu)先于環(huán)境，存在天生的“歧視”^[9]。

Robert Howse教授和Luca Rubini教授等則建議對(duì)SCM協(xié)定進(jìn)行修訂，或另行達(dá)成可再生能源貿(mào)易協(xié)定。倘若能源領(lǐng)域的貿(mào)易措施將繼續(xù)留在WTO涵蓋協(xié)定下進(jìn)行評(píng)價(jià)，Rubini教授強(qiáng)調(diào)應(yīng)在SCM協(xié)定下創(chuàng)建新的規(guī)則，允許對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼措施^[10]。Howse教授和Bigdeli教授則建議恢復(fù)SCM協(xié)定下的不可訴補(bǔ)貼，將可再生能源發(fā)展措施列入其中^[11]。

除了上述兩種途徑，更多的學(xué)者建議依據(jù)GATT第20條的一般例外條款，將可再生能源補(bǔ)貼措施納入GATT第20條（b）款和（g）款進(jìn)行解釋。但在這種范式下，GATT第20條是否適用于違反SCM協(xié)定的措施，就成為先決問題。SCM協(xié)定為GATT第16條的進(jìn)一步延伸，倘若一項(xiàng)措施既違反GATT第16條，又違反SCM協(xié)定，前者可援引GATT一般例外條款，后者如不能援引，則會(huì)導(dǎo)致約文解釋不一致的效果，因而Howse教授認(rèn)為第20條對(duì)違反SCM協(xié)定的措施應(yīng)予適用^[7]14。Rubini教授亦認(rèn)為GATT1994和附件一單項(xiàng)協(xié)定之間體現(xiàn)出一般法和特別法的關(guān)系，GATT1994正是在這些分項(xiàng)協(xié)定的基礎(chǔ)上發(fā)展的，且從SCM協(xié)定和GATT1994第20條來看，并不存在影響后者適用于前者的“約文障礙”^[10]25。

但從上訴機(jī)構(gòu)在中美出版物案和中國原材料出口限制案中就GATT第20條是否應(yīng)適用于非GATT協(xié)定的論述來看，似乎傾向于認(rèn)為GATT第20條作為例外條款，本身并不適用于GATT以外的WTO涵蓋協(xié)定，除非后者以明示或暗示的方式將GATT第20條援引進(jìn)去。因而決定第20條在GATT以外協(xié)定下的“可適用性”并非兩者之間是否存有“約文障礙”，而是是否存在“約文援引”。如在中美出版物案中，基于中國《入世議定書》第5.1條在序言中明確規(guī)定“不得影響中國在符合WTO協(xié)定的前提下管理貿(mào)易的權(quán)利”。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為“管理的權(quán)利”是成員方政府本身所具備的一種潛在權(quán)力（power），而不是由WTO協(xié)定這種國際條約通過明示方式賦予給成員方的一種權(quán)利（right）。WTO協(xié)定及其附件約束了國家管理貿(mào)易的權(quán)力，使成員方可在兩種方式下管理貿(mào)易：一是以不違背WTO任何協(xié)定的方式；二是雖違背WTO相關(guān)規(guī)定，但根據(jù)可適用的例外條款獲得正當(dāng)性^[12]。因而上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為《入世議定書》第5.1條通過間接援引的方式將GATT第20條下限制貿(mào)易的權(quán)力保留了下來。但在中國原材料出口限制案中，中國原材料出口限制措施涉嫌違反了《入世議定書》第11.3條的規(guī)定。該條要求中國“應(yīng)取消本議定書附件6所列產(chǎn)品所有的出口有關(guān)稅收和費(fèi)用，或適用GATT1994第8條的規(guī)定”。專家組認(rèn)為第11.3條并沒有提到GATT1994第20條可作為例外條款而適用，或籠統(tǒng)地提及任何例外條款的適用，因而GATT第20條并不適用于該案。

反觀SCM協(xié)定各處提及例外條款的地方，第3.1條明確規(guī)定，“禁止性補(bǔ)貼”除非依據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》被豁免，否則為禁止性的。SCM協(xié)定第8條原先包含的“不可訴補(bǔ)貼”僅針對(duì)成員方在研發(fā)等領(lǐng)域給予的補(bǔ)貼，也難以體現(xiàn)出第8條是GATT第20條例外情形的再現(xiàn)，更何況第8條目前已不再生效^[2]21。與SCM協(xié)定的地位類似，用以制約不公平貿(mào)易的《反傾銷協(xié)定》同樣不包含對(duì)GATT第20條的援引，而與之不同的是，《衛(wèi)生與植物衛(wèi)生協(xié)議》（SPS協(xié)議）則明確提到了GATT1994第20條，《技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)定》（TBT協(xié)定）也清晰地將GATT第20條各分項(xiàng)條款及引言轉(zhuǎn)換到TBT協(xié)定第2.1條、第2.2條和序言中。

因而，筆者認(rèn)為在沒有明確約文依據(jù)的情形下，依據(jù)學(xué)者所述的第三種途徑援引GATT第20條，將較難以為專家組和上訴機(jī)構(gòu)所采納。當(dāng)前，爭端解決機(jī)構(gòu)已裁決加拿大可再生能源發(fā)電設(shè)施案，中歐“上網(wǎng)電價(jià)”項(xiàng)目、美印“國家太陽能計(jì)劃”、阿根廷和歐盟有關(guān)生物柴油措施的爭議等均在磋商過程中，倘若磋商未果，DSB將無法回避這些爭議。第一種途徑——WTO回避管轄不可行；第二種途徑——修訂SCM協(xié)定，恢復(fù)“不可訴補(bǔ)貼”可作為一種發(fā)展方向，因?yàn)榧热籗CM協(xié)定欠缺可援引的例外條款，最佳的方式是通過正式的約文修改途徑加以補(bǔ)充。從當(dāng)前可再生能源爭端的實(shí)質(zhì)來看，對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的扶持本身并非爭議對(duì)象，對(duì)國內(nèi)可再生能源扶持措施所附帶的“國有化要求”是挑起GATT和SCM協(xié)定質(zhì)疑的原因，因?yàn)楫?dāng)“上網(wǎng)電價(jià)”項(xiàng)目為越來越多的國家所采納時(shí)，會(huì)產(chǎn)生典型的“玻璃屋”處境，沒有國家會(huì)對(duì)一項(xiàng)可能被對(duì)方反訴的措施提出質(zhì)疑，除非該措施對(duì)WTO協(xié)定存在非常明顯的違反，如包含國有化要求等^[13]。“國有化要求”受到GATT第3條、TRIMs協(xié)定第2.1條等條款的約束、而違反GATT和TRIMs協(xié)定的成員方可援引GATT第20條進(jìn)行抗辯，上訴機(jī)構(gòu)則可根據(jù)個(gè)案的具體情形決定成員方對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政資助的國有化要求是否合理和必要。

五、結(jié)語

鑒于SCM協(xié)定對(duì)成員方補(bǔ)貼的嚴(yán)格限制，成員方的FIT項(xiàng)目或其他對(duì)可再生能源設(shè)施的財(cái)政資助措施若欲避免對(duì)WTO涵蓋的違反，應(yīng)確保絕對(duì)的非歧視性，即取消國有化要求，并盡可能地采取非專向性的措施^[14]。上訴機(jī)構(gòu)通過加拿大可再生能源發(fā)電設(shè)施案的處理，

認(rèn)可成員方采取混合能源和混合電力的政策目標(biāo)，并認(rèn)為在實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)范圍內(nèi)所進(jìn)行的幫助可再生能源“創(chuàng)建市場”的財(cái)政資助措施并不構(gòu)成補(bǔ)貼，然而，上訴機(jī)構(gòu)在保留成員方財(cái)政資助可再生能源市場的政策空間時(shí)，也留下很多疑問，尤其是如何區(qū)分“創(chuàng)建市場”和“扭曲市場”的行為。實(shí)際上，可再生能源的商業(yè)化應(yīng)用為各成員方應(yīng)對(duì)氣候變化的措施，無論是該措施本身所需要的政府干預(yù)，還是倍受自由貿(mào)易制度詬病的國有化要求，均為成員方可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要組成部分。WTO涵蓋協(xié)定并沒有為成員方可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展預(yù)留足夠的綠色能源空間，因而宜對(duì)SCM協(xié)定進(jìn)行修訂，將成員方財(cái)政資助可再生能源產(chǎn)業(yè)的措施列為“不可訴補(bǔ)貼”并予以豁免。

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The “Green Energy Space” of the Free Trade Rules：

From the Perspective of Canada Renewable Energy Generator Dispute

ZHANG Lei

（School of English for International Business， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou 510420， China）

Abstract：

In Canada renewable energy generator dispute， the Appellate Body opined that governments financial contributions that assist the creation of the renewable energy market are not a subsidy， but if governments invention distorts the market， then it may become a subsidy. The differentiation of market creation and market distortion by Appellate Body maintains members policy space on renewable energy， and leaves uncertainty as well. Revision of SCM rules will be needed for the extension of green space under the WTO through restoration of nonactionable subsidy.

Key Words： subsidy； renewable energy； feedintariff program