吳偉興，邢賀超

（1.中國科學(xué)院大學(xué) 人文學(xué)院， 北京 100049；2.中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872）

在黨的第十八次全國代表大會上，胡錦濤同志指出：“加強同民主黨派的政治協(xié)商，把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商實效性；深入進(jìn)行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商?！盵1]這一重要部署再次確認(rèn)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》中關(guān)于政治協(xié)商的表述[2]，并且將其向前推進(jìn)，明確了政治協(xié)商的基本形式。政治協(xié)商是社會主義民主制度的重要組成部分，也是各民主黨派參與重大公共決策的重要形式。民主黨派參與公共決策，是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的內(nèi)在要求，也是當(dāng)前公共決策實踐的客觀需要；具備良好的參與基礎(chǔ)，也具有廣闊的發(fā)展空間。

一、社會主義協(xié)商民主建設(shè)需要公眾參與公共決策

（一）協(xié)商民主理論的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代的協(xié)商民主理論，起源于對西方經(jīng)典的代議民主和選舉民主制度的反思，從自由主義傳統(tǒng)和批判理論中汲取營養(yǎng)，強調(diào)公民參與和政治協(xié)商對于民主政治制度的重要性。約瑟夫?畢塞特教授在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中，倡導(dǎo)公民參與而反對精英主義對憲政的解釋，并首次使用了“協(xié)商民主”的概念。此后，伯納德?曼寧和喬舒亞?科恩等學(xué)者對協(xié)商民主概念做了進(jìn)一步解釋，使協(xié)商民主理論在學(xué)術(shù)界引起了廣泛關(guān)注。當(dāng)代著名學(xué)者，如約翰?羅爾斯和于爾根?哈貝馬斯等，也先后發(fā)表了協(xié)商民主方面的論文和著作，推動了協(xié)商民主理論的完善和發(fā)展。[3]

對于協(xié)商民主的內(nèi)涵，不同的研究者見仁見智，大體上來看，主要有三種不同的認(rèn)識，一是將協(xié)商民主視為一種決策體制，抑或決策方式，即公共決策是在相關(guān)利益群體公開討論的基礎(chǔ)上做出的；二是將協(xié)商民主視為一種民主治理形式，主張通過多元主體間的對話和討論做出民主的決策、實現(xiàn)有效的民主治理；三是將協(xié)商民主視為一種團體組織或者政府形式，即其中的所有事務(wù)都由成員的自由討論、協(xié)商所決定。[3]認(rèn)識角度的差異導(dǎo)致了對協(xié)商民主的不同定位和理解。

理論解釋的差異并不妨礙對本質(zhì)的探討。協(xié)商民主理論來源于現(xiàn)實：現(xiàn)代社會的發(fā)展帶來了分工的精細(xì)化和利益的多元化，不同群體間的訴求存在著很大的分歧。在此種社會利益格局中，要維護社會的團結(jié)和穩(wěn)定，公共決策就必需得到各方的認(rèn)同，而利益相關(guān)者的參與和協(xié)商就至關(guān)重要。這正是協(xié)商民主理論的現(xiàn)實基點。在公共決策中，不同的利益主體需要基于理性，積極參與相關(guān)的事項并進(jìn)行公開的討論、對話和交流，在取得一定共識的基礎(chǔ)上做出民主的決策。協(xié)商民主理論的核心就在于理性的公共協(xié)商。[4]協(xié)商的過程本身就賦予了公共政策以合法性，公眾的參與是協(xié)商的基礎(chǔ)，也是政策合法化的關(guān)鍵。

（二）中國特色社會主義協(xié)商民主制度的發(fā)展

社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進(jìn)其廣泛、多層、制度化發(fā)展，是我國民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。

協(xié)商民主制度在我國具有豐富的實踐經(jīng)驗。早在抗戰(zhàn)時期，根據(jù)地民主政權(quán)就重視愛國人士、無黨派人士的參與，實行“三三制”的參議會制度，為抗戰(zhàn)的勝利提供了制度保障。人民政協(xié)成立后，共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士、愛國人士以此為平臺，先后就建國方略、土地改革、社會主義改造等重大事項進(jìn)行協(xié)商，保障了社會主義建設(shè)的順利推進(jìn)，也為各界人士參與重大決策創(chuàng)造了條件。在此過程中，共產(chǎn)黨執(zhí)政、各民主黨派參政的多黨合作制度不斷完善，為民主黨派參與公共決策提供了制度化保障。

改革開放以來，我國民主政治建設(shè)得到了迅速發(fā)展，在不斷完善多黨合作和政治協(xié)商制度的同時，協(xié)商民主的實現(xiàn)形式也更為多樣化。近些年，重大公共決策的聽證制度不斷完善，保障了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。浙江等地基層民主實踐中出現(xiàn)的“民主懇談會”、“民主談心會”等制度，以民眾的參與和協(xié)商為政策制定的基礎(chǔ)；在許多城市社區(qū)中都出現(xiàn)了“社區(qū)議事會”，將社區(qū)的事情交由社區(qū)居民自己決定。實踐中出現(xiàn)的各種形式的協(xié)商民主制度，其核心是鼓勵民眾的參與及基于理性的協(xié)商，有效地促進(jìn)了公共決策的科學(xué)化、民主化。

我國的協(xié)商民主制度，起源于黨派間的政治協(xié)商，隨著社會主義民主政治建設(shè)的推進(jìn)，現(xiàn)已超出黨派協(xié)商的范圍而在社區(qū)和基層生根發(fā)芽，具有多種實現(xiàn)形式。同西方國家的協(xié)商民主相似，兩者都認(rèn)識到社會利益群體的多元化，承認(rèn)利益相關(guān)者參與公共決策的權(quán)利，強調(diào)達(dá)成共識的重要意義，傾向于制約和監(jiān)督政治權(quán)力。[5]然而，兩者具有根本上的不同。中國特色的社會主義協(xié)商民主，其前提是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，政治協(xié)商中有個核心和領(lǐng)導(dǎo)力量；共產(chǎn)黨與各民主黨派具有共同的政治基礎(chǔ)，在根本利益上是一致的。同時，社會主義協(xié)商民主是人民民主的重要形式，目標(biāo)是實現(xiàn)最廣大人民的根本利益；政治協(xié)商制度同人民代表大會制度相輔相成，選舉民主與協(xié)商民主互為補充。[6]從本質(zhì)上來講，我國的社會主義協(xié)商民主較西方國家具有內(nèi)在的優(yōu)越性。

二、我國當(dāng)前的公共決策過程客觀上需要完善公眾參與

（一）公共決策的科學(xué)化、民主化內(nèi)在要求參與主體的多元化

2004年9月發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中指出，“改革和完善決策機制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化”，并提出要完善重大決策的規(guī)則和程序、特定事項要進(jìn)行專家論證和決策評估、建立決策失誤追究制度、建立決策咨詢機制和信息支持系統(tǒng)等，“使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上”。[7]公共決策的科學(xué)化、民主化，是降低決策成本、提高決策質(zhì)量、提升管理水平的必然要求，也是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要方面。

公共決策是指公共組織在管理社會公共事務(wù)過程中所做出的決定，關(guān)系到社會的公共利益。公共決策的科學(xué)化，是指公共決策這一主觀活動要符合客觀事物的實際，并運用科學(xué)的理論、方法、手段和體制進(jìn)行決策。公共決策的民主化，是指在公共決策的過程中，使人們?nèi)罕姵浞中惺箙⑴c決策的民主權(quán)利，并廣泛聽取各行業(yè)專家學(xué)者的意見和建議，使決策能夠充分體現(xiàn)民意，實現(xiàn)人民群眾的根本利益。[8](P54)公共決策的科學(xué)化和民主化，并不存在本質(zhì)上的張力?？茖W(xué)決策手段和技術(shù)的運用，可以為相關(guān)群體的參與提供條件和便利；各類主體參與決策過程，有助于全面認(rèn)識政策問題，提高決策的科學(xué)化水平。

公共決策的科學(xué)化和民主化，內(nèi)在地要求相關(guān)政策主體的參與，實現(xiàn)參與主體的多元化?，F(xiàn)代社會日益復(fù)雜，單個公共政策往往涉及多個群體，其間的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜。正確認(rèn)識政策問題，客觀看待政策環(huán)境，就必須建立在各種利益群體真實參與的基礎(chǔ)上；離開了各種政策主體的參與，公共決策的科學(xué)化就無從談起。公共決策的民主化，本質(zhì)上就是要求包括公眾在內(nèi)的多元利益主體參與公共決策，并對決策的結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

（二）克服當(dāng)前決策模式的弊端需要公眾參與

我國當(dāng)前的公共決策中，少數(shù)精英群體主導(dǎo)了政策議程，公眾的參與程度較低、參與效果較差，公共政策的科學(xué)化和民主化程度不夠，產(chǎn)生了諸多問題?？朔?dāng)前決策模式的弊端，需要加強公眾的參與和監(jiān)督。

以科技政策為例。由于科技文化發(fā)展相對落后，政策安排形式具有特殊性，我國重大公共決策的出臺主要由政府官員、知識分子、經(jīng)濟精英等少數(shù)群體控制，公眾參與的廣度和深度極為有限。這種精英決策為主的模式，能夠提高決策效率、降低決策的直接成本，但也很容易產(chǎn)生政策壟斷、政治俘獲等現(xiàn)象，對公共利益造成危害，并引發(fā)一系列問題。

一是政策制定主體壟斷造成資源使用效率不高。作為公共政策的直接參與者和制定者，精英群體對公共資源的分配享有優(yōu)先權(quán)，造成公共資源的高度集中，缺少公平性?？萍疾拷y(tǒng)計信息顯示，我國的研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費由2005年的2450億元，增加到2010年的7062.6億元；占GDP的比重由2005年的1.32%提高到2010年的1.76%；研究與試驗發(fā)展（R&D）全時當(dāng)量人員數(shù)量由2005年的136.5萬人增加到2010年的255萬人。[9]然而，科研經(jīng)費總量和科研人員數(shù)量的快速增長，并不能反映科技事業(yè)發(fā)展的全部情況。在研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費的分配和重點支持領(lǐng)域的選擇方面，參與科技發(fā)展規(guī)劃制定的科技部門官員、院士、專家、科技企業(yè)負(fù)責(zé)人等起到了支配性作用，大多以自己研究中的項目和領(lǐng)域為支持對象，從而吸引了大量資金，造成資源分配的不均。其結(jié)果是，我國科技事業(yè)發(fā)展規(guī)劃被扭曲，不能很好地反映現(xiàn)實情況，有限的資源往往投到非急需發(fā)展的領(lǐng)域，利用效率較低，產(chǎn)生巨大的機會成本。

二是資源高度集中產(chǎn)生嚴(yán)重的尋租問題。公共資源的高度集中必然導(dǎo)致資源利用率低下，投入與產(chǎn)出難以實現(xiàn)最優(yōu)結(jié)果。據(jù)審計工作報告顯示，審計調(diào)查的8個國家科技重大專項中央財政累計投入347.61億元，共立項課題3294個，但截止2011年底，8個重大專項中93%的應(yīng)驗收課題未完成驗收，有2個專項的134個“十一五”課題尚未驗收，又被批準(zhǔn)或推薦為“十二五”滾動支持課題，不符合相關(guān)要求；抽查84個課題的2401項（篇）成果中，有582項用其他科研課題的成果充抵。[10]只見投入，不見驗收，違反規(guī)定，亂給項目，其深層次原因就是科技資源分配中的尋租?？萍假Y源的分配由少數(shù)精英控制，決策過程不透明，公眾缺乏有效監(jiān)督，其中的尋租行為不可避免，以至有限的資源被大量投入到低效甚至無效的項目中，造成資源的極大浪費。

測試系統(tǒng)為單場景和多場景,計劃周期為2年的中長期調(diào)度問題,包含2臺火電機組、6臺水電機組共8臺機組,其中機組的原始數(shù)據(jù)來自于文獻(xiàn)[15]。

三是公眾對政策制定主體和決策過程缺乏信任。公共政策與社會生活息息相關(guān)，當(dāng)公共決策失誤引發(fā)問題時，人們就開始質(zhì)疑政策的制定。[11]公共決策壟斷在少數(shù)主體手中，公共決策過程不透明，故而當(dāng)問題出現(xiàn)時，公眾必然會對政策制定的合理性提出質(zhì)疑，引發(fā)對政策制定主體的不信任。2011年7月溫州動車追尾事故發(fā)生后，引發(fā)了廣大民眾對高鐵技術(shù)、高鐵修建決策內(nèi)幕的嚴(yán)重質(zhì)疑。如果對相關(guān)事件的質(zhì)疑不能得到有關(guān)部門的及時回應(yīng)和令人滿意的解釋，公眾對政策制定的不信任會加劇，公眾的態(tài)度會發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府的公信力也會下降。

科技政策制定中產(chǎn)生的種種問題，其根源在于公眾、相關(guān)利益主體對決策過程的參與不夠，其解決之道在于吸引相關(guān)利益主體參與公共決策的制定。韓國自1982年起，建立由總統(tǒng)任主席，官、產(chǎn)、研各界代表參加的科技振興擴大會議制度，1988年以后以民間為主導(dǎo)，讓民眾更廣泛地參與國家的科技決策。德國在2001年成立創(chuàng)新咨詢委員會，還組織廣泛開展研究對話活動，包含當(dāng)前與全社會息息相關(guān)的緊要問題。國外經(jīng)驗表明，公眾參與重大科技政策的制定，既提高了政策的支持力度，也有效提升了公眾的科學(xué)素養(yǎng)，值得我們借鑒。

（三）當(dāng)前公共決策中的公眾參與相對不足

公共決策的科學(xué)化、民主化，克服當(dāng)前決策模式的弊端，都要求公眾及相關(guān)利益主體的參與。然而，我國當(dāng)前的公共政策制定中，公眾參與存在著許多問題。

一是公眾參與公共決策缺乏制度性保障。[12]目前，保障公眾參與公共決策的相關(guān)法律文件，過于寬泛而不夠具體，制度建設(shè)缺乏可操作性，在實現(xiàn)中存在著較大困難。就信息公開制度而言，相關(guān)部門往往以涉密為由而加以限制，公眾在獲取相關(guān)信息方面存在很大障礙，信息的不對稱使得公眾的參與效果大打折扣。重大決策的聽證制度，往往流于形式，參與公眾的代表性不足，公眾的意見和建議很難對最終的政策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。由于缺乏制度性保障，公眾參與的效能感較差，參與的動力不足。

二是公眾參與公共決策的組織化程度低。公眾以個人身份同相關(guān)部門進(jìn)行對話，表達(dá)相關(guān)利益訴求，能夠?qū)崿F(xiàn)對公共決策的影響。然而，由于資源和能力的限制，單個公民在與決策部門的利益博弈中，往往缺乏平等的對話和互動能力，對決策的影響力十分有限?，F(xiàn)代社會是個高度組織化的社會，公眾參與的組織化程度直接決定了對公共決策的影響程度。我國當(dāng)前的公共決策中，公眾參與大多呈現(xiàn)出非組織化特點，個體公眾在參與過程中往往帶有情緒性、非理性的特征，缺乏組織力量的支持，很難對決策造成實質(zhì)性的重大影響。

三是參與渠道不暢通。我國當(dāng)前的公眾參與缺乏制度化的渠道，公眾創(chuàng)設(shè)政策議程的能力極為有限，多數(shù)情況下僅是散射性的意見表達(dá)。公眾參與公共決策的效果，往往取決于政策制定主體的認(rèn)知和意愿，偶然性因素的影響較大。體制內(nèi)的聽證會、論證會、座談會和公開征求意見等渠道，往往流于形式，參與的范圍很窄，難以形成公眾的有效參與。體制外的借助于輿論的參與，往往受特定時間、特定環(huán)境、特定因素的影響，成功的案例無法復(fù)制，很難加以推廣。概言之，當(dāng)前的公眾參與公共決策的渠道不夠通暢、方式較為有限，參與的效果較差，需要進(jìn)一步完善公眾的參與。

三、民主黨派參與公共決策具有良好的基礎(chǔ)

（一）民主黨派參與公共決策具有特殊意義

民主黨派參與公共決策，不同于政府有關(guān)部門的參與，它并不是公共政策的直接制定者和最終決定者；也有別于一般意義上的公眾參與，它具有制度化的參與渠道和方式，能有效推動公共決策的科學(xué)化、民主化。同時，民主黨派以政治協(xié)商會議為平臺，參政議政、建言獻(xiàn)策、民主監(jiān)督，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度的重要組成部分，也是推動社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)和政治文明發(fā)展的內(nèi)在要求，具有特殊意義。

民主黨派成員參與公共決策，既是一般意義上的公眾參與的重要組成部分，也是發(fā)揮民主黨派參政議政、民主監(jiān)督等功能的內(nèi)在要求，具有雙重的重要意義。民主黨派依托政治協(xié)商會議，通過制度化的渠道，就重大公共決策問題同相關(guān)部門進(jìn)行討論、審議、懇談和協(xié)商，是參與公共決策的主要形式。隨著我國政黨制度和政治協(xié)商制度的日益完善，民主黨派參與公共決策的范圍和程度得到了較大拓展，取得了顯著的實際成效。

（二）民主黨派參與公共決策具有充足的法理依據(jù)

1989年12月發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，[13]2005年2月發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，[2]以及2007年11月發(fā)布的《中國的政黨制度》白皮書，[14]先后肯定“民主黨派在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下參政”，主要內(nèi)容包括“參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行”，即“一參加三參與”。同時強調(diào)，參政黨的地位和參政權(quán)利受到憲法和法律的保護，為民主黨派參政議政提供了法律保障。

由此可見，民主黨派參與公共決策有充足的法律依據(jù)和保障，是中國特色社會主義政治制度的有機組成部分。不可忽視的是，中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨也是領(lǐng)導(dǎo)黨，各級黨委組織在我國公共決策中處于核心地位，發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)的作用。民主黨派是參政黨，主要功能是參與政治過程，進(jìn)行利益表達(dá)和綜合，通過各種形式影響公共決策?？傮w而言，民主黨派參與、影響、監(jiān)督政策的制定和執(zhí)行，但并非公共政策的最終決定者。盡管如此，這種非決定性的角色卻至關(guān)重要，對于公共決策的科學(xué)化、民主化具有重要意義。

（三）民主黨派參與公共決策具有明顯的人才優(yōu)勢

我國的八大民主黨派匯集了一大批高級知識分子，他們分布在各行各業(yè)，普遍具有較強的專業(yè)性，自覺地從多學(xué)科、多角度研究當(dāng)前的社會熱點問題，并向有關(guān)部門提交高水平的研究報告，為公共決策提供了強大的智力支持。

民主黨派與執(zhí)政黨以及相關(guān)政府部門間不存在隸屬關(guān)系，多數(shù)成員來自高校和科研單位，在一定程度上保證了研究的相對獨立性和超脫性，從而保障了參與公共決策時的客觀性和公正性。同時，民主黨派作為參政黨，本身就有參政議政、建言獻(xiàn)策的功能，與執(zhí)政黨和政府保持高層次交流，并且有“建言直通車”等制度化的參與渠道，其專題研究成果更容易得到相關(guān)決策者的關(guān)注和重視，從而影響政策議程。

（四）民主黨派參與公共決策具有強有力的組織保障

民主黨派參與公共決策有組織化、制度化的保障，在參與效果上具有明顯優(yōu)勢。民主黨派在全國主要城市和地區(qū)，都建立了各級黨組織，形成了較為完善的組織體系，為參政議政提供了保障。針對社會關(guān)注的熱點問題或者重大研究課題，民主黨派可以快速組織本黨派的相關(guān)專家、學(xué)者進(jìn)行研究討論，形成相關(guān)報告或者政策建議，提交相關(guān)部門，以影響政府的最終決策。

民主黨派的各級組織，同共產(chǎn)黨的組織體系相對應(yīng)，并接受后者的領(lǐng)導(dǎo)；同時，以各級政協(xié)組織為平臺，發(fā)揮參政議政、民主監(jiān)督的作用，這在很大程度上保障了參與公共決策的質(zhì)量和效果。民主黨派中的各類專業(yè)知識分子，或者針對特定問題組織的課題組，其研究報告或者政策建議，可以通過政協(xié)組織提交給同級的共產(chǎn)黨組織，或者直接反饋到政府相關(guān)部門。對于重大事件或問題的研究報告，可以由本黨派中央組織加以整合后直接匯報給國家領(lǐng)導(dǎo)人。民主黨派完善的各級組織體系，以及同各級執(zhí)政黨組織的制度化聯(lián)系，避免了個體參與公共決策的非理性、群體化、盲目性等弊端，克服了力量小、影響小、效果差的問題，有效保障了對公共決策的影響力和參與的質(zhì)量。

四、民主黨派參與公共決策的現(xiàn)實障礙及前景思考

（一）民主黨派在參與公共決策中存在的主要問題

民主黨派參政議政，是其自身固有的功能，具有良好的基礎(chǔ)和得天獨厚的條件。然而，從當(dāng)前的實踐中來看，民主黨派參與公共決策，仍有一定的局限性，有被“逐漸邊緣化”[15]的危險，存在著一些問題。

首先，民主黨派的提案、報告、建議等，對政府相關(guān)部門缺乏權(quán)威性影響。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，政協(xié)組織在現(xiàn)階段更多的是發(fā)揮決策咨詢的作用。從制度設(shè)計上來講，民主黨派對于各級政府組織或者政府部門，沒有直接的權(quán)威性影響，其提交的政策建議、研究報告等并不具有現(xiàn)實影響力，民主黨派的提案只有通過共產(chǎn)黨組織的認(rèn)可后才能發(fā)揮作用。此外，對于已采納的提案，民主黨派的監(jiān)督作用也較為有限。其結(jié)果是，政府相關(guān)部門對民主黨派成員以個人名義提交的研究報告的重視程度不夠，即使對于以組織名義提交的報告，除非受到上級部門的督促，否則也很難加以重視。

其次，民主黨派提交的研究成果在實際中的運用較為有限。[16]從實際中來看，民主黨派提交的研究成果，運用的范圍較為有限。固然，這同政府部門的重視程度不夠，研究報告沒有現(xiàn)實約束力密切相關(guān)，但并不是問題的全部?，F(xiàn)代社會問題日益復(fù)雜，同時政府又壟斷了社會上的大部分信息，而信息公開方面的法律規(guī)范在實施中存在困難，加之調(diào)研成本等因素的考慮，研究相關(guān)問題所必需的信息難以全面搜集，使研究受到較大局限。這也決定了民主黨派提交的相關(guān)研究成果在實際運用中會有一定局限。

此外，民主黨派參與公共決策的民意基礎(chǔ)較弱。民主黨派的成員大多是各行各業(yè)的高級知識分子、專家學(xué)者等精英人士，來自社會的中上層，而在社會底層的基礎(chǔ)薄弱，這也是由我國的政治體制和政黨體制決定的。民主黨派同社會中下層的聯(lián)系較少，代表性較弱，在實際的調(diào)研中遇到不少障礙。其結(jié)果是，民主黨派提交的政策建議、調(diào)研報告等研究成果，同中下層人民群眾的切身利益并不密切相關(guān)，并不能很好地反映底層群眾的呼聲。盡管民主黨派密切關(guān)注社會熱點問題，但總體上來看，提案同中下層人們?nèi)罕姷男枨笾g還存在著一定距離。

（二）進(jìn)一步健全和完善民主黨派參與公共決策的制度保障

保障民主黨派有效參與公共決策，從根本上來講需要進(jìn)一步加強和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，促使民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的職能能夠真正落到實處。本文認(rèn)為，進(jìn)一步健全和完善民主黨派參與公共決策的制度保障，可以在以下幾個方面進(jìn)行探索：

首先，建立重大公共決策合議制度。對于重大公共政策的制定，探索實施共產(chǎn)黨與各民主黨派共同參與的合議制度，民主黨派代表在組成的委員會中占據(jù)一定席位，堅持一人一票的原則，最終決策采取多數(shù)票決制，結(jié)果具有法定約束力，并交由政府相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行。通過合議制，可以有效加強參政黨的作用，使民主黨派由政治咨詢的角色向參與決策的角色轉(zhuǎn)變，在促進(jìn)公共決策科學(xué)化、民主化的同時，也可以完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，推動社會主義政治文明的發(fā)展，同時也是政治體制改革的重要舉措。

其次，建立和完善民主黨派提案問責(zé)制。為保障民主黨派的合理政策建議能夠得到有效實施，惠及相關(guān)利益群體，可以探索實行提案的問責(zé)制。民主黨派以成員個人名義或者組織名義向共產(chǎn)黨組織提交的提案，經(jīng)討論認(rèn)可通過后，交由相關(guān)部門辦理；對提案的辦理情況要實行跟蹤制；如果出現(xiàn)問題，民主黨派可以向同級共產(chǎn)黨黨委提出質(zhì)詢案或者問責(zé)案，追究相關(guān)人員的責(zé)任，并做出相應(yīng)處理。同時，對于提交報告的民主黨派成員，也要采取責(zé)任追究制；如果在討論時發(fā)現(xiàn)報告中存在情況不實、信息造假等問題，也要追究報告提交人的責(zé)任。通過提案的問責(zé)制，可以提高民主黨派提案的質(zhì)量，也能夠保障合理的政策建議得到有效執(zhí)行。

再次，改善民主黨派調(diào)研環(huán)境，形成相關(guān)制度。民主黨派提出的提案、政策建議或研究報告等，必須建立在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，必須深入一線了解實際情況，一份高質(zhì)量的調(diào)研報告甚至要進(jìn)行多次持續(xù)的調(diào)研。但現(xiàn)實情況卻是，民主黨派需要到有關(guān)部門了解情況時，往往被這些部門以各種借口推脫，這極大影響了民主黨派成員參政議政的積極性。因此，建議各級執(zhí)政黨黨委和政府研究出臺相應(yīng)的政策，為民主黨派成員的調(diào)研活動提供便利和必要的支持。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL].http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/_113722546.htm.2012-11-09.

[2]中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/642/71380/102565/182/13406.html.2012-10-09.

[3]陳家剛.協(xié)商民主引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2004，（3）.

[4]陳家剛.協(xié)商民主：概念，要素與價值[J].中共天津市委黨校學(xué)報，2005，（3）.

[5]陳家剛.協(xié)商民主與政治協(xié)商[J].學(xué)習(xí)與探索，2007，（02）.

[6]李昌鑒.關(guān)于中國的協(xié)商民主制度[J].理論研究，2008，（03）.

[7]中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定[EB/OL].http://www.people.com.cn/GB/43/4746/2994.html.2012-08-07.

[8]張成福，黨秀云.公共管理學(xué)概論[M].北京：中國城市出版社，2006.

[9]科學(xué)技術(shù)部.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展報告[EB/OL].http://www.most.gov.cn/kjfz/kjxz.2012-08-09.

[10]審計報告:8個國家科技重大專項多數(shù)課題只見投錢不見驗收[EB/OL].http://news.xinhuanet.com.2012-06-27.

[11]李暢.對我國科技政策制定主體壟斷的思考[J].黑龍江史志，2009，（22）.

[12]葉大鳳，侯睿敏.科技決策中的公眾參與問題探討[J].前沿，2007，（23）.

[13]中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/642/710/7187/7189/48193.html.2012-08-10.

[14]中國的政黨制度[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2007-11/15/content_806278.htm.2012-10-11.

[15]王磊.民主黨派參政議政的邊緣化趨勢及對策[J].重慶社會主義學(xué)院學(xué)報，2006，（01）.

[16]楚龍強.協(xié)商民主、統(tǒng)一戰(zhàn)線與公共政策[J].學(xué)習(xí)與實踐，2008，（01）.