張 瀅

（蘭州大學歷史文化學院 甘肅 蘭州 730020）

光緒十年九月三十日（1884年11月17日），戶部會奏議覆劉錦棠《統(tǒng)籌新疆全局摺》并上諭：“添設甘肅新疆巡撫布政使各一”［1］，這標志著經(jīng)歷了半個多世紀的新疆建省之計劃塵埃落定。

一、改建行省之起因

清末提出新疆建省的問題，實質(zhì)為涉及左宗棠所創(chuàng)議“改立行省、分設郡縣”［2］等一系列改革措施，將新疆與內(nèi)地各省的行政管理體制統(tǒng)一起來。而新疆設省緣何提出？原因大略如下：

（一）建省內(nèi)因——多元行政管理體制的失衡

清政府對于新疆的統(tǒng)治策略，綜其大要“不外設軍府、駐重兵以鎮(zhèn)懾之；封以爵位，錫以俸祿，以羈縻其首領；尊其宗教，允其自治，以撫慰其百姓”［3］。這是乾隆朝平定新疆后所制定施行的政策，并歷經(jīng)嘉慶、道光、咸豐、同治奉行不渝。具體來說，即“建總統(tǒng)伊犁等處將軍參贊大臣、辦事大臣、同知總督等官鎮(zhèn)撫之，而烏魯木齊以東地改制州縣，隸于甘肅省，設回部諸札薩克伯克分理回務”［4］。事實上清政府治新政策卻失之偏頗、埋藏后患：

首先，“軍民失衡”；清政府這種“重軍事、輕民政”的治新政策顯著反映于官職構成，即“治兵之官多，治民之官少”的特點。

邊防是統(tǒng)轄新疆的工作重點，自1762年，乾隆皇帝在統(tǒng)一了天山南北路以后，實行軍府制度，設伊犁將軍，統(tǒng)轄全疆，總領新疆駐防清軍。天山以南設喀什噶爾參贊大臣，新疆東部設烏魯木齊都統(tǒng)管轄，其余各地由各級領隊大臣統(tǒng)管駐防官兵，管轄各級政權。而地方民政則是統(tǒng)管新疆的薄弱環(huán)節(jié)，清政府延續(xù)其對于民族地區(qū)的籠絡羈縻政策，由當?shù)氐耐豕诉M行代理統(tǒng)治。在清政權收復新疆之后，當務之急是以武力維持統(tǒng)治，側重邊防軍事，然而對于民政的忽略與輕視造成清政權在一個相當長的時期內(nèi)同新疆的聯(lián)系是松散的，政府與社會的脫節(jié)，王公伯克的野心更是加劇其間離心作用。加之南疆回民繁盛，且其宗教、風習、語文、種族等與內(nèi)地官民大不相同，文化互異、感情隔閡，加以官吏貪污，以致人民怨恨，觸機暴發(fā)亂事長生。［5］

其次，“滿漢失衡”。治新官員民族構成也是嚴重失衡。軍府制時期，清代新疆駐防將軍、都統(tǒng)、各級參贊大臣、辦事大臣專任滿員。清代新疆軍府制時期的伊犁將軍定為旗缺，先后擔任伊犁將軍的官員中，滿人25人、蒙古人6人，沒有一名漢人［6］。各地駐防將軍由滿親貴族壟斷，掌控新疆軍政大權，然其軍備廢弛，治理不力，已經(jīng)難以擔負保衛(wèi)疆土之重任。在勘定新疆過程中，以伊犁將軍榮全、金順統(tǒng)率的八旗綠營兵幾乎沒有發(fā)揮應有的作用。相反，以左宗棠、劉錦棠為首的湘軍戰(zhàn)斗力強，率軍收復疆土，立下赫赫戰(zhàn)功。從這個角度講，滿州貴族壟斷新疆軍政的局面亟待調(diào)整。然而，清朝政府在新疆實行的軍府制統(tǒng)治，是與滿洲貴族官員在新疆的特殊權益相聯(lián)系的。新疆如果建省、推行郡縣制統(tǒng)治，按清朝慣例，巡撫為文職，滿、漢官員皆可任職，這樣滿族官員壟斷新疆大權的時代就會結束。滿洲貴族官員既已成為在新利益既得集團，那么其對于新疆行政體制改革的阻力也就不言而喻。

（二）建省外因——邊疆危機的加劇

新疆的地理位置非常特殊，左宗棠曾奏言：“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以衛(wèi)京師，西北指臂相聯(lián)，形勢完整無隙可乘，若新疆不固則蒙部不安，匪特各邊防不勝防，即直北關山將無晏眠之日。況俄人拓地日廣，由西而東萬余里與我北境相聯(lián)，僅中段有蒙部為之遮閡，尤不可不豫為綢繆”［7］。內(nèi)憂未平，外患叢生。正如左宗棠于光緒元年三月奏言：“伊犁為俄人所據(jù)，喀什噶爾各城為安集延所據(jù)，事平后應如何布置，尚費綢繆，若此時即置之不問，似后患環(huán)生，不免有日蹙百里之患”［8］。

（三）建省催化劑——勘定新疆后的善后問題

左宗棠在勘定叛亂后，究竟如何治理新疆、重建新疆，這個現(xiàn)實問題也在呼吁新體制的推行。當時基本面臨兩種選擇：一是維持現(xiàn)狀，利用左宗棠在戰(zhàn)后各地設立的善后局維持地方管理。但是善后局畢竟是臨時機構難以承擔長遠籌劃、以及提供穩(wěn)固的地方行政管理；二是恢復軍府制，前述軍府制度缺陷致其無法承擔戰(zhàn)后新疆恢復發(fā)展建設的重任。顯然只有建省，推行郡縣，統(tǒng)一管理才能完成全面穩(wěn)定戰(zhàn)后局面，進行大規(guī)模開發(fā)建設的任務。甚至左宗棠急切呼吁道：若不立即設縣建省，“萬一強鄰窺伺，暗煽并飛，后患方興，前功盡棄”［9］?？梢?，不論考慮到穩(wěn)定局勢、開發(fā)建設，還是長治久安、以絕后患，新疆建省都是勢在必行。

二、建省之討論——左宗棠五奏建省

邊疆危機的加劇促使清政府于1875年命左宗棠率軍全面西征。在此期間，左宗棠曾先后五次向清政府提出新疆改設行省的政治主張，并積極付諸于實際行動。從1877年到1882年，左宗棠向朝廷五次奏請建省。

（一）初奏建省——詳陳建省之需

收復新疆北路和吐魯番不久，1877年7月26日，左宗棠在《統(tǒng)籌全局摺》［10］中首次正式提出了“設行省、改郡縣”［11］。左宗棠奏言：“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以衛(wèi)京師”，從戰(zhàn)略安全角度出發(fā)，強調(diào)新疆設省的重要性。其次，左宗棠從軍需角度闡明清軍雖然已經(jīng)光復烏魯木齊、吐魯番，但這些地方的肥沃土地卻不及南疆三分之一。如果全疆收復以后，細心籌劃，經(jīng)營生產(chǎn)，就可以就地采運軍糧，由此可以節(jié)省出一大筆軍費，以減輕朝廷西顧之憂。因此在新疆設縣建省，發(fā)展生產(chǎn)，無疑是穩(wěn)定新疆的根本方法。

（二）二奏建省——征求朝議

收復新疆南路后，左宗棠于1878年2月8日向清政府呈《新疆應否改設行省開置郡縣請敕會議摺》［12］，在奏折中建議將新疆是否應該置郡縣改行省交內(nèi)外大臣從長計議，清廷以內(nèi)外臣工不熟悉新疆地方情形為由令左宗棠因時制宜。1878年5月，清廷派崇厚出使俄國談判收回伊犁。清政府此時更擔憂伊犁收復后的防守問題，于是對于左宗棠之前提出的建省事宜顯得猶豫彷徨并詢問道：“不設行省。此外有無良策。固不可因陳奏在先。礙難變計。而默爾以息。尤不可因時勢所值。不易措手而隱忍以待。總宜于萬難施措之中。求一可進可退之計”［13］。

（三）三奏建省——詳陳建省之條件

此時正值中俄伊犁條約談判期間，左宗棠于1878年11月16日呈上《覆陳新攝情形摺》［14］，奏折中詳細地論述新疆改設行省所具備的各項條件，旨在打消朝廷疑慮。左宗棠陳述三點理由，首先，他認為建省有可治之民。左宗棠率軍克復一城，隨即設立一善后局于當?shù)鼗謴蜕a(chǎn)，與民休息。經(jīng)過劉錦棠等官員的細心經(jīng)理，戶口漸增，物產(chǎn)豐盈，新疆改建行省的物質(zhì)條件逐漸成熟，“天時、人事、均有可乘之機，失今不圖，未免可惜”［15］。其次，建省為長治之基，這一點還是從軍府制和王公伯克制的弊病來呼吁郡縣制的推行。再次，建省可省軍餉。這實際上是清廷最關注的問題。左宗棠認為新疆過去的八旗綠營超過四萬人，甘肅和新疆軍餉每年有四百一十五萬兩。而改設行省之后，駐防兵可以減到三萬人左右，換防可以停止。如果全部改為坐糧以后，新疆每年可以節(jié)省軍餉八十多萬兩，關內(nèi)外只需協(xié)餉三百多萬兩［16］。

盡管左宗棠提出的建省理由充分，但當時伊犁尚未收回，朝廷對于左宗棠的建省建議只是表面上同意。于是左宗棠在之后建省問題上實際上遵循的是“先實后名”、“因時制宜”的策略?！百怪T事辦有眉目，然后設官分職，改設郡縣，自可收一勞永逸之效”。［17］在與沙俄談判收回伊犁其間，左宗棠自愿請行率軍屯哈密，為曾紀澤做后盾，稱：“壯士長歌，不復以出塞為苦也，老懷益壯?！薄Ｈ缓?，兵分三路向伊犁方向挺進。命金順部出精河為東路；命張曜部駐特克斯河畔為中路：命劉錦棠部出布魯特游牧地為西路；左宗棠坐鎮(zhèn)哈密親領后路聲援，號稱王師四萬。左宗棠雄踞新疆，對中俄談判是一個巨大的精神力量。同時，左宗棠抬棺西行，借以表示收復伊犁、血戰(zhàn)到底的決心。此后，左宗棠一面配合曾紀澤收復伊犁談判作軍事布防，一面抓緊實施新疆善后事宜。

（四）四奏建省——改建行省之初步方案

1880年5月，左宗棠在《覆陳新疆宜開設行省請先簡督撫摺》［18］中再次敦促清政府設置行省并規(guī)劃了一個建省的輪廓。左宗棠的改革方案為保留伊犁將軍并于塔城添設都統(tǒng)，在北路的烏魯木齊設新疆總督，南路的阿克蘇設新疆巡撫，在南疆的喀什噶爾設置提督，撤銷其余地方參贊大臣與辦事大臣。

此時，新疆建省的籌劃已經(jīng)初具規(guī)模，卓有成效。但還是因為伊犁尚未收復，清政府也尚未批準實行建省。1880年9月，左宗棠奉旨進京，朝廷批準了將新疆東部的哈密道和鎮(zhèn)迪道統(tǒng)歸新疆，委任劉錦棠總管諸項事務；并奏準左宗棠關于將甘肅新疆協(xié)餉四六分（四分歸甘肅，六分歸新疆）的方案。如此一來，新疆儼然成為一省之雛形。［19］

（五）五奏建省——再次敦促

后經(jīng)曾紀澤出使沙俄進行二次談判，終于在1881年2月改訂《伊犁條約》，被沙俄搶占達十年之久的伊犁重歸新疆。伊犁交收完畢，左宗棠已被調(diào)任兩江總督。但是他仍然非常牽掛關切新疆建省之事，“身居江表，心系西陲，芻蕘之言，終難自默”是左宗棠此時的內(nèi)心寫照。隨后左宗棠又于1882年10月18日，上呈《新疆行省急宜議設關外防軍難以遽裁摺》［20］，分析了新疆此時處境即“他族逼處，故土新歸”，建議朝廷早定大計，設縣建省。

三、建省之實施

伊犁收復以后，新疆建省又重新提到日程上來，于是新疆設縣建省由籌劃轉入了實施階段。劉錦棠居疆多年，顯然熟諳新疆舊有官制、營制存在的弊端及險惡國際環(huán)境，其建省方案為：“仿照江蘇建置大略，添設甘肅巡撫一員，駐箚烏魯木齊，管轄哈密以西南北兩路各道廳州縣，并請賞加兵部尚書銜，俾得統(tǒng)轄全疆官兵，督辦邊防。并設甘肅關外等處地方布政使一員，隨巡撫駐箚”。［21］另外認為伊犁將軍無須總領全疆，“免致政出多門，巡撫事權不一”。［22］從當時來看，涉及新疆行政體制改革的難點主要在于滿漢官員權力分配的問題，實際上朝廷更傾向于保留伊犁將軍的權限，并以此防止?jié)h族官員的權力擴張，盡可能維持權力的平衡、照顧各方需求，劉錦棠的方案較好地體現(xiàn)了這種訴求，因其可行性最強而被清廷所采納。

1883年5月劉錦棠開始有計劃地部署南路道廳州縣官員，西征期間設置的善后局等過渡性地方機構也逐漸裁撤，改歸地方官管理，至此建省之事只欠東風。直到1884年11月17日至18日，朝廷正式向內(nèi)閣發(fā)出新疆建省的上諭：“新疆底定有年，綏邊輯民，事關重大，允宜統(tǒng)籌全局，厘定新章。前經(jīng)左宗棠創(chuàng)議改立行省，分設郡縣，業(yè)經(jīng)劉錦棠詳晰陳奏，由戶部準奏允設道、廳、州、縣等官?，F(xiàn)在，更定官制，將南北兩路辦事大臣等缺裁撤，自應另設地方大員以資統(tǒng)轄。著照所議，添設甘肅新疆巡撫、布政使各一員”。［23］隨后的19日，朝廷發(fā)出上諭部署人事安排，任命劉錦棠為甘肅新疆巡撫，調(diào)魏光燾任甘肅新疆布政使。

四、關于新疆建省的幾點思考

第一，毋庸置疑，光緒十年新疆建省及相關改革具有重大的政治意義，其一，“設行省改郡縣”的實施使新疆第一次真正實現(xiàn)與內(nèi)地行政管理體制的接軌，是為邊疆軍政一體化的開端；其二，廢除軍府制、伯克制，添設新疆巡撫、設置州縣等體制上的改革，縱向上加強了中央對新疆地區(qū)的管轄能力和控馭能力，有利于消弭分裂隱患，鞏固國家統(tǒng)一，維護邊疆地區(qū)長治久安；其三，新疆建省的討論與施行也充分反映出清廷收復新疆、鞏固新疆、抵御外辱的決心與意志，客觀上起到了震懾外國勢力的作用，對于國防安全的重要性自不待言。其四，收復新疆后，大亂甫平、百廢待興、亟待治理，此時省治的確立，更定官制、布置官員等一系列措施對于開展善后建設奠定了基礎，對于恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善當?shù)馗髯迦嗣竦纳顮顩r大有裨益。

第二，改建行省的整個過程中，觸及到滿漢官員權力再分配的問題，需要謹慎對待。清季邊疆地區(qū)歷任將軍都是由滿清貴族或八旗要員擔任，而西征平叛與建設新疆的中流砥柱卻主要是以左宗棠為首的湘軍集團?？梢哉f新疆的回歸與重建不得不依賴漢族官吏，迫于形勢才不得不讓出權力是滿清貴族所不愿的。其一，左宗棠、劉錦棠等人的建省方案的共識在于保留伊犁將軍一職，這反映出了處理滿漢官員在新權力關系的復雜性。其二，伊犁將軍金順在任期間，劉錦棠并未在伊犁、塔城設道，而在金順離職以后改設，其目的顯然在于照顧與金順的關系?？梢娚婕皺嗔﹃P系的改革需要循序漸進、謹慎推行。

第三，籌備改革與推行建省之成敗很大程度上依賴于各級官吏的選拔任命。在新疆建省中，左宗棠將開展改革的重點放在了改革人才的選拔任命。為了防止他所開創(chuàng)的改革中途夭折，左宗棠首先考慮新疆的人事安排，選拔、推薦和招攬治理新疆的人才。在六年里，經(jīng)他選拔、推薦的重要官員不下十人，其中，劉錦棠、魏光燾、陶模、饒應祺出任前四任巡撫，他們都是新疆建省的中堅人物。如果沒有他們，新疆建省很可能夭折。［24］

第四，在改建時機不成熟的情況之下，“先實后名”、“因時制宜”的策略和原則值得借鑒。在并未得到清廷首肯而實際上大勢所趨的情況之下，左宗棠等人并未坐以待斃、延誤時機，而是依據(jù)實際進行全方面的部署與準備?！百怪T事辦有眉目，然后設官分職，改設郡縣，自可收一勞永逸之效”。行政方面，如其安置善后局的舉措填補了軍府體系瓦解后出現(xiàn)的政權真空，事實上發(fā)揮著臨時地方政府的職能作用；經(jīng)濟來源方面，左宗棠多方設計，開源節(jié)流，他借商款籌辦郡縣，將甘肅新疆經(jīng)費分家并大刀闊斧地開展稅制改革。然而左宗棠意識到根本問題實為自力更生，發(fā)展本地經(jīng)濟。修浚水利，開墾荒地，興辦屯田，鼓勵發(fā)展經(jīng)濟作物，所有這些政策對于重建新疆起到了至關重要的作用。

［1］中國第一歷史檔案館編.光緒朝上諭檔［M］.第10冊，桂林:廣西師范大學出版社，1996:1.

［2］清德宗實錄［M］.卷194九月辛未條，北京:中華書局，1987:2246.

［3］［5］曾問吾.中國經(jīng)營西域史［M］.商務印書館，1936:298.

［4］袁大化、王樹枏.新疆圖志［M］卷一，臺北:文海出版社，1965:2.

［6］周衛(wèi)平.軍府制下的伊犁將軍與行省制下的新疆巡撫之比較研究［J］.云南師范大學學報，2011（1）.

［7］［8］左宗棠全集（第一冊）［M］，上海書店書版社，1986:70，68.

［9］［20］左文襄公全集［M］.奏稿.卷五九，臺北文海出版社，58，59.

［10］［11］左文襄公全集［M］.奏稿.卷五十，臺北文海出版社，75，77.

［12］左宗棠全集［M］.第十冊.上海書店書版社，1986:8085.

［13］清德宗實錄［M］.卷78九月丙子條，北京:中華書局，1987:863.

［14］［15］［17］左文襄公全集［M］.奏稿.卷五十三，臺北:文海出版社，39.

［16］牛濟.左宗棠與新疆改設行?。跩］.湖南師范大學學報.1985（4）.

［18］［19］［25］左文襄公全集［M］.奏稿.卷五十六，臺北文海出版社，37.

［21］劉錦棠.劉襄勤公奏稿［M］.卷三，馬大正、吳豐培主編.清代新疆稀見奏牘匯編.同治、光緒、宣統(tǒng)朝卷上冊，烏魯木齊:新疆人民出版社，1997:107.

［22］［23］光緒朝東華錄（二）［M］，中華書局:1958:1376—1382，1838.

［24］陳理.左宗棠與新疆建?。跩］.中央民族大學學報，2001（3）.