馮曉娟

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300071)

在我國農(nóng)村地區(qū)，由于青壯年勞動力的大量流出，導致農(nóng)村“空巢”現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比急劇上揚，不僅使經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的經(jīng)濟負擔更為沉重，而且給農(nóng)村家庭養(yǎng)老照護服務帶來了更大的壓力。英國的社區(qū)照顧能夠彌補家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的不足，把社區(qū)照顧理念引入農(nóng)村養(yǎng)老服務事業(yè)，能夠整合社區(qū)資源，使老年人在熟悉的環(huán)境中安享晚年。

一、我國農(nóng)村老齡化壓力與農(nóng)村養(yǎng)老服務狀況

人口老齡化是21世紀世界各國普遍的人口發(fā)展趨勢，中國作為世界上人口最多的國家，所面臨的老齡化形勢更加復雜和嚴峻。與城市相比，中國農(nóng)村地區(qū)的老齡化趨勢更為顯著，農(nóng)村老年人口的絕對數(shù)量、老齡化程度和速度均高于城市?！霸?982年，農(nóng)村地區(qū)60歲及以上人口的比例為7.8%，城鎮(zhèn)地區(qū)為7.1%，但是到2005年，這一比例分別上升到13.7%和12.1%。城市和農(nóng)村地區(qū)間65歲以上人口的比例差距一直保持一個相似的發(fā)展態(tài)勢。”［1］2000年，農(nóng)村老年人口為8557萬人，占老年人口總數(shù)的65.82%，農(nóng)村老齡化程度比城鎮(zhèn)高1.24個百分點。［2］2008年，農(nóng)村地區(qū)65歲及以上人口的比例為9.35%，在城鎮(zhèn)地區(qū)這一比例為6.94%，差2.41個百分點。預計本世紀中葉我國農(nóng)村和城鎮(zhèn)65歲及以上老人比例分別為26%和22%，農(nóng)村等于城鎮(zhèn)的1.2倍;農(nóng)村與城鎮(zhèn)的老年撫養(yǎng)比分別為0.46和0.35，農(nóng)村高于城鎮(zhèn)31.4%。

人口出生率較高的農(nóng)村地區(qū)老齡化程度反而更為嚴重，造成這一現(xiàn)象最主要的原因是農(nóng)村年輕人口的外流。農(nóng)村經(jīng)濟改革和社會轉(zhuǎn)型以來，大量勞動力涌向城市，這些遷移人口中絕大多數(shù)是中青年人口。據(jù)統(tǒng)計，“2008年農(nóng)民工人數(shù)為2.2542億，其中62.4%不住在自己的家鄉(xiāng)。2006年的農(nóng)業(yè)普查顯示，82.1%農(nóng)民工都不到40歲。農(nóng)村到城鎮(zhèn)遷移人口數(shù)量的增加，尤其是農(nóng)村年輕人口的外流，帶來了改革年代農(nóng)村人口金字塔的變化［1］”。

中國農(nóng)村老齡化的加劇，使得農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務需求日益增長。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和醫(yī)療水平的提高，人口的預期壽命不斷延長，我國高齡老人數(shù)量攀升。［3］2005年，80歲及以上的老年人口達到1479萬人，占老年人口的10.2%，2009年達到1899萬人，占老年人口的11.4%。［4］目前，80歲以上的高齡人口正在以每年5%的速度增長，到2050年高齡人口會占到老齡人口總數(shù)的25%—30%左右。［5］高齡老人病殘率很高，他們對于相關的養(yǎng)老服務需求極為迫切。我國失能老人的規(guī)模隨著老齡化程度的加深也在不斷增長，從城鄉(xiāng)來看，我國城鄉(xiāng)完全失能老年人占老年人的比例，分別為5.0%和6.9%，農(nóng)村高于城市。城市完全失能老年人中，有照料需求的占77.1%，農(nóng)村完全失能老人中，有照料需求的占61.8%。農(nóng)村完全失能老年人照料需求從2000年到2006年相對上升了51.0%，顯著大于城市完全失能老人照料需求相對增長的15.2%。由此可見，農(nóng)村高齡老人、失能老人規(guī)模的不斷增大使得農(nóng)村養(yǎng)老服務需求日益攀升。

然而，與農(nóng)村日益增長的養(yǎng)老服務需求相對應的是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老服務供給模式的弱化和社會化養(yǎng)老服務發(fā)展的落后。

在中國傳統(tǒng)社會，家庭養(yǎng)老是最主要的養(yǎng)老模式，家庭成員是最主要的養(yǎng)老服務提供者，可以為老年人提供生活照料、心理慰藉等全方位的養(yǎng)老服務。改革開放以來，農(nóng)村傳統(tǒng)的大家庭逐漸被核心家庭所替代，單個家庭負擔老年服務供給的壓力大大加重，家庭結(jié)構的這些變化導致老年家庭服務資源支持的稀缺。年輕子女外出務工，使得農(nóng)村老年人難以得到子女的養(yǎng)老照顧服務，更有甚者，他們還要承擔土地耕種、照顧晚輩等各種勞動任務。此外，城市化過程中的多元文化沖擊了農(nóng)村傳統(tǒng)的“孝悌”價值觀，子女在心理上弱化了對老人贍養(yǎng)照料的理念。這些大大沖擊了農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務供給模式不斷弱化。

我國農(nóng)村地區(qū)的社會化養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展也相對遲緩。長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構模式，使得城鄉(xiāng)分割嚴重存在，社會福利改善程度發(fā)展非常不平衡，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展水平更是遠遠落后于城市。農(nóng)村地區(qū)基礎設施建設薄弱，在數(shù)量和質(zhì)量方面都存在嚴重的供需失衡，農(nóng)村相關養(yǎng)老服務供給項目也是嚴重不足。據(jù)調(diào)查，城市養(yǎng)老服務基礎設施和項目相對比較齊全，供給充分，甚至存在個別供給過剩問題;在農(nóng)村，除上門看病服務供給較高之外，其他服務項目的供給都遠遠低于城市，而老年人對各類基礎設施和服務項目的需求都高于城市。農(nóng)村養(yǎng)老社會服務投入嚴重不足，使得農(nóng)村養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展滯后于人口老齡化需要。

農(nóng)村人口老齡化和空巢家庭增多，老年人的養(yǎng)老服務需求日益膨脹，由于農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的弱化，不可能完全依靠個人和家庭提供對老年人的照護服務，同樣，發(fā)展大型養(yǎng)老服務機構緩解壓力的道路也因受制于農(nóng)村的經(jīng)濟水平和現(xiàn)實條件而行不通。在這樣的情況下，應根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的特點和實際情況，整合政府、家庭和社區(qū)等多方資源，以社區(qū)為平臺形成多元化的養(yǎng)老服務供給模式。

二、社區(qū)照顧與發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務

社區(qū)照顧(community care)始于20世紀50年代的英國，是在福利危機背景下針對院舍式照顧提出的一種社會政策轉(zhuǎn)變。當時，機構照顧的高成本、非人性化的負面后果日益顯現(xiàn)，英國各界發(fā)起“去機構化”的倡議，有關社區(qū)照顧的概念逐步出現(xiàn)在社會福利政策的討論中。英國社區(qū)照顧起初主要針對精神病患和智障人士，到70年代后期，英國老齡化加劇，老齡人口持續(xù)增加，英國政府把社區(qū)照顧引入老年人照顧，認為老年人養(yǎng)老的最佳場所是自己的家，要通過居家服務來給予他們必要的協(xié)助，以避免他們在應對身體衰弱和疾病的時候，不會因此與社會產(chǎn)生隔離。［6］(13)老年人口占社區(qū)照顧服務的比重最大，社區(qū)照顧幾乎成了英國老人社會服務的代名詞。［7］(432)

在提倡社區(qū)照顧的英語國家，社區(qū)照顧通常指通過非制度性的方式對老人進行照料和安置。［8］(7)具體到社區(qū)照顧的內(nèi)涵，它是指“社區(qū)中的各方面成員——家人、親戚、朋友、鄰里、志愿者和社區(qū)領袖等組成的非正式網(wǎng)絡，協(xié)同各種正式的社會服務機構，在社區(qū)內(nèi)對需要照顧的人提供服務的過程”［9］(101)。對養(yǎng)老服務而言，社區(qū)照顧的理念和方法有助于彌補家庭照顧和機構照顧的不足，構建一種適合現(xiàn)代社會發(fā)展的、更具人性化的養(yǎng)老服務供給模式。社區(qū)照顧不同于機構照顧，機構照顧雖然有其專業(yè)優(yōu)勢，但它需要大量的財力支持，并且使受照顧者不得不犧牲他最為熟悉的家庭和鄰里，從而對生活產(chǎn)生失落感。社區(qū)照顧也不同于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務供給模式，它不單單依靠家庭成員提供服務或者是守望互助的鄰里互助，而是在社區(qū)的基礎上整合社區(qū)關系網(wǎng)絡中的各方資源，包括將專業(yè)性的機構引進社區(qū)提供服務等。

以社區(qū)照顧理念發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老服務，適合農(nóng)村地區(qū)的社會現(xiàn)實和農(nóng)村老年人的心理，能夠有效解決農(nóng)村養(yǎng)老服務供給失衡的問題。中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式是“反哺”式的家庭養(yǎng)老，要求“子女理應承擔起贍養(yǎng)老人的全部責任，提供經(jīng)濟供養(yǎng)和日常照顧”［10］。此外，中國自古以來就有以家族群居的生活習慣，形成了“出入相友，守望相助，疾病相扶持”的社區(qū)鄰里互助的理念。家庭和社區(qū)是老年人“一生中所擁有的絕大部分”［11］(13)，是他們最為熟悉和珍貴、最不愿意離開的地方，對于農(nóng)村老人更是如此，這也是他們排斥機構養(yǎng)老的主要原因。在當前農(nóng)村老人養(yǎng)老服務供需失衡的情況下，以社區(qū)照顧理念發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老服務，可以有效整合社區(qū)各種資源，利用社區(qū)關系網(wǎng)絡和個人的社會支持系統(tǒng)提供正式和非正式照顧，讓他們在一個熟悉的生活環(huán)境中得到更好的照顧。

為了應對人口老齡化和家庭空巢化帶來的養(yǎng)老問題，社區(qū)照顧的理念引入中國，政府出臺了一系列相關的政策文件。2006年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》，提出要逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充的服務體系。2008年出臺《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》，提出農(nóng)村居家養(yǎng)老發(fā)展的基本任務是:“農(nóng)村社區(qū)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、村級組織活動場所等現(xiàn)有設施資源，力爭80%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一處集院舍住養(yǎng)和社區(qū)照料、居家養(yǎng)老等多種服務功能于一體的綜合性老年福利服務中心，1/3左右的村委會和自然村擁有一所老年人文化活動和服務的站點?！?011年出臺《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011－2015年)》，提出“在城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老層面，重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養(yǎng)老服務中心等社區(qū)養(yǎng)老設施，推進社區(qū)綜合服務設施增強養(yǎng)老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區(qū)和半數(shù)以上的農(nóng)村社區(qū)”。2013年國務院提出《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，提出要切實加強農(nóng)村養(yǎng)老服務，要健全服務網(wǎng)絡，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務托底的措施;建設日間照料中心、托老所、老年活動站等互助性養(yǎng)老服務設施。充分發(fā)揮村民自治功能和老年協(xié)會作用，督促家庭成員承擔贍養(yǎng)責任，組織開展鄰里互助、志愿服務，解決周圍老年人實際生活困難。

以社區(qū)照顧理念為基礎發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務事業(yè)，能解決農(nóng)村養(yǎng)老服務供需失衡問題，推動農(nóng)村老人的福利發(fā)展，是符合農(nóng)村社會實際和農(nóng)村老人心理的有效途徑。

三、農(nóng)村養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展面臨的難題及建議

在中國農(nóng)村地區(qū)，以社區(qū)照顧的理念發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務是符合農(nóng)村實際和老年人心理的有效途徑，政府的政策措施也取得了一定的成效，但是，農(nóng)村養(yǎng)老服務仍然面臨許多的發(fā)展難題，下面做一分析并提出一些建議。

(一)農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展面臨的難題

首先，農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展的資源嚴重匱乏。要實現(xiàn)農(nóng)村老人社區(qū)養(yǎng)老的目標，需要社區(qū)擁有基本的硬件設施和滿足老人需求的服務能力。近年來國家出臺政策并投入大量資金開展城鄉(xiāng)地區(qū)的社區(qū)建設，開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務的試點工作，推動老年活動中心、老年之家、老年康復中心等社區(qū)機構的開設，組織各種志愿活動為老年人提供多種服務。但是，這一系列的措施主要是在城市地區(qū)開展，農(nóng)村社區(qū)建設資金缺乏，發(fā)展極為落后，大部分農(nóng)村地區(qū)沒有基本的養(yǎng)老服務設施，更不用說社區(qū)的養(yǎng)老機構和養(yǎng)老服務的專業(yè)型人才。社區(qū)養(yǎng)老服務設施是滿足老年人養(yǎng)老需求的物質(zhì)依托，社區(qū)養(yǎng)老服務機構作為專業(yè)性養(yǎng)老服務的提供者，在養(yǎng)老服務的發(fā)展中具有不可或缺的地位和作用，這些社區(qū)資源的匱乏嚴重限制了農(nóng)村養(yǎng)老服務的發(fā)展。

其次，農(nóng)村養(yǎng)老服務的組織體系不健全，組織社區(qū)服務的能力極弱。社區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)需要一個健全的社區(qū)組織體系來組織和協(xié)調(diào)各項工作，要有廣泛的社會參與來實現(xiàn)社區(qū)照顧的目標。中國農(nóng)村的社區(qū)組織形式單一，從事社區(qū)管理服務的組織機構是村民委員會，這是一個基層行政單位，所承擔的社區(qū)服務主要是政府委托的基本公共服務，對于居民的福利性服務，由于其缺乏組織協(xié)調(diào)性，民間力量參與度不高等原因而無法提供。而在社區(qū)照顧中應該發(fā)揮重要作用的各種社會組織，在農(nóng)村地區(qū)基本不存在。這些直接制約了農(nóng)村養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，使得農(nóng)村社區(qū)照顧的目標難以實現(xiàn)。

再次，農(nóng)村養(yǎng)老服務的服務對象和服務內(nèi)容不明確。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對城市落后，農(nóng)村地區(qū)的老年人對養(yǎng)老服務的要求相對較低，對于高層次的精神慰藉和社會參與需求既難以實現(xiàn)也并非他們迫切的需求，而日常照料和醫(yī)療護理是他們較為迫切需求的。農(nóng)村老人沒有正式的退休時間，一般是“活到老干到老”，只要身體能夠維持繼續(xù)勞動的狀態(tài)，他們會一直勞作下去，同樣，在養(yǎng)老服務方面，只要他們身體健康能夠做到自我照料，那么他們在養(yǎng)老服務方面幾乎沒有迫切需求。因此，就當前發(fā)展條件而言，農(nóng)村養(yǎng)老服務的主要對象并非是全部老年人，而是那些身有疾患、失能、高齡的老年人群體，并且他們的養(yǎng)老服務需求主要是日常生活照料和醫(yī)療護理。

最后，國家養(yǎng)老服務政策執(zhí)行不力。隨著我國人口老齡化程度的加深，國家日益重視養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，出臺了一系列的支持措施，對農(nóng)村養(yǎng)老服務也提出了具體的發(fā)展目標和實施戰(zhàn)略。然而，這些政策措施的實施力度嚴重不足，農(nóng)村養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展落后，存在財政投入不足、有效運行機制缺乏、具體制度建設滯后等問題，出現(xiàn)政策目標美好而實際效果蒼白的巨大反差。

(二)發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務的建議

第一，要加大農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)的資金投入。中國社會長期以來城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，在養(yǎng)老服務發(fā)展方面也是如此，政府對農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務資金投入非常有限，使得農(nóng)村養(yǎng)老服務的基礎設施極為缺乏，嚴重限制了農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務需求的滿足。因此，政府應該加大對農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)的資金投入，并且建立長期性的財政投入機制。另一方面，應當引導企業(yè)和私人資本投資農(nóng)村養(yǎng)老服務，通過適度發(fā)展有償服務提升養(yǎng)老服務的品質(zhì)，并且實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務的可持續(xù)發(fā)展。

第二，加強農(nóng)村社區(qū)建設，推動農(nóng)村社區(qū)自治。農(nóng)村社區(qū)本身就是一個熟人社會，具備社區(qū)自治的良好基礎。一方面，要通過宣傳增強農(nóng)村居民的社區(qū)自治意識，另一方面著力克服當前農(nóng)村社區(qū)管理中普遍存在的過度行政化，從而提升農(nóng)村社區(qū)的自治能力，發(fā)揮社區(qū)在養(yǎng)老服務中的主體作用。

第三，采取多種措施推動農(nóng)村養(yǎng)老服務機構建設。養(yǎng)老服務機構可以為老年人提供更為專業(yè)和高品質(zhì)的服務，因此，農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的建設和培育不容忽視。政府要盡量依托農(nóng)村現(xiàn)有條件，一方面加大財政投入建立公辦的養(yǎng)老服務機構，另一方面要逐步放寬政策，引導私人資本投入農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的建設，推動農(nóng)村養(yǎng)老服務的建設和培育。比如河南省已出臺推進農(nóng)村養(yǎng)老服務機構建設的政策，該省利用福利公益金，采取“先建后補，以獎代補”的方式給予資金獎勵，對每個農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務中心(站)補貼 2 萬元。［12］

第四，明確農(nóng)村養(yǎng)老服務的主要服務對象和服務內(nèi)容。在我國，城鄉(xiāng)之間的確存在各方面的明顯差異，因此，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務就應該明確界定其服務的主要對象和主要內(nèi)容。就目前而言，農(nóng)村養(yǎng)老服務的主要服務對象是疾患老人、失能老人和高齡老人，而主要的服務內(nèi)容是生活照料和醫(yī)療護理。只有明確農(nóng)村養(yǎng)老服務的主要服務對象和內(nèi)容，才能使有限的養(yǎng)老資源得到最有效程度的利用。

第五，提倡老年人自助互助，建立農(nóng)村有償老年人志愿服務隊。養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展壯大離不開老年人自身的積極努力和老年人之間的互助。完全自理的老年人對日常照料和醫(yī)療救助方面的服務需求不大，他們需要的是高層次精神慰藉和社會參與的滿足，不能自理的老人對日常照料方面的服務需求極為迫切，據(jù)此可以建立有償?shù)霓r(nóng)村老人志愿服務隊，能夠自理的老人盡自己所能照料不能自理的老人，各取所需，實現(xiàn)老年人之間的互助。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對落后，農(nóng)村老年人收入水平低，大多老年人在經(jīng)濟方面相對困難，有償?shù)闹驹阜湛梢栽谀撤N程度上緩解老年人的經(jīng)濟壓力;同時，老年人在參與服務的過程中，既是在傳遞愛心也是在實現(xiàn)自身的價值，能夠提升老人的價值感和幸福感，滿足其精神慰藉和社會參與方面的需求。

第六，建立農(nóng)村老人服務信息檔案。把現(xiàn)代信息科技工具引入農(nóng)村養(yǎng)老服務，建立農(nóng)村老人電子信息檔案，包括健康狀況、居住情況、經(jīng)濟狀況、服務需求等，對其進行分類管理，對高齡、失能等迫切需要照護的老人分組并由專人負責給予特別關注。具備條件的建立老年人服務熱線、“平安門鈴”等，逐步建立覆蓋農(nóng)村社區(qū)的信息綜合服務網(wǎng)絡，實現(xiàn)社區(qū)的資源共享和社區(qū)服務供給與老年人需求的無縫對接。

［1］ 蔡昉，葛強，歐凱夫，王德文.中國農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老保障:挑戰(zhàn)與前景［R］.世界銀行東亞和太平洋地區(qū)人類發(fā)展局社會保護部，2012.9.

［2］ 中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告［EB/OL］.http://www.cncaprc.gov.cn/yanjiu/33.jhtml

［3］ 呂學靜，江華.基于社交網(wǎng)絡的北京市城市老年人服務體系研究［M］.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社，2012.

［4］ 全國老齡工作委員會辦公室.2009年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.http://www.cncaprc.gov.cn/chanye/7328.jhtml

［5］ 蘇春紅.人口老齡化的經(jīng)濟效應與中國養(yǎng)老保險制度選擇［D］.山東大學，2010.

［6］ 黃源協(xié).社區(qū)照顧:臺灣與英國經(jīng)驗的檢視［M］.楊智文化事業(yè)股份有限公司，2000.

［7］ BAGGOTTR.Health and health care in Britain［M］.New York:Palgrave MacMillan，1994.

［8］ 蘇珊·特斯特.老年人社區(qū)照顧的跨國比較［M］.中國社會出版社，2002.

［9］ 錢寧.社區(qū)建設中的社會工作探索［M］.云南民族出版社，2002:101.

［10］ 陳偉.社區(qū)經(jīng)濟養(yǎng)老模式中日間照顧中心服務體系的構建［J］.河南工業(yè)大學學報(社會科學版)，2011，(6).

［11］ 黃源協(xié).社區(qū)照顧:臺灣與英國經(jīng)驗的檢視［M］.楊智文化事業(yè)股份有限公司，2000.

［12］ 李紅.河南:新建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務中心將獲補貼2萬/個［N］.河南日報，2012－12－7.