林 泰

(重慶工商大學(xué) 法學(xué)院，重慶400067)

“‘國(guó)際行政’是指履行全球治理職能的國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)際公共事務(wù)的規(guī)制性行為以及其內(nèi)部的組織、管理活動(dòng)?！保?］所以，從寬泛上理解，國(guó)際行政法即有關(guān)全球治理實(shí)踐中實(shí)際存在的跨國(guó)或者國(guó)際性行政權(quán)力行使的法律規(guī)制，是全球治理法治化的表現(xiàn)。國(guó)際行政法的產(chǎn)生是全球化向縱深發(fā)展以及全球治理中一個(gè)法律發(fā)展現(xiàn)象及趨勢(shì)。在學(xué)術(shù)史的發(fā)展中，國(guó)際行政法的概念與傳統(tǒng)國(guó)內(nèi)行政法的理念以及國(guó)家主權(quán)觀相悖而歷來都是一個(gè)備受爭(zhēng)議的問題。德國(guó)行政法立法者之一的奧托·邁耶(O.Mayer)就認(rèn)為:“國(guó)內(nèi)公權(quán)力在自己的統(tǒng)治范圍內(nèi)是國(guó)王，可以排除其他一切權(quán)利;外國(guó)權(quán)力在另一國(guó)范圍內(nèi)只能在極特別情況下適用;如果國(guó)際義務(wù)存在的話，也必須通過國(guó)內(nèi)法的過濾，將其轉(zhuǎn)化成國(guó)內(nèi)法。”［2］(354)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳新民也認(rèn)為:“行政法是基于國(guó)家主權(quán)而制定的，主要是為規(guī)范國(guó)家行政機(jī)關(guān)有效行使行政權(quán)力的法。即使存在某些涉外因素，效力也只及于本國(guó)領(lǐng)域，其在性質(zhì)上仍屬于國(guó)內(nèi)法的范疇。國(guó)際行政法之成立及承認(rèn)，除非憲法規(guī)定國(guó)家主權(quán)可讓渡到一個(gè)國(guó)際組織之上，否則，所謂國(guó)際行政法的概念，仍是不實(shí)際及未成熟的”。［3］(8)但全球化的進(jìn)一步發(fā)展使全球治理成為可能，全球治理帶來人類歷史上史無前例的一種全新治理方式，也使真正意義上的國(guó)際行政法的產(chǎn)生成為可能。本文所述即為國(guó)際行政法的產(chǎn)生所涉的一系列基本問題，試圖由此厘清以往各種觀念誤區(qū)。

一、國(guó)際行政法的產(chǎn)生語境——全球治理

全球治理的提出源于全球化的推動(dòng)、國(guó)際性公共問題的不斷增加，而單個(gè)國(guó)家無法自力解決等綜合因素。誠(chéng)如一些學(xué)者認(rèn)為:“全球治理可以被看成是全球化時(shí)代全球公共事務(wù)的管理方式。全球公民依照某種普遍認(rèn)可的規(guī)則參與及管理各層次國(guó)際公共事務(wù)并形成新的得到認(rèn)可的規(guī)則或制度，由此世界得以有序發(fā)展。”［4］相對(duì)應(yīng)的，全球治理是人類治理方式、廣度、深度、范圍的一次變革，其中蘊(yùn)含著涉及整個(gè)人類的生活方式、制度構(gòu)造、文化理念等的改變均是革命性的。全球治理最終要落實(shí)到規(guī)則層面的解讀，因?yàn)槿蛑卫淼暮诵哪繕?biāo)，在于致力于“健全和發(fā)展一整套維護(hù)全人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)的新的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序，包括處理國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)問題的全球規(guī)則和制度?！保?］(2)所以全球治理必然意味著大量全球性規(guī)則的增加以形成制度性支撐，那么，其理所當(dāng)然帶來的是國(guó)內(nèi)法、國(guó)際法以及它們之間相互關(guān)系的一次巨大變革。正如有學(xué)者認(rèn)為:“全球治理表現(xiàn)在法律方面，就是國(guó)內(nèi)法與國(guó)內(nèi)法、國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法、國(guó)家法與非國(guó)家法等各種形式的法之間以極其復(fù)雜多樣的方式相互聯(lián)系、相互作用。其中任何一種法律體系的變動(dòng)，可能會(huì)立即引起其他法律體系的變動(dòng)或者反應(yīng)?！保?］(20)

正是在全球治理的背景下，大量的有關(guān)國(guó)際經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理制度得到爆發(fā)式發(fā)展，這些制度都是對(duì)全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、信息和其它相互依存的形式發(fā)展的結(jié)果以及由這些純粹通過國(guó)家間解決這些問題存在的不足而產(chǎn)生的后果的回應(yīng)。這些管理制度包含了各種各樣的學(xué)科領(lǐng)域:貿(mào)易、銀行業(yè)和金融規(guī)制;環(huán)境、健康和安全;醫(yī)藥品;交通和通信等。市場(chǎng)失靈和那些分散的用于維護(hù)重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的國(guó)家管理體制的失敗也都導(dǎo)致了這些制度的產(chǎn)生，其當(dāng)然也包括那些國(guó)內(nèi)實(shí)施的具有行政管理特征、做出行政監(jiān)管決定和創(chuàng)制行政監(jiān)管法律的領(lǐng)域。這些國(guó)際監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)如何對(duì)他們所應(yīng)當(dāng)服務(wù)的制定者或者公眾的利益負(fù)責(zé)，這是對(duì)以新的形式出現(xiàn)的行政法所提出的問題。提及責(zé)任的追究時(shí)，又立即提出了向誰問責(zé)以及通過什么方式問責(zé)的問題。其中一個(gè)方面就是確保行政決策者(包含國(guó)內(nèi)和在國(guó)際范圍內(nèi)執(zhí)行跨國(guó)或者全球性管理規(guī)范的官員)忠實(shí)于一套得到認(rèn)可的新的行政法體系。

另外一個(gè)方面就是對(duì)最終受這些制度影響廣泛的大眾的責(zé)任，包括自然人、企業(yè)、法人，和在某些情況下涉及到的非政府組織，以此來確保他們的權(quán)利得到保護(hù)，利益受到尊重。全球化帶來了一系列從實(shí)踐到制度層面的難題，各種行使實(shí)質(zhì)性規(guī)制權(quán)力的跨國(guó)組織或機(jī)構(gòu)的權(quán)力在全球治理中急劇膨脹，對(duì)其問責(zé)成為一個(gè)難題。如果把全球治理理解為一種規(guī)制型行政，各種類型的跨越國(guó)家界限的國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)在全球治理中承擔(dān)了各種國(guó)際公共管理職能，規(guī)制型行政的作用和影響在不斷增強(qiáng)，最為突出的表現(xiàn)就是很多承擔(dān)全球治理職責(zé)的國(guó)際機(jī)構(gòu)直接面對(duì)私人主體行使權(quán)力。在一國(guó)的國(guó)內(nèi)法中，公權(quán)力機(jī)關(guān)面對(duì)私人主體我們一般可以理解為行政法律關(guān)系，而對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的問責(zé)和監(jiān)督一般都有比較完善的行政救濟(jì)法予以明確，比如我國(guó)的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，尤其是行政訴訟(或者稱為司法審查)，是由法院作為獨(dú)立的第三方來終局裁決行政行為的效力及合法性。這樣，主要是私人主體的行政相對(duì)人在面對(duì)異常強(qiáng)大的公權(quán)力機(jī)關(guān)的時(shí)候，也能借助司法來維護(hù)自己的人權(quán)和其它合法權(quán)益。但是在國(guó)際層面上，目前既不存在一個(gè)超越國(guó)家主權(quán)界限的“世界政府”或者“超國(guó)家政府”，也不存在擁有充分管轄權(quán)的“世界法院”，在全球化進(jìn)程中的大量履行全球治理職責(zé)的國(guó)際機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使沒辦法沿著國(guó)內(nèi)行政法的進(jìn)路得到有效的監(jiān)督，這就產(chǎn)生了一系列的難題。行政法只是用以促進(jìn)問責(zé)制度的完善以及確保事實(shí)上的國(guó)際監(jiān)管制度最終的正當(dāng)化的方式之一，其也提出了在與其他制度并行的實(shí)施過程中所應(yīng)當(dāng)扮演的適當(dāng)?shù)慕巧珕栴}。除此之外，履行全球治理職能的組織并不僅僅是正式的政府間國(guó)際組織，大量公私混合，甚至是私人機(jī)構(gòu)、非政府組織也承擔(dān)了這一國(guó)際行政性職能，私人因素成為行政規(guī)則的主體，這同樣帶來了一系列國(guó)際法層面上的難題。從某種程度上講，這些都是國(guó)際行政法產(chǎn)生的必然性與必要性因素。

總之，在闡述“全球治理”這個(gè)概念的同時(shí)，我們必須同時(shí)承認(rèn)法律全球化的進(jìn)程正在發(fā)生，盡管在全球的范圍內(nèi)，一套表述明確、內(nèi)容合理、結(jié)構(gòu)妥當(dāng)并得到國(guó)際社會(huì)的普遍尊重和遵守的規(guī)范體系尚未成型，［7］所謂“國(guó)際法治”的完全的理想圖景還十分遙遠(yuǎn)，但其進(jìn)程已經(jīng)逐步呈現(xiàn)。學(xué)者周永坤教授曾經(jīng)樂觀的預(yù)計(jì)，人類可以在21世紀(jì)中葉初步達(dá)成法律的全球化這一目標(biāo)。［8］國(guó)際行政法的產(chǎn)生已經(jīng)是一個(gè)明顯的例證。據(jù)此，我們可以這樣認(rèn)為:國(guó)際行政行為、國(guó)際規(guī)制主體(權(quán)力行使者，最后達(dá)至“國(guó)際行政主體”的完全表述)、國(guó)際行政相對(duì)人等概念已經(jīng)有一定相對(duì)清晰的雛形和基礎(chǔ)，一個(gè)規(guī)范等級(jí)逐漸鮮明的“國(guó)際行政法”體系正在產(chǎn)生并逐步形成。正如國(guó)外學(xué)者所認(rèn)為的，國(guó)際行政法體系的形成本身表明在“國(guó)內(nèi)法層次的行政法和單純的國(guó)際法已經(jīng)不能完整的說明或者闡明這些創(chuàng)造出新的跨國(guó)或者全球性行政和行政法的新的國(guó)際監(jiān)管制度”［9］。

二、國(guó)際行政法產(chǎn)生的兩個(gè)現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)因素

(一)全球公民社會(huì)的興起

“全球公民社會(huì)”是全球化背景下“公民社會(huì)”這一概念的飛躍性嬗變。美國(guó)的艾利斯·勃丁是較早提出“全球公民社會(huì)”這一概念的學(xué)者，其在1988年發(fā)表的《建立一種全球公民文化》一文中將在國(guó)際視野下的全球公民社會(huì)的功能定位為:游說政府、培育世界公民身份、新的關(guān)于國(guó)家的思想觀念、北方了解南方的新方式、創(chuàng)造和維持信息渠道和作為對(duì)國(guó)家失望的一副解藥等。［10］放在本文背景下來討論全球公民社會(huì)對(duì)國(guó)際行政法產(chǎn)生的推動(dòng)，主要意義更多在于全球公民社會(huì)的興起為國(guó)際行政法的產(chǎn)生提供一種政治文化與氛圍。全球公民社會(huì)孕育出的從國(guó)內(nèi)民主到國(guó)際多元民主理念的嬗變，是國(guó)際行政法產(chǎn)生進(jìn)程中不可或缺的一部分。在國(guó)際多元民主理念的指引下，更多的國(guó)家、組織、團(tuán)體參與到國(guó)際公共事務(wù)的治理中去，后面所謂“國(guó)際行政空間”的形成才具有正當(dāng)性。因此，全球公民社會(huì)的興起是國(guó)際行政法產(chǎn)生的一個(gè)直接而現(xiàn)實(shí)的驅(qū)動(dòng)力。全球公民社會(huì)在全球化時(shí)代背景下得到不斷壯大，對(duì)于跨國(guó)監(jiān)管制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的積極影響，產(chǎn)生了全球公民社會(huì)各種階層、團(tuán)體，包括“跨國(guó)私人規(guī)制者、諸如國(guó)家、國(guó)家間組織或其行為具有終局效力但可能并不受控于中央行政當(dāng)局的國(guó)內(nèi)公共規(guī)制者參與的公私合作組織這樣的混合機(jī)構(gòu)、無條約基礎(chǔ)的非正式國(guó)家間機(jī)構(gòu)(包括“無同盟意愿”的)，以及通過行政性行為影響第三方的國(guó)家間組織(如聯(lián)合國(guó))”［11］等，他們具有明確的參與到跨國(guó)監(jiān)管制度和行政服務(wù)的訴求，這有力地促進(jìn)了國(guó)際行政法體系化的形成，包括主體結(jié)構(gòu)、運(yùn)行結(jié)構(gòu)，以及問責(zé)結(jié)構(gòu)等。而國(guó)際化行政法的產(chǎn)生、完善又提供一種適當(dāng)?shù)挠袆e于傳統(tǒng)國(guó)際法的對(duì)全球公民社會(huì)的調(diào)整機(jī)制，包括運(yùn)作方式、行動(dòng)模式等的支持以及規(guī)則依據(jù)。

(二)國(guó)際非政府組織的發(fā)展

國(guó)際非政府組織的快速發(fā)展是全球治理中一個(gè)突出的現(xiàn)象，自上世紀(jì)末以來，業(yè)已引起國(guó)內(nèi)外學(xué)者的重視，并有大量著述發(fā)表。討論國(guó)際非政府組織的發(fā)展對(duì)國(guó)際行政法產(chǎn)生的驅(qū)動(dòng)，主要在于全球治理中國(guó)際非政府組織為國(guó)際行政法提供參與的主體支持。除了主權(quán)國(guó)家及特殊地位的地區(qū)之外，國(guó)際非政府組織是全球治理過程的重要參與主體。因?yàn)槠胀ü娡ㄟ^對(duì)非政府組織的參與這種形式可以表達(dá)自己的某種傾向性或者意愿，以此與政府機(jī)構(gòu)和其他公法組織進(jìn)行互動(dòng)和博弈。在這個(gè)過程中，一方面，共同的治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能;另一方面，民主參與的程度也通過組織的自主性和自治方式而得以提高。［12］由此，國(guó)際非政府組織成為全球公民社會(huì)參與國(guó)際公共問題解決的主要渠道，也是國(guó)際政治體系與公民進(jìn)行有效溝通的基本方式。因此，全球治理，不可能缺乏國(guó)際非政府組織的參與與協(xié)助。約瑟夫·S·奈認(rèn)為:“非政府組織在全球治理機(jī)制中發(fā)揮的直接作用至少包括以下方面:指出全球化可能被忽視的、存在問題的后果;闡明全新的價(jià)值觀和規(guī)范，以引導(dǎo)和約束國(guó)際實(shí)踐;建立跨國(guó)聯(lián)盟，倡議和支持容易被忽略的替代政策方案;改革國(guó)際制度，回應(yīng)未得到滿足的要求;推廣有國(guó)際應(yīng)用價(jià)值的社會(huì)創(chuàng)新;協(xié)商解決跨國(guó)沖突與爭(zhēng)執(zhí)的方法;動(dòng)員資源，對(duì)重要的公共問題采取直接行動(dòng)?！保?3］(284)對(duì)于國(guó)際非政府組織在全球治理中這些具體的作用和功能，即為成型中的國(guó)際行政法律規(guī)則和制度調(diào)整的范圍和領(lǐng)域。無論是全球公共問題的甄別，還是適用何種程序、動(dòng)員什么資源，以及對(duì)這些全球公共問題的處理與決定，都需要國(guó)際行政法律規(guī)則提供基本的依據(jù)和方式。國(guó)際非政府組織的主體地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、以及全球行動(dòng)、權(quán)力配置與救濟(jì)運(yùn)作程序等都為國(guó)際行政法律制度所涵蓋。從另一個(gè)層面講，非政府組織在國(guó)際行政法中的角色難以替代，其職能的擴(kuò)張所在往往正是一國(guó)政府、正式的政府國(guó)際組織所無法觸及之處，在特定領(lǐng)域，一定程度上甚至充當(dāng)了規(guī)制的主體，對(duì)被規(guī)制對(duì)象(如私人、公司法人、另外的非政府組織等)擁有巨大的權(quán)力，甚至涉及個(gè)人健康、工作等基本人權(quán)范疇，這種獨(dú)特的角色安排又更加促使國(guó)際行政法向縱深發(fā)展。因此，國(guó)際非政府組織的發(fā)展成為驅(qū)動(dòng)國(guó)際行政法產(chǎn)生的直接因素之一。

三、國(guó)際行政法的產(chǎn)生路徑

如前所述，解決全球公共問題的方法之一就是發(fā)展更為有效且適當(dāng)?shù)男姓ūO(jiān)管體制，追究行政管理決策和國(guó)內(nèi)執(zhí)行的責(zé)任。國(guó)際行政法的產(chǎn)生是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，這個(gè)動(dòng)態(tài)過程可以稱之為行政法國(guó)際化進(jìn)程。以一個(gè)國(guó)家為基點(diǎn)考察，這種國(guó)際化不外乎“輸入”和“輸出”兩種方式:“輸入”即國(guó)際上的行政法的國(guó)內(nèi)化;“輸出”則可以理解為國(guó)內(nèi)的行政法的國(guó)際化。在體系化的國(guó)際行政法形成中，金斯伯里、斯圖爾特教授等人將“輸出”、“輸入”的路徑總結(jié)為“自下而上”和“自上而下”的路徑。［14］他們認(rèn)為在跨國(guó)規(guī)制權(quán)力的運(yùn)用中產(chǎn)生了問責(zé)缺失現(xiàn)象，從而開始引發(fā)兩種不同的回應(yīng):一是試圖將國(guó)內(nèi)行政法延伸到對(duì)國(guó)家產(chǎn)生影響的政府間規(guī)制決策中;二是在全球?qū)用姘l(fā)展新的行政法機(jī)制以應(yīng)對(duì)政府間機(jī)制形成的決策和規(guī)則?！白韵露稀奔囱由炝艘粐?guó)國(guó)內(nèi)行政法的觸角并對(duì)國(guó)內(nèi)法規(guī)中的超越國(guó)家部分以更加有效的控制和審視。比如在美國(guó)，相關(guān)法院在執(zhí)行國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)全球管理規(guī)范政策做出的決議時(shí)，試圖采取多種途徑進(jìn)行行政法程序要求下的司法審查和純粹運(yùn)用于國(guó)內(nèi)監(jiān)管措施進(jìn)行的司法審查，并使美國(guó)的行政官員能夠參與到這些標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)措施的全球發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中。例如，他們可能要求美國(guó)的行政官員在開始進(jìn)入全球監(jiān)管討論和談判之前給予公眾以公告和評(píng)論的機(jī)會(huì)。要求美國(guó)的行政機(jī)構(gòu)在擬通過執(zhí)行一個(gè)新的全球監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則時(shí)，提供一個(gè)全球監(jiān)管制度討論和決議的摘要，并提供監(jiān)管機(jī)構(gòu)在全球探討和最后決議中所扮演的角色的分析和論證。對(duì)于已通過決議程序但又不符合基本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求的全球監(jiān)管決議或者規(guī)范，國(guó)內(nèi)的法院有時(shí)甚至?xí)竽懙鼐芙^承認(rèn)。其他參與國(guó)家可能也會(huì)有類似的要求，這很可能促成跨國(guó)行政法的產(chǎn)生?！白陨隙隆钡姆绞较拢詶l約為基礎(chǔ)的監(jiān)管制度，甚至網(wǎng)絡(luò)或者橫向監(jiān)管制度都會(huì)采用相應(yīng)的決策程序，以此來促進(jìn)更大的透明度、為利益相關(guān)者提供更多的參與和反饋機(jī)會(huì)、建立審查機(jī)構(gòu)或其他機(jī)制以促進(jìn)完善對(duì)國(guó)際或跨國(guó)界監(jiān)管決議的問責(zé)制度。特別是在這種情況下，我們需要從以法院為中心的行政法概念中將自己解放出來。國(guó)際實(shí)踐中已經(jīng)開始運(yùn)用多種途徑來解決這一問題:世界銀行的檢查小組，北美貿(mào)易自由區(qū)環(huán)境合作委員會(huì)制定的程序，食品法規(guī)委員會(huì)在國(guó)際食品安全的標(biāo)準(zhǔn)中和在國(guó)際瀕危物種貿(mào)易公約中都將國(guó)際非政府組織納入到其決策程序當(dāng)中。［15］

在評(píng)估這兩種國(guó)際行政法的實(shí)現(xiàn)路徑后，我們可以發(fā)覺，發(fā)展中的國(guó)際行政法機(jī)制有可能會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)行政法提出挑戰(zhàn)，特別是在國(guó)內(nèi)整體法律設(shè)置中有可能起否定(權(quán)力制衡)或者肯定(權(quán)力導(dǎo)向)作用的行政法。［16］在國(guó)內(nèi)，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般受制于民選的代議制機(jī)構(gòu)，并受到獨(dú)立法院的審查。但是國(guó)際監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和組織并沒有受到類似國(guó)內(nèi)的民選代議制機(jī)構(gòu)過多的干涉，也沒有所謂的審查法院。這可以作為采用安全的傳統(tǒng)外交規(guī)范、進(jìn)行秘密談判和采用非正式的全球監(jiān)管治理模式的好理由。此外，在很多全球行政監(jiān)管制度當(dāng)中，監(jiān)管功能并不是由能夠明顯區(qū)分、易受制于行政法管理的固定行政機(jī)構(gòu)所承擔(dān)。

不管哪一種路徑，所達(dá)至的結(jié)果就是最終形成國(guó)內(nèi)國(guó)際兩元結(jié)構(gòu)逐漸淡化的一個(gè)規(guī)則等級(jí)鮮明的“國(guó)際行政法”體系，行政法國(guó)際化體現(xiàn)的是這一過程所表現(xiàn)出來的某些特征。所謂“國(guó)際行政法”體系，很大程度上是作為國(guó)內(nèi)行政法體系類比的基礎(chǔ)上提出來的，其和國(guó)內(nèi)行政法有某些內(nèi)核或基本理念的相似性。

四、國(guó)際行政法的基本特征

首先，由于大量不同的國(guó)際規(guī)制機(jī)構(gòu)的存在，國(guó)際行政法是存在于各個(gè)行業(yè)(或者部門)的。這個(gè)特征直接起源于國(guó)際規(guī)制本身，它追隨第一個(gè)不能為某個(gè)國(guó)家單獨(dú)行動(dòng)所能達(dá)到的特殊公共目標(biāo)的出現(xiàn)。這種部門性本身通過多種實(shí)體提供多種國(guó)際行政形式對(duì)全球管理的組織產(chǎn)生了影響，從正式的國(guó)際組織(例如WTO)到具有管理功能的民間機(jī)構(gòu)(例如互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)IOSCO)，皆是如此。［17］而且，不同組織的聯(lián)系逐漸取代了過去協(xié)助的缺乏，表現(xiàn)為很多國(guó)際規(guī)制實(shí)體為其他國(guó)際體系所形成，例如由聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織與世界衛(wèi)生組織創(chuàng)設(shè)的國(guó)際食品法典委員會(huì)(CODEX);另外，連接不同組織的協(xié)議或者協(xié)助網(wǎng)絡(luò)得以建立，例如在WTO與世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)之間，或者是在WTO與世界衛(wèi)生組織(WHO)之間的協(xié)議;再之，由一個(gè)組織創(chuàng)設(shè)的爭(zhēng)端解決實(shí)體可能用于解決產(chǎn)生于其他組織之間的爭(zhēng)議，例如解決英特網(wǎng)域名爭(zhēng)議的世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織仲裁與調(diào)解中心?？傊瑖?guó)際行政法針對(duì)的主體范圍極其廣泛——從國(guó)家、國(guó)內(nèi)公共行政管理、全球性機(jī)構(gòu)、非政府組織乃至自然人等。雖然國(guó)際行政管理不能真正被說成是獨(dú)立于國(guó)家層面而存在，但在全球舞臺(tái)上國(guó)家的角色變得越來越多層面，并且在全球和國(guó)家層面存在著一個(gè)互動(dòng)的過程。正是基于這個(gè)原因，國(guó)際組織的決策程序揭示出技術(shù)上的聯(lián)合行動(dòng)和共同的調(diào)整是多數(shù)主體的意見。正如有外國(guó)學(xué)者所說的，無論從實(shí)證主義還是從經(jīng)驗(yàn)主義方法，都沒有將全球從國(guó)內(nèi)層面分離開來的清晰方法。［18］

其次，國(guó)際行政法超越國(guó)家界限進(jìn)行運(yùn)作，這種運(yùn)作與國(guó)內(nèi)行政法特征的主要區(qū)別就是與任何憲法基礎(chǔ)相脫離。在國(guó)際乃至全球?qū)用?，沒有超國(guó)家政府或者更高的權(quán)力機(jī)關(guān)，僅僅有某些部門準(zhǔn)政府形成的多數(shù)意見。［19］國(guó)際行政和行政法、憲法基礎(chǔ)的缺乏又一次產(chǎn)生了新的具體的問題——權(quán)力行使的正當(dāng)性和問責(zé)性。而且在更深一層的相關(guān)方式上，國(guó)際行政法的主焦點(diǎn)致力于在操作層面增加多樣的保護(hù)機(jī)制以確保國(guó)際管理機(jī)構(gòu)對(duì)那些其行動(dòng)所影響的利益做出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。如前面所論述的，憲法基礎(chǔ)的缺乏，關(guān)于追求全球民主的任何可能性在任何時(shí)候和將來會(huì)強(qiáng)迫對(duì)其他正當(dāng)性和責(zé)任促進(jìn)機(jī)制的重視，例如來自國(guó)內(nèi)法原則如透明度、參與、給出理由的職責(zé)、司法審查等。［20］

最后，從一個(gè)嚴(yán)格的法律角度，國(guó)際行政空間帶有“國(guó)際”與“行政法”的雙重性質(zhì)，既不能否定這兩個(gè)概念的共存，也不能作為一個(gè)僵硬的分裂而概念化，而是應(yīng)該單純的作為一個(gè)新的挑戰(zhàn)被認(rèn)可、接受和面對(duì)，以促使一個(gè)新的概念工具設(shè)置的發(fā)展。［21］

從以上這些特征看，盡管界限和范圍還不是非常清晰，但一個(gè)多維度、多層次的“國(guó)際行政空間”目前是事實(shí)存在的。在這個(gè)空間中，很多履行全球治理職能(或許是無意的)不同類型的組織或機(jī)構(gòu)作為行使規(guī)制權(quán)力的主體，包括正式的政府間國(guó)際組織(或其機(jī)構(gòu))、一個(gè)國(guó)家的國(guó)內(nèi)當(dāng)局、私人機(jī)制組織(非政府組織)、公私混合型組織等。這種觀點(diǎn)很可能會(huì)引起爭(zhēng)議，很多學(xué)者堅(jiān)持最為傳統(tǒng)的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政與傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)觀相連結(jié)，是一個(gè)國(guó)家與政府中的特定范疇，嚴(yán)格意義上的行政法只能存在于一個(gè)主權(quán)國(guó)家的內(nèi)部，“國(guó)際行動(dòng)可以協(xié)調(diào)和協(xié)助國(guó)內(nèi)行政，但由于缺乏國(guó)際執(zhí)行權(quán)力和能力，它本身不構(gòu)成行政行為”。［22］所以所謂“國(guó)際行政”的提法從理論到實(shí)踐上都是有問題的。對(duì)該觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為從邏輯上，一個(gè)實(shí)證例子就可以駁倒，這就是歐盟行政法。隨著歐洲政治經(jīng)濟(jì)一體化的深入，目前在學(xué)理上和司法實(shí)踐中已經(jīng)形成了歐盟行政法這一全新法律部門，而對(duì)這一法律部門有著不同的定義。通說認(rèn)為，歐共體法主要由行政法規(guī)則所構(gòu)成，而歐盟行政法包括所有緣自歐洲共同體法以及保障共同體法實(shí)施的法律規(guī)范和法律文件。［23］著名的行政法學(xué)者施瓦茨教授認(rèn)為:“就某種程度而言，歐洲法院將歐共體描述為建立在法律基礎(chǔ)上的共同體，更確切地說，是建立在行政法基礎(chǔ)上的共同體。”［24］(4)因此，歐共體近年來不斷發(fā)展的實(shí)踐正在促進(jìn)統(tǒng)一的“歐盟行政法”的形成。問題在于:歐盟是一個(gè)國(guó)家嗎?盡管一體化程度之高讓人矚目，甚至在《里斯本條約》基礎(chǔ)上已經(jīng)產(chǎn)生了“歐盟總統(tǒng)”，但是無法否認(rèn)，歐盟現(xiàn)階段還不是一個(gè)主權(quán)國(guó)家，但是歐盟從歐共體誕生那一天就有若干統(tǒng)一的行政法淵源，這是非常值得深究的。這說明了基于絕對(duì)主權(quán)觀的行政及行政法概念并非牢不可破，起碼人類早已經(jīng)有了行政及行政法“超國(guó)家化”的實(shí)踐。另外，從現(xiàn)時(shí)的實(shí)際情況看，“這種觀點(diǎn)與具有行政要素和職能的國(guó)際和跨國(guó)規(guī)制機(jī)制的迅速擴(kuò)張是相矛盾的”［22］。

五、國(guó)際行政法體系化的阻礙因素及克服

國(guó)際層面相比國(guó)內(nèi)層面的很多特殊性使得國(guó)際行政法的體系化發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，從前述新興國(guó)際行政法的若干特征中也可從另一側(cè)面看到國(guó)內(nèi)行政法的模式在國(guó)際層面的很多領(lǐng)域事實(shí)上是無法實(shí)行的。國(guó)際行政法體系化面臨的挑戰(zhàn)包括:超國(guó)家決策過程通常是繁冗的，因?yàn)闄?quán)力由不同的機(jī)構(gòu)分享;國(guó)際決策過程的非正式性也會(huì)減損行政法的應(yīng)用;私人利益在一些國(guó)際決策機(jī)制中起重要作用;國(guó)際、國(guó)內(nèi)，政府和私人機(jī)制的混合使得行政法的應(yīng)用更加復(fù)雜化;現(xiàn)存的國(guó)內(nèi)行政法模式總是被理解為是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)物，是用來擴(kuò)張發(fā)達(dá)國(guó)家權(quán)力的工具等。［25］(1537)另外，國(guó)際層面，也存在權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)存的國(guó)際組織甚至缺少對(duì)權(quán)力的最基本的控制，且沒有全球范圍內(nèi)的公眾檢查官員是否濫用權(quán)力，是否對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。［26］(34)當(dāng)然，從另一個(gè)層面分析，這些國(guó)際行政法體系化的阻礙因素并非不可克服，雖然國(guó)際行政法不如國(guó)內(nèi)行政法成熟，但是如能改進(jìn)合法性，就能夠?qū)⒊瑖?guó)家機(jī)構(gòu)的全球治理職能發(fā)揮得更好。下面簡(jiǎn)要闡述在國(guó)際領(lǐng)域應(yīng)用行政法如何克服各種阻礙因素。

(一)責(zé)任劃分的難度。對(duì)某一事項(xiàng)的決策權(quán)力往往是在幾個(gè)級(jí)別上劃分的，這使得對(duì)決策結(jié)果的問責(zé)很難精確地追溯到源頭，在這一點(diǎn)上國(guó)際決策和國(guó)內(nèi)決策區(qū)別并不明顯。從國(guó)內(nèi)行政法布局來說，劃分責(zé)任并在各級(jí)政府之間布置好幾方如何連接是非常重要的。比如說在美國(guó)，環(huán)境保護(hù)局和能源部對(duì)環(huán)境變化政策都有責(zé)任，并且還有其他幾個(gè)對(duì)該政策有從屬作用的機(jī)構(gòu)和部門，這些互相重疊的決策機(jī)構(gòu)是確保政府官員間審慎商議的重要途徑。同理，在全球范圍內(nèi)，當(dāng)有權(quán)限的決策機(jī)構(gòu)間相互重疊時(shí)，首先要確保有解決管轄權(quán)糾紛的程序規(guī)則。

(二)非正式性。國(guó)際決策的非正式性可能會(huì)使決策過程模糊化。在這個(gè)方面，有兩個(gè)不同的問題需要解決。一方面，非正式性意味著不透明，解決它就需要強(qiáng)化透明度以及更加明確的程序規(guī)則。然而另一方面，非正式性往往產(chǎn)生約束力優(yōu)先的軟法，在談及全球治理合法性的時(shí)候，軟法的產(chǎn)生有其一定意義，但是也有可能更進(jìn)一步產(chǎn)生合法性障礙。所以，更強(qiáng)調(diào)程序嚴(yán)格和程序法更能使公眾產(chǎn)生對(duì)集體行動(dòng)的信心，也更能接受其結(jié)果。

(三)私人的角色。國(guó)際層面的一個(gè)特征就是私人結(jié)構(gòu)性參與國(guó)際規(guī)制秩序，事實(shí)上，在決策過程中私人機(jī)制的存在在國(guó)際層面和國(guó)內(nèi)層面沒什么不同。在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，商業(yè)組織和非政府組織的游說可以說無處不在。在國(guó)際決策過程中，利益相關(guān)方的參與具有重大意義，即使現(xiàn)存的在全球?qū)用娴奶厥饫嬗握f缺少制度約束是一個(gè)值得關(guān)注的問題。解決方式如上所述，不但不能放棄在超國(guó)家領(lǐng)域嘗試適用國(guó)際法原則，而且要為特殊利益參與設(shè)立規(guī)則，以免決策結(jié)果的歪曲。

(四)混合性。國(guó)際國(guó)內(nèi)、政府與私人的混合使得國(guó)際層面適用行政法更為復(fù)雜，每個(gè)國(guó)際組織都是國(guó)內(nèi)和國(guó)際官員的連接處。規(guī)定國(guó)內(nèi)和國(guó)際官員的角色，尋找混合國(guó)內(nèi)和國(guó)際權(quán)力的方式是制度設(shè)計(jì)的主要挑戰(zhàn)。然而成熟的行政法制需要解決這個(gè)問題。一些問題可以通過國(guó)家政府間的協(xié)商解決，還有一種方式就是授權(quán)給國(guó)際機(jī)構(gòu)并允許他們?cè)谑跈?quán)的范圍內(nèi)解決問題;另外，還需要在國(guó)際層面明晰并調(diào)和國(guó)際機(jī)構(gòu)的利益，且能相對(duì)應(yīng)每個(gè)特定的國(guó)際組織以顯示其特殊的決策情況以及治理結(jié)構(gòu)的深度和特點(diǎn)。

(五)制度缺陷。把國(guó)內(nèi)行政法應(yīng)用到國(guó)際領(lǐng)域的最重要的問題來自于在國(guó)際層面缺少類似國(guó)內(nèi)領(lǐng)域那樣限制決策者權(quán)力行使，使其對(duì)自己行為負(fù)責(zé)的機(jī)制。［27］值得注意的是，國(guó)際行政法通常需要保護(hù)因全球治理機(jī)構(gòu)權(quán)力濫用而損害的個(gè)人和經(jīng)濟(jì)實(shí)體的權(quán)利，在一些國(guó)際組織中，爭(zhēng)端解決機(jī)制則提供了必要的機(jī)制。另外，由國(guó)家政府監(jiān)督其權(quán)力行使的機(jī)制也應(yīng)該確立。［28］由于缺少類似國(guó)內(nèi)的直接司法或檢察權(quán)力行使，產(chǎn)生了一個(gè)嚴(yán)重的問題即是缺少問責(zé)。在國(guó)內(nèi)領(lǐng)域，代議制民主制度保證了問責(zé)制度:無法達(dá)到公眾標(biāo)準(zhǔn)和期望的首長(zhǎng)官員將在下次選舉中落敗并交出其權(quán)力。［29］(1540)對(duì)于政務(wù)官員來說，如不按照法律行使權(quán)力或按照首長(zhǎng)制定的政綱則會(huì)導(dǎo)致承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任或者被解雇。［30］我國(guó)國(guó)內(nèi)也有相對(duì)完善的行政訴訟及行政問責(zé)制度，確保了對(duì)權(quán)力行駛者的有效問責(zé)，而在國(guó)際層面，問責(zé)就成了一個(gè)難題。目前的現(xiàn)實(shí)情況是只能寄望于一些比較寬泛的監(jiān)督機(jī)制，比如市場(chǎng)壓力、法定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、非政府組織、媒體等能促使權(quán)力行使者證明其權(quán)力行使的正當(dāng)性。有學(xué)者提出了七個(gè)可供選擇的規(guī)則國(guó)際政治決策的問責(zé)制度:即責(zé)任分級(jí)、國(guó)家政府監(jiān)督、預(yù)算和財(cái)政監(jiān)督、法律約束、市場(chǎng)激勵(lì)、同行壓力以及聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等。［31］(35～41)具體、微觀的有關(guān)的國(guó)際行政法規(guī)則和程序，以及對(duì)它們產(chǎn)生的決策結(jié)果的監(jiān)督，也應(yīng)該加入到上述機(jī)制中。

(六)意識(shí)形態(tài)與政治偏見。前述有關(guān)國(guó)際行政法的觀點(diǎn)很容易被誤認(rèn)為專屬于西方的意識(shí)形態(tài)，并且規(guī)則對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家有利，這個(gè)問題可以通過機(jī)構(gòu)化的國(guó)際組織克服，晚近國(guó)際社會(huì)的發(fā)展也證明了發(fā)展中國(guó)家的參與并非一定就處于劣勢(shì)，在個(gè)別時(shí)候這些國(guó)家甚至更具優(yōu)勢(shì)。更重要的是，雖然本文提出的行政法規(guī)則絕大多數(shù)都以發(fā)達(dá)國(guó)家法制為基礎(chǔ)，但是很多國(guó)家的管理機(jī)制都采用了其中一些程序性要素。部分行政法元素能獨(dú)立于意識(shí)形態(tài)而具有普遍應(yīng)用的意義或深遠(yuǎn)的影響，并且在越來越多的國(guó)家得到了應(yīng)用。不論國(guó)家對(duì)提出的國(guó)際行政法有多大程度的了解，在務(wù)實(shí)的基礎(chǔ)上，本文所提出的這些行政法工具可以在很多情況下由不同發(fā)展階段、不同意識(shí)形態(tài)的國(guó)家應(yīng)用。

六、結(jié)語

在依存度極高的世界，超國(guó)家治理乃至全球治理不可避免，從打擊恐怖主義，到控制全球變暖，再到制造全球公共產(chǎn)品，以及自由貿(mào)易和公共健康計(jì)劃等，有效的國(guó)際規(guī)制機(jī)構(gòu)有助于實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。當(dāng)超國(guó)家機(jī)構(gòu)擴(kuò)張其治理職能，它們的合法性更令人關(guān)注，而合法性意味著按照規(guī)則指定的方式行事、明確性和穩(wěn)定性、效率的系統(tǒng)和制衡機(jī)構(gòu)、提升政治對(duì)話的能力、以及對(duì)程序的嚴(yán)格遵守等，行政法工具是建構(gòu)合法性的核心，所以國(guó)際行政法的產(chǎn)生是應(yīng)有之義。盡管不會(huì)在短期內(nèi)形成“全球政府”或全球性中央權(quán)力的行使，所以行政法國(guó)際化仍然是一個(gè)漫長(zhǎng)、復(fù)雜且多元化的進(jìn)程。但是由于某些利益的共同性，在世界上呈現(xiàn)某些共同的標(biāo)準(zhǔn)和制度，在全球治理中依然是完全可能，也是完全可行的，全球治理語境下國(guó)際行政法體系的形成是一種歷史的必然趨勢(shì)，全球范圍內(nèi)對(duì)集體行動(dòng)的需求以及對(duì)善政的越來越多的強(qiáng)調(diào)使得對(duì)這方面持續(xù)努力的需要也將會(huì)越來越急迫。

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