王玉玲

（內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué)文法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010）

根據(jù)我國(guó)《食品安全法》第99條規(guī)定，“食品安全，指食品無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是在價(jià)值規(guī)律的調(diào)節(jié)下追求自身的利益，具有盲目性、滯后性等特點(diǎn)。因此，政府需要依照法律法規(guī)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督及管理，以維護(hù)公眾的身體健康和生命安全。食品安全監(jiān)管是指以政府為主的監(jiān)管者為了確保市場(chǎng)上的食品處于安全狀態(tài)而對(duì)食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體，依法定的標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序等進(jìn)行的規(guī)范、約束以及控制活動(dòng)。食品安全監(jiān)管模式是指以什么樣的方式來(lái)實(shí)施食品安全監(jiān)管，是保障食品安全的一種動(dòng)態(tài)監(jiān)管手段。食品安全監(jiān)管和食品安全監(jiān)管模式之間是一種目的和手段的關(guān)系。[1]

一、發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管模式分析

發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全監(jiān)管具有鮮明的特點(diǎn)：一是監(jiān)管體系精簡(jiǎn)；二是政府各部門分工明確；三是各部門配合協(xié)調(diào)，鏈接緊密；四是質(zhì)量安全法律體系健全；五是工作透明，公眾參與程度高。

（一）美國(guó)實(shí)施多部門聯(lián)合監(jiān)管

美國(guó)聯(lián)邦政府監(jiān)管的職能機(jī)構(gòu)有56個(gè)，有近15萬(wàn)職員為其工作，投入到食品安全方面的經(jīng)費(fèi)預(yù)算多達(dá)4600億元。其職能部門主要有5個(gè)：衛(wèi)生部的食品藥物管理局（FDA）、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）、動(dòng)物植物健康檢驗(yàn)局（APHIS）、海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）以及環(huán)境保護(hù)局（EPA）。為了加強(qiáng)這5個(gè)職能部門之間的協(xié)調(diào)，美國(guó)又成立了“食品傳染病發(fā)生反映協(xié)調(diào)組”和“總統(tǒng)食品安全委員會(huì)”。

（二）歐盟實(shí)施權(quán)力機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管

歐盟規(guī)范食品安全的法律是《通用食品法》。為了抑制瘋牛病在歐盟各國(guó)的不斷蔓延，歐盟委員會(huì)發(fā)表了《食品安全白皮書》，成立了“歐洲食品權(quán)力機(jī)構(gòu)（或歐洲食品安全局）”，該組織借助《通用食品法》，統(tǒng)一對(duì)歐盟內(nèi)所有有關(guān)食品的事務(wù)進(jìn)行管理。

（三）日本實(shí)施高度集權(quán)監(jiān)管

日本對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的法律主要是《食品衛(wèi)生法》。該法規(guī)定的食品安全管理主體包括農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省。農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)管理食品品質(zhì)管理系統(tǒng)；厚生勞動(dòng)省主要負(fù)責(zé)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定、對(duì)新食品及食品添加劑生產(chǎn)使用前的審批、食品規(guī)格和衛(wèi)生質(zhì)量的監(jiān)督等。

二、我國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管模式及存在的問(wèn)題

我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了從《食品衛(wèi)生法》到《食品安全法》的艱難轉(zhuǎn)變歷程。從監(jiān)管主體的角度來(lái)看，由原來(lái)的單獨(dú)職能部門監(jiān)管發(fā)展到現(xiàn)在的多部門聯(lián)合監(jiān)管。2009年《食品安全法》頒布后，成立了食品安全委員會(huì)，重新明確了各部門的職責(zé)，確立了“分段監(jiān)管模式”，最終形成了由食品安全委員會(huì)主導(dǎo)下的“以分段監(jiān)管為主，品種管理為輔”的食品安全多部門聯(lián)合監(jiān)管模式。

目前，我國(guó)食品安全問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻，而解決食品安全問(wèn)題的關(guān)鍵在于加強(qiáng)食品安全監(jiān)管。我國(guó)《食品安全法》采取的“以分段監(jiān)管為主，品種管理為輔”的模式，監(jiān)管部門之間仍存在職能的交叉和重合，在實(shí)施監(jiān)管的過(guò)程中仍會(huì)產(chǎn)生諸多漏洞。[2]

（一）分段界定不清，監(jiān)管職責(zé)分工不明

“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的模式，表面上看分工明確，職責(zé)清楚，但是實(shí)際效果卻并非如此。2013年5月17日廣州對(duì)餐飲環(huán)節(jié)食品抽檢，四成五的大米和米制品被檢出鎘超標(biāo)。廣州市食品藥品監(jiān)管局發(fā)布2013年第一季度餐飲環(huán)節(jié)食品及相關(guān)產(chǎn)品檢測(cè)結(jié)果，總體合格率為92.92%，其中米及米制品的合格率最低，僅為55.56%，不合格項(xiàng)目即是“鎘”。在對(duì)廣州餐飲環(huán)節(jié)中的大米和米制品問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，多個(gè)部門對(duì)這一問(wèn)題都具有監(jiān)管的權(quán)利。按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，歸農(nóng)業(yè)部管；按照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，歸工商部門管；按照《食品衛(wèi)生法》，歸衛(wèi)生部門管。而農(nóng)業(yè)部門認(rèn)為食品不合格是由于食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)該由質(zhì)監(jiān)部門管理，在流通過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，應(yīng)該由工商部門管理；質(zhì)監(jiān)和工商部門認(rèn)為大米屬于農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)該由農(nóng)業(yè)部門管理。這種部門職能之間的相互交叉，使得執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中，責(zé)任互相推諉，無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

（二）食品監(jiān)測(cè)水平不高、檢測(cè)承載力不足

我國(guó)具有權(quán)威性的國(guó)家級(jí)別的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)量很少，國(guó)家級(jí)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)只有衛(wèi)生部的食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心下屬的營(yíng)養(yǎng)與食品衛(wèi)生研究所以及國(guó)家食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心。而這僅有的三大機(jī)構(gòu)的任務(wù)卻又十分繁重，不僅要承擔(dān)大量的食品衛(wèi)生檢測(cè)、調(diào)查和管理工作，而且還要為全國(guó)的食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期的技術(shù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)。檢測(cè)機(jī)構(gòu)少，而需要檢測(cè)的數(shù)量大，這種供不應(yīng)求的狀況自然就導(dǎo)致了食品安全檢測(cè)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，質(zhì)量檢測(cè)技術(shù)的壟斷現(xiàn)象，檢測(cè)價(jià)格居高不下。監(jiān)測(cè)人員少，缺乏專門的培訓(xùn)，監(jiān)測(cè)儀器和方法落后都阻礙著我國(guó)食品安全監(jiān)管的進(jìn)程。檢測(cè)承載力的不足，直接導(dǎo)致了我國(guó)的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)低于其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家。另外，我國(guó)缺乏快速檢測(cè)的儀器?，F(xiàn)在的檢驗(yàn)設(shè)備需要投入較長(zhǎng)的時(shí)間和大量的試劑。若檢測(cè)樣品越多，則市場(chǎng)投入越大。技術(shù)的落后成了制約食品監(jiān)管工作發(fā)展的瓶頸。沒(méi)有先進(jìn)的技術(shù)，無(wú)法檢測(cè)出有毒有害物質(zhì)，或者無(wú)法完成工作量，因而其他的監(jiān)管環(huán)節(jié)就是徒勞。[3]

（三）食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定工作滯后

我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)包括四級(jí)：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)1000余項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1000余項(xiàng)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定需要多個(gè)部門配合完成，然而各個(gè)部門之間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致制定出來(lái)的食品標(biāo)準(zhǔn)之間既有交叉重復(fù)，又有盲區(qū)，甚至同一產(chǎn)品出現(xiàn)了相互矛盾的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，降低了標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性。例如，國(guó)家農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部對(duì)干燥制作的蔬菜規(guī)定了不同的二氧化硫殘留標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致生產(chǎn)者在進(jìn)行生產(chǎn)的過(guò)程中，不知道應(yīng)該執(zhí)行哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；執(zhí)法人員對(duì)不合格食品進(jìn)行檢查時(shí)，也不知道應(yīng)該采用哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。

三、我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的重構(gòu)

（一）整合監(jiān)管部門，避免多頭執(zhí)法

我國(guó)目前實(shí)行的“分段監(jiān)管為主”的模式，導(dǎo)致食品生產(chǎn)流通的各個(gè)環(huán)節(jié)分別由不同的部門進(jìn)行監(jiān)管。如農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)階段可能由農(nóng)業(yè)部門管理，進(jìn)入加工階段由質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，最后進(jìn)入流通領(lǐng)域則由工商部門管理。而實(shí)際上，食品生產(chǎn)流通的各環(huán)節(jié)并不能截然分開(kāi)。同時(shí)，各個(gè)監(jiān)管部門之間職責(zé)不清或交叉，則可能導(dǎo)致食品安全監(jiān)管出現(xiàn)真空，造成互相推諉，或者出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管、重復(fù)投入等多種問(wèn)題，也造成機(jī)構(gòu)臃腫，浪費(fèi)公共資源。我國(guó)可以參照部分西方國(guó)家的做法，由分段監(jiān)管為主改為品種管理為主、分段為輔，將食品進(jìn)行分類，不同種類的食品由不同的職能部門負(fù)責(zé)，取消與其職權(quán)相矛盾的其他部門的相關(guān)職權(quán),整合行政執(zhí)法資源，進(jìn)一步理順監(jiān)管部門權(quán)責(zé)，有效降低執(zhí)法成本，提高行政效率，避免部門間相互推諉、監(jiān)管脫節(jié)現(xiàn)象，真正做到“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管。有效解決職責(zé)不清或職責(zé)交叉的問(wèn)題，也可以有效提高效率、減少重復(fù)投入、避免監(jiān)管盲區(qū)。[4]

（二）加強(qiáng)食品安全委員會(huì)的建設(shè)

為貫徹落實(shí)《食品安全法》，加強(qiáng)對(duì)食品安全工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照《食品安全法》規(guī)定，設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但食品安全委員會(huì)的性質(zhì)是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，法律地位較低，未能充分發(fā)揮其功能。為進(jìn)一步發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)功能，需要進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全委員會(huì)的建設(shè)。

1.應(yīng)提高食品安全委員會(huì)的法律地位，把它設(shè)置為國(guó)務(wù)院的組成部門，它的職權(quán)范圍和行使由法律直接規(guī)定；食品安全委員會(huì)直接對(duì)國(guó)務(wù)院總理負(fù)責(zé)，保持高度的中立性和獨(dú)立性。根據(jù)《食品安全法實(shí)施細(xì)則》第2條的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的日常工作由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)”。國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)具有統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全國(guó)范圍內(nèi)的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)衛(wèi)生、工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢等其他食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評(píng)議、考評(píng)等職責(zé)。

2.食品安全委員會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)置管理委員會(huì)、辦公室主任、督察司、科技委員會(huì)及專門小組等具體的工作機(jī)構(gòu)；可參照國(guó)稅編制體系，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)的各級(jí)監(jiān)管委員會(huì)，可以考慮建立“中央——省級(jí)——縣級(jí)”三級(jí)監(jiān)管體制。

（三）完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

針對(duì)目前食品監(jiān)管中存在的問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定和完善我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，重點(diǎn)解決無(wú)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)和不按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的問(wèn)題。同時(shí)修訂不適應(yīng)現(xiàn)行要求的標(biāo)準(zhǔn)、廢除一批過(guò)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)、制定新標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)食品安全檢測(cè)檢驗(yàn)?zāi)芰ㄔO(shè)。[5]

1.在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)將原來(lái)分別屬于工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合，設(shè)立專門的食品安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)食品安全的檢驗(yàn)檢測(cè)，并且要定期公布有關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)結(jié)果。

2.在人才建設(shè)上，要不斷加大對(duì)食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)人員的技術(shù)培訓(xùn)，提高其檢驗(yàn)檢測(cè)的技術(shù)水平。

3.在技術(shù)建設(shè)上，遵循技術(shù)化、信息化、快速化、便攜化的原則，加強(qiáng)對(duì)快速檢測(cè)技術(shù)的研究，盡快研制蔬菜農(nóng)殘速測(cè)儀、米粉質(zhì)量檢測(cè)儀等快速、方便、準(zhǔn)確的食品檢測(cè)設(shè)備，縮短檢測(cè)時(shí)間，提高檢測(cè)精度。

4.在制度建設(shè)上,重點(diǎn)是建立健全產(chǎn)品認(rèn)證制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、不合格品召回制度等，確保檢測(cè)檢驗(yàn)工作制度化、規(guī)范化。

（四）加大受監(jiān)管者違法責(zé)任追究

食品企業(yè)是理性經(jīng)濟(jì)人，為了實(shí)現(xiàn)自我利益最大化，個(gè)別食品企業(yè)不惜損人利己，違反法律法規(guī)的規(guī)定，損害廣大人民群眾的合法權(quán)益。對(duì)受監(jiān)管主體應(yīng)綜合運(yùn)用行政、民事、刑事手段，對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、能力、商譽(yù)處罰，增加受監(jiān)管主體的違法成本，加大違法責(zé)任后果，以抑制其違法行為。

[1]李長(zhǎng)建，張鋒.一種社會(huì)性監(jiān)管模式——中國(guó)食品安全監(jiān)管模式的理性回歸[J].重慶社會(huì)科學(xué)，2006，（3）.

[2]李長(zhǎng)健，陳占江.我國(guó)食品安全問(wèn)題及其原因分析[J].中國(guó)科技信息，2005，（6）.

[3]鄭曉瑩.四位一體食品安全監(jiān)管模式研究[D].江西師范大學(xué)，2012.

[4]謝偉.食品安全監(jiān)管體制創(chuàng)新研究[J].中國(guó)發(fā)展，2011，（1）.

[5]劉錄民.我國(guó)食品安全監(jiān)管體系研究[M].北京：中國(guó)質(zhì)檢出版社，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2013.