魏志強(qiáng)

（中國(guó)人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，已成為后危機(jī)時(shí)代，各國(guó)金融監(jiān)管改革的重要議題。早在上世紀(jì)90年代，英國(guó)人米歇爾·泰勒（MichaelTylor）就提出了“雙峰”理論（TwinPeaks），即認(rèn)為一國(guó)應(yīng)成立一家獨(dú)立的且與行使宏觀審慎監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)平行的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)?！半p峰”理論和其隨后演變成的“三峰”理論，是目前主要經(jīng)濟(jì)體金融監(jiān)管體制改革的主要理論基礎(chǔ)。一些國(guó)家和地區(qū)及國(guó)際組織已據(jù)此在構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)評(píng)估機(jī)制方面，進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。

一、主要國(guó)家和地區(qū)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作評(píng)估機(jī)制現(xiàn)狀

2011年，世界銀行（CGAP）發(fā)布了《金融可獲性報(bào)告2010》，對(duì)全球不同司法管轄下的140多個(gè)經(jīng)濟(jì)體金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)情況進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果顯示：大部分經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要依靠現(xiàn)場(chǎng)檢查來(lái)監(jiān)控消費(fèi)者保護(hù)規(guī)定貫徹落實(shí)情況，并將其納入金融機(jī)構(gòu)日常檢查工作中，很少運(yùn)用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方式彌補(bǔ)現(xiàn)場(chǎng)檢查不足。同年10月，G20巴黎峰會(huì)公布了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)牽頭制定的《金融消費(fèi)保護(hù)高級(jí)原則》，主要包括“法律、規(guī)制與監(jiān)管框架”“監(jiān)管主體的作用”“公平、公正對(duì)待消費(fèi)者”“披露和透明度”“金融教育和金融意識(shí)”“金融服務(wù)提供者及其代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)”“保護(hù)消費(fèi)者資產(chǎn)免受欺騙和誤導(dǎo)”“保護(hù)消費(fèi)者數(shù)據(jù)和隱私”“投訴處理和救濟(jì)”“競(jìng)爭(zhēng)”十項(xiàng)內(nèi)容。2012年6月，世界銀行（CGAP）公布了《金融消費(fèi)者保護(hù)的良好經(jīng)驗(yàn)》，將金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作評(píng)估指標(biāo)歸納為“披露和銷售行為”“消費(fèi)者賬戶的管理和維護(hù)”“隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)”“解決機(jī)制”“保障和補(bǔ)償計(jì)劃”等八項(xiàng)內(nèi)容。這些指標(biāo)的構(gòu)建為各國(guó)建立健全金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)評(píng)估機(jī)制提供了借鑒。

（一）美國(guó)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作評(píng)估機(jī)制現(xiàn)狀

2009年12月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，決定成立金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPB），授權(quán)其負(fù)責(zé)全美金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作。CFPB建立的金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)評(píng)估機(jī)制特點(diǎn)，主要表現(xiàn)以下三個(gè)方面：

1.借助微觀審慎管理，評(píng)估金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作狀況。根據(jù)《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》授權(quán)，CFPB可對(duì)全美資產(chǎn)總額超過(guò)100億美元的銀行、儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)和信貸協(xié)會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)是否存在不公正對(duì)待客戶、未盡到披露義務(wù)以及消費(fèi)者欺詐等法規(guī)禁止行為進(jìn)行檢查，檢查結(jié)束后，CFPB會(huì)發(fā)布執(zhí)行情況公告(compliancebulletin)，通報(bào)檢查結(jié)果，評(píng)價(jià)被檢查主體金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作狀況。

2.公示投訴受理情況，并分析投訴類型及成因。CFPB定期向社會(huì)公示其所受理的金融消費(fèi)投訴情況，并將被投訴領(lǐng)域及投訴數(shù)量，作為評(píng)估金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作開(kāi)展?fàn)顩r的重要依據(jù)。如2013年5月27日，CFPB公布的《消費(fèi)者反饋年度報(bào)告》（ConsumerResponseAnnualReport），就將2012年CFPB受理的91000次投訴按照商業(yè)抵押、信用報(bào)告、消費(fèi)貸款、學(xué)生貸款、銀行賬戶和服務(wù)五方面進(jìn)行了分類。同時(shí)，還對(duì)投訴原因進(jìn)行了分析，并公布了投訴處置方式。

3.開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)查，評(píng)估市場(chǎng)潛在風(fēng)險(xiǎn)。FCPB不定期在其網(wǎng)站上公布相關(guān)行業(yè)研究報(bào)告，就金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法規(guī)情況開(kāi)展調(diào)查，系統(tǒng)評(píng)估金融市場(chǎng)各領(lǐng)域可能涉及到侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的潛在風(fēng)險(xiǎn)，以便在聯(lián)邦法律授權(quán)范圍內(nèi)，最大限度保護(hù)金融消費(fèi)者利益。如2013年8月21日，PCFB公布的《2013年夏季監(jiān)管要情》（SupervisoryHighlights:Summer2013） 就對(duì)近期CFPB監(jiān)管領(lǐng)域，如抵押貸款服務(wù)、公平貸款服務(wù)等特征、成本、收益方面出現(xiàn)的潛在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評(píng)估，指導(dǎo)金融消費(fèi)者甄別市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，避免可能造成的投資損失。

（二）英國(guó)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作評(píng)估機(jī)制現(xiàn)狀

2012年12月19日，英國(guó)出臺(tái)了《2012年金融服務(wù)法案》。根據(jù)該法案，英國(guó)的金融監(jiān)管體系由金融政策委員會(huì)（FPC）、審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）三個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)組成。金融行為監(jiān)管局（FCA）負(fù)責(zé)對(duì)全英金融服務(wù)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，并對(duì)除審慎監(jiān)管局（PRA）監(jiān)管之外的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，是英國(guó)專門(mén)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)。與美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局（FCPB）不同，英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）并不直接受理金融消費(fèi)者投訴，其金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)評(píng)估機(jī)制具有以下特點(diǎn)：

1.更加偏重事先預(yù)防評(píng)估。FCA根據(jù)被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和規(guī)模，就是否存在欺詐消費(fèi)者及違背市場(chǎng)誠(chéng)信原則的行為進(jìn)行定期評(píng)估，尤其是對(duì)規(guī)模較大、客戶數(shù)量眾多的金融機(jī)構(gòu)會(huì)進(jìn)行為期兩年期的持續(xù)評(píng)估，以此判斷金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為是否符合金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)要求。

2.違規(guī)處罰嚴(yán)厲。PCA要求，被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)必須定期向其報(bào)送交易合規(guī)報(bào)告。PCA根據(jù)金融機(jī)構(gòu)提交的報(bào)告評(píng)估金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，判斷被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)是否存在損害金融消費(fèi)者權(quán)益的行為，并以此作為評(píng)估該金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)保護(hù)工作開(kāi)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)和依據(jù)。如果金融機(jī)構(gòu)未提交報(bào)告或報(bào)告提交的不準(zhǔn)確，將會(huì)遭到嚴(yán)厲的懲罰。2013年7月24日，英格蘭銀行就因未按時(shí)提交交易合規(guī)報(bào)告，被FCA處以高達(dá)560萬(wàn)英鎊的罰款。

3.建立了分工更加合理的投訴受理與外部監(jiān)督模式。除金融行為監(jiān)管局（PCA）以外，英國(guó)還設(shè)有金融申訴專員服務(wù)公司（FOS）、金融服務(wù)賠償計(jì)劃公司（FSCS）以及投訴處理專員辦公室（OCC），負(fù)責(zé)具體的金融消費(fèi)者投訴、消費(fèi)者賠償以及金融行為監(jiān)管局（FCA）的外部監(jiān)督工作。其中FOS與FSCS分別獨(dú)立設(shè)立，但受FCA監(jiān)管，而OCC則是獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)FCA的監(jiān)管行為進(jìn)行外部監(jiān)管，確保FCA對(duì)金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)者保護(hù)評(píng)估的客觀性和準(zhǔn)確性。

（三）中國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作評(píng)估機(jī)制現(xiàn)狀

香港采用的是相對(duì)狹義的金融消費(fèi)者保護(hù)和評(píng)估機(jī)制，即僅限于銀行業(yè)，不包括保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)。金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)被納入到銀行體系的穩(wěn)定范圍進(jìn)行監(jiān)管。香港金管局要求銀行機(jī)構(gòu)必須指派獨(dú)立的內(nèi)部單位就其遵守誠(chéng)實(shí)信用、平等對(duì)待客戶等金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)原則情況進(jìn)行定期自我評(píng)估，并向金管局匯報(bào)評(píng)估結(jié)果。金管局也會(huì)對(duì)被監(jiān)管銀行機(jī)構(gòu)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)審查，監(jiān)察銀行機(jī)構(gòu)遵守該原則情況。為彌補(bǔ)狹義金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)制的不足，2012年6月19日，金管局、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)和香港地區(qū)政府，成立了金融糾紛調(diào)解中心，由其負(fù)責(zé)受理與處置銀行、證券類投訴工作。金融糾紛調(diào)解中心具有一定的獨(dú)立性，通過(guò)“先調(diào)解、后仲裁”的方式，協(xié)調(diào)解決成員金融機(jī)構(gòu)與客戶之間金額在50萬(wàn)港元以下的消費(fèi)糾紛。此外，香港銀行公會(huì)也一直參與受理行業(yè)內(nèi)部的消費(fèi)者投訴。該公會(huì)根據(jù)《香港銀行公會(huì)條例》的規(guī)定，評(píng)估銀行機(jī)構(gòu)行為的危害程度，并進(jìn)行懲罰。2008年，香港銀行公會(huì)就會(huì)同香港金管局責(zé)令涉案銀行等面值回購(gòu)“雷曼”迷你債，并對(duì)存在違規(guī)銷售的成員銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行自律懲罰。

2011年，臺(tái)灣出臺(tái)了《金融消費(fèi)者保護(hù)法》，并授權(quán)成立“金融消費(fèi)爭(zhēng)議評(píng)議中心”，受理與處置的投訴范圍涵蓋銀行業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和電子票證業(yè)務(wù)等。與大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)金融維權(quán)機(jī)構(gòu)不同的是“金融消費(fèi)爭(zhēng)議評(píng)議中心”的裁決相當(dāng)于民事判決、具有法定約束力。其裁決結(jié)果就是對(duì)具有侵權(quán)行為機(jī)構(gòu)的法律評(píng)價(jià)。此外，“金融消費(fèi)爭(zhēng)議評(píng)議中心”還定期、不定期向社會(huì)公布受理申訴和評(píng)議案件的統(tǒng)計(jì)情況，并曝光被投訴金融機(jī)構(gòu)，督促其完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，提高金融服務(wù)水平。

二、對(duì)我國(guó)開(kāi)展評(píng)估工作的啟示

（一）重視金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)評(píng)估體系的頂層設(shè)計(jì)。完善的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)評(píng)估體系是一國(guó)或地區(qū)提高金融業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素，也是維護(hù)金融穩(wěn)定的重要保障。我國(guó)應(yīng)在借鑒參考國(guó)際評(píng)估框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，盡快構(gòu)建覆蓋銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等領(lǐng)域的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)評(píng)估體系。明確評(píng)估原則、指標(biāo)體系及評(píng)估程序，不斷完善金融消費(fèi)者保護(hù)體系，夯實(shí)金融業(yè)發(fā)展根基。

（二）強(qiáng)化信息披露與現(xiàn)場(chǎng)檢查。加強(qiáng)信息披露和微觀審慎監(jiān)管是評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的重要方式。一方面，金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害，很大程度上源于消費(fèi)者與金融服務(wù)供應(yīng)商之間能力、信息和資源的不平衡。督促金融機(jī)構(gòu)履行信息披露義務(wù)，是維護(hù)金融消費(fèi)者知情權(quán)，評(píng)估金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)重要指標(biāo)。另一方面，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)欺詐性銷售、誤導(dǎo)性廣告、捆綁銷售等違背公平正義的市場(chǎng)行為進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)，維護(hù)金融市場(chǎng)秩序，為金融消費(fèi)者提供實(shí)質(zhì)性保護(hù)。為此，可開(kāi)展金融消費(fèi)者保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)檢查，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)工作的評(píng)估和披露。

（三）優(yōu)化金融消費(fèi)者保護(hù)市場(chǎng)環(huán)境。在一個(gè)良性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，消費(fèi)者更容易得到優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和良好的服務(wù)。世界各主要國(guó)家和地區(qū)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)大多將營(yíng)造良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，作為促進(jìn)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的重要內(nèi)容加以規(guī)定。因此，推動(dòng)建立公平、誠(chéng)信的良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，不但是激發(fā)市場(chǎng)發(fā)展的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，也是保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)秩序、社會(huì)價(jià)值的必然要求。