王 超

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，浙江杭州310018)

我國(guó)在20世紀(jì)末進(jìn)行了學(xué)前教育體制改革，開(kāi)始推行學(xué)前教育社會(huì)化。但是，在政府責(zé)任不明晰、財(cái)政投入不足的情況下，許多地方政府為減輕支出負(fù)擔(dān)，盲目將學(xué)前教育推向市場(chǎng)，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)公辦幼兒園和集體辦幼兒園數(shù)量大幅減少，民辦幼兒園數(shù)量激增。優(yōu)質(zhì)公辦園供不應(yīng)求、民辦園自主定價(jià)收費(fèi)過(guò)高，使“入園難、入園貴”問(wèn)題日趨嚴(yán)重，弱勢(shì)群體及低收入家庭負(fù)擔(dān)更為沉重，大大損害了學(xué)前教育公平和教育平等權(quán)。因此，明確學(xué)前教育中的政府責(zé)任已經(jīng)為化解矛盾的關(guān)鍵，而現(xiàn)階段最迫切、最為具體的政府職責(zé)應(yīng)是其“財(cái)政責(zé)任”。

1 政府承擔(dān)學(xué)前教育投入責(zé)任的理論依據(jù)

國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從早期教育重要性、學(xué)前教育產(chǎn)品屬性、成本分擔(dān)理論、學(xué)前教育市場(chǎng)缺陷等四方面論證了政府財(cái)政投入學(xué)前教育的合理性及必要性。

1．1 早期教育重要性

相關(guān)腦科學(xué)和心理學(xué)研究成果科學(xué)論證了對(duì)幼兒進(jìn)行優(yōu)質(zhì)教育的重要性。Bruer JT．提出2～7歲是幼兒各項(xiàng)智力因素快速發(fā)展的關(guān)鍵期，在該階段接受科學(xué)的教育和訓(xùn)練，可以促進(jìn)幼兒大腦功能全面和快速發(fā)展［1］。Bloom的研究證明，如果將人17歲時(shí)所達(dá)到的智力水平定為100，那么其中50%是4歲以前獲得的，80%是8歲以前獲得的，因此要開(kāi)發(fā)人的智力就要抓緊早期教育［2］。維果茨基提出兒童的發(fā)展差異主要由最近發(fā)展區(qū)(通過(guò)他人幫助可能達(dá)到的水平)決定。良好的學(xué)前教育可以充分開(kāi)發(fā)幼兒的最近發(fā)展區(qū)，推動(dòng)兒童心理的健康發(fā)展［3］。

1．2 學(xué)前教育產(chǎn)品屬性

經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域一般將產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。學(xué)前教育既有利于個(gè)體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，又對(duì)降低犯罪率、節(jié)約政府開(kāi)支、促進(jìn)婦女就業(yè)具有重要作用［4］，兼具私人收益和社會(huì)收益，不能同時(shí)滿足純公共產(chǎn)品的兩大特性:非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，所以其具有典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。龐麗娟認(rèn)為學(xué)前教育與公共產(chǎn)品同樣具有受眾的普遍性和受益的公共性特點(diǎn)，同時(shí)具有公益性質(zhì)，并指出學(xué)前教育以公益性為根本性質(zhì)［5］。張春霞則通過(guò)對(duì)蘇州市幼教發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析之后認(rèn)為:幼兒教育是社會(huì)公益事業(yè)，發(fā)展幼兒教育是政府義不容辭的責(zé)任［6］。

1．3 成本分擔(dān)理論

20世紀(jì)70年代，約翰斯通提出的高等教育成本分擔(dān)理論中明確指出政府應(yīng)依據(jù)利益獲得原則與能力支付原則，承擔(dān)相應(yīng)的教育成本［7］。該理論對(duì)明確政府作為學(xué)前教育成本分擔(dān)的主體有著重要的參考意義。一些研究也從成本——收益角度說(shuō)明學(xué)前教育具有明顯的正外部性。例如，芝加哥親子中心的追蹤研究發(fā)現(xiàn)，15～18年后，學(xué)前教育的投入收益率為1∶7．14，其中社會(huì)收益率為1∶3．85，佩里早期教育方案追蹤研究表明學(xué)前教育投入40年后的社會(huì)收益率高達(dá)1∶12．9［8］。因此政府應(yīng)通過(guò)財(cái)政投入對(duì)其產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補(bǔ)償。一些學(xué)者也指出，由于學(xué)前教育同時(shí)具有明顯的私人收益，幼兒父母理應(yīng)承擔(dān)學(xué)前教育的部分成本，強(qiáng)調(diào)應(yīng)建立幼兒園成本測(cè)算制度，明確政府、家庭、社會(huì)組織等主體在幼兒園生均成本中的分擔(dān)比例［9］。

1．4 學(xué)前教育市場(chǎng)缺陷

首先，學(xué)前教育的正外部性［10］導(dǎo)致私人最優(yōu)產(chǎn)量低于整個(gè)社會(huì)的最優(yōu)產(chǎn)量，依據(jù)效率原則，需要政府以財(cái)政投入形式進(jìn)行干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)產(chǎn)量。其次，對(duì)一些偏遠(yuǎn)地區(qū)而言，由于兒童數(shù)量較少，可能會(huì)出現(xiàn)學(xué)前教育生產(chǎn)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，如果沒(méi)有政府干預(yù)，將會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)壟斷，從而損害家長(zhǎng)和兒童的利益［11］。最后，學(xué)前教育的專(zhuān)業(yè)性決定了服務(wù)提供者和消費(fèi)者之間會(huì)存在信息不對(duì)稱(chēng)，一方面，有調(diào)查表明家長(zhǎng)更關(guān)心幼兒教育機(jī)構(gòu)的時(shí)間安排、機(jī)構(gòu)的大小、提供者的種族等特征，而不是幼兒教育質(zhì)量［12］，另一方面，私人提供學(xué)前教育勢(shì)必以謀求利潤(rùn)最大化為最終目標(biāo)，而非著眼于提高教育質(zhì)量和社會(huì)效益。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外大部分研究都從不同角度肯定了政府財(cái)政投入學(xué)前教育的合理性和必要性。盡管有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)依據(jù)“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的原則，家庭、社會(huì)等其他主體也應(yīng)承擔(dān)學(xué)前教育支付責(zé)任，但其主要目的是為建議確定合理規(guī)范的教育成本分擔(dān)比例，而非否定政府的投入責(zé)任。

2 學(xué)前教育領(lǐng)域的政府投入責(zé)任缺失

由于對(duì)學(xué)前教育中的政府責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)政府投入過(guò)程中存在責(zé)任缺失，加劇了“入園難、入園貴”的社會(huì)問(wèn)題。已有研究表明，我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入存在的主要問(wèn)題是財(cái)政投入總量少且分配不均。

2．1 財(cái)政投入總量少

近十年來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育投入平均僅占 GDP的0.06%，而2003年OECD的調(diào)查顯示，該比例在歐洲19國(guó)平均為0．5%，美國(guó)為0．4%，日本和韓國(guó)為0．2%，墨西哥為0．8%。學(xué)前教育財(cái)政投入不足，嚴(yán)重制約了學(xué)前教育的發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)學(xué)前教育毛入園率提高緩慢。直到2013年，我國(guó)學(xué)前三年毛入園率只有67．5%。

我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入量較低，一方面，是由于整個(gè)教育領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入一直不足，直到2012年才剛剛實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的4%的目標(biāo);另一方面，學(xué)前教育投入量和各級(jí)政府職責(zé)范圍至今沒(méi)有明確的法律依據(jù)，在政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限的情況下，其他公共物品往往會(huì)擠占本應(yīng)用于學(xué)前教育的財(cái)政資金。

2．2 分配不均衡

與學(xué)前教育財(cái)政投入總量不足相比，財(cái)政資金的分配不均問(wèn)題更加嚴(yán)重，而這一問(wèn)題恰恰是造成學(xué)前教育機(jī)會(huì)不公平，部分弱勢(shì)地區(qū)和群體利益受損的主要原因。其不均衡主要體現(xiàn)在如下四個(gè)層面:

區(qū)域?qū)用?。我?guó)學(xué)前教育財(cái)政資金主要依賴于地方政府撥付，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況差異直接導(dǎo)致學(xué)前教育財(cái)政投入的區(qū)域差距明顯。柏檀等通過(guò)對(duì)2009年《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的省際數(shù)據(jù)處理分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的生均預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。而即使在同一省內(nèi)，不同的區(qū)域發(fā)展也不均衡［13］。周奇杰利用2010年江蘇省的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)不管在生均預(yù)算內(nèi)財(cái)政投入金額上，還是生均財(cái)政投入占當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育生均培養(yǎng)成本的比例上，都明顯高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)［14］。

城鄉(xiāng)層面。城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)，使城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、文化和生活等方面都存在一定差異，其中公共服務(wù)提供方面表現(xiàn)更為突出。1999年，中央教科所對(duì)全國(guó)六省、市、自治區(qū)進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，結(jié)果顯示縣級(jí)幼兒園占政府財(cái)政撥款的60．3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、村辦幼兒園僅占17.7%和15．7［15］。劉啟艷、劉錳則以貴州省為例對(duì)西部城鄉(xiāng)學(xué)前教育現(xiàn)存問(wèn)題及其對(duì)策進(jìn)行研究，指出貴州省絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今沒(méi)有公辦園，城鄉(xiāng)間學(xué)前教育資源配置、幼兒教師培訓(xùn)機(jī)會(huì)、幼兒園園長(zhǎng)素質(zhì)等方面差距明顯［16］。

園際層面。我國(guó)幼兒教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)主要投向公辦幼兒園，特別是教育部門(mén)辦的幼兒園和機(jī)關(guān)園。這種傾斜性的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制導(dǎo)致不同性質(zhì)的幼兒園兩級(jí)分化嚴(yán)重，這對(duì)幼兒園和幼兒而言都極為不公。宋映泉基于縣級(jí)微觀數(shù)據(jù)的分析揭示了這一現(xiàn)象的普遍性［17］，而張雪等利用省際面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，同東部及自治區(qū)相比，我國(guó)中部地區(qū)和西部非自治區(qū)地區(qū)更傾向于將財(cái)政資金用于公辦幼兒園質(zhì)量的提高、公辦幼兒教師工資的增加及少數(shù)示范園高標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)度建設(shè)［18］。

教師層面。我國(guó)幼兒教師待遇普遍低于其他學(xué)段的教師，而且同一幼兒園中公辦和非公辦幼兒教師的待遇也不能相提并論。蔡迎旗、馮曉霞指出我國(guó)各地幼兒教師的薪金大約只有當(dāng)?shù)匦W(xué)教師的一半到三分之二，轉(zhuǎn)檔落戶的機(jī)會(huì)也大大少于小學(xué)教師［19］。而在幼兒教師總體生存狀態(tài)欠佳的情況下，同工不同酬的待遇對(duì)非編幼兒教師的工作積極性打擊更大。有研究指出，幼兒教師是影響學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素，其低工資收入和低素質(zhì)之間相互制約，會(huì)造成幼兒教師低收入和低素質(zhì)的惡性循環(huán)，不利于學(xué)前教育整體質(zhì)量的提高［20］。

綜上述，我國(guó)政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入從總量和結(jié)構(gòu)兩方面都存在較為嚴(yán)重的問(wèn)題。財(cái)政投入總量不足體現(xiàn)了政府對(duì)其投入責(zé)任不夠重視，有意推脫;而投入結(jié)構(gòu)的不均衡、不合理則反映出政府財(cái)政投入只是“錦上添花”而非“雪中送炭”，既無(wú)效率，也不公平。此外，在幼兒家庭背景和個(gè)人先天差異等內(nèi)在因素共同作用下，這種政府責(zé)任缺失最終將導(dǎo)致幼兒受教育的代價(jià)和收益不公平，加劇“馬太效應(yīng)”。

3 學(xué)前教育政府投入的基本原則

明確政府投入責(zé)任并不能保證政府可以建立合理的投入機(jī)制正確履行這一職責(zé)，而且當(dāng)前中國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題恰恰說(shuō)明政府沒(méi)有采取合理、科學(xué)的投入機(jī)制。因此，學(xué)前教育領(lǐng)域中，政府應(yīng)投入多少、投入給誰(shuí)、怎樣投入成為更為現(xiàn)實(shí)和重要的問(wèn)題。為此，應(yīng)明確學(xué)前教育政府投入的基本原則，規(guī)范政府的投入行為。

第一，公平原則。20世紀(jì)80年代早期，Berne、Stiefel提出了一個(gè)全面的教育財(cái)政公平性研究框架，其中確定了教育財(cái)政應(yīng)遵循的三個(gè)公平原則:橫向公平、縱向公平和財(cái)政中性［21］。橫向公平要求相同條件的學(xué)生應(yīng)獲得相同的教育資源;縱向公平要求為不同條件學(xué)生提供有差別的教育資源;財(cái)政中性原則要求每個(gè)學(xué)生所享有公共教育經(jīng)費(fèi)的多少不能與本學(xué)區(qū)的富裕程度相關(guān)。

第二，充足原則。教育公平并不意味著每個(gè)學(xué)生必須接受同量同質(zhì)的教育資源，而是應(yīng)擁有其作為一個(gè)社會(huì)成員所必需的教育數(shù)量和質(zhì)量，而且加大教育財(cái)政投人與提高學(xué)生學(xué)業(yè)成就、降低教育過(guò)程中的不公平和低效率之間沒(méi)有必然關(guān)系。因此，教育財(cái)政充足的概念在上世紀(jì)80年代被提出，成為與公平、效率并列的教育財(cái)政學(xué)三大基本概念。Odden認(rèn)為基礎(chǔ)教育財(cái)政充足性即是保證學(xué)校擁有足夠的資源去達(dá)到教育產(chǎn)出的標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)于公平性的相對(duì)差異，充分性強(qiáng)調(diào)的是絕對(duì)水平標(biāo)準(zhǔn)，更多的涉及到教育教學(xué)質(zhì)量方面的考慮［22］。

第三，效率原則。政府雖然承擔(dān)學(xué)前教育投入責(zé)任，但這并不意味著政府應(yīng)承擔(dān)學(xué)前教育服務(wù)的全部成本。正所謂“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”，所有收益者都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的教育成本，關(guān)鍵在于確定各責(zé)任主體成本分擔(dān)比例。另外，依據(jù)學(xué)前教育的基礎(chǔ)性和國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源分布現(xiàn)狀，推行積極歧視和“削峰填谷”式的財(cái)政投入機(jī)制更利于提高財(cái)政資金的使用效率，可以擴(kuò)大公共學(xué)前教育資源的受益范圍，有助于學(xué)前教育質(zhì)量整體提高。

4 總結(jié)

本文通過(guò)對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理歸納，發(fā)現(xiàn)已有研究在明確政府應(yīng)承擔(dān)學(xué)前教育投入責(zé)任方面達(dá)成基本共識(shí)，并揭示出財(cái)政資金投向不均衡是當(dāng)前我國(guó)政府投入責(zé)任缺失的主要方面。但是，對(duì)于政府在學(xué)前教育領(lǐng)域應(yīng)承擔(dān)多大的成本比例、財(cái)政體制改革應(yīng)側(cè)重哪些方面等問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)界還存在較大的爭(zhēng)論和分歧。一方面，學(xué)前教育社會(huì)收益定量測(cè)度較為復(fù)雜，難以確定每一利益主體應(yīng)承擔(dān)的成本比例;另一方面，國(guó)內(nèi)研究經(jīng)驗(yàn)的成分多與理論成分，同時(shí)也缺少類(lèi)似美國(guó)“開(kāi)端計(jì)劃”這樣的政策實(shí)踐供研究者跟蹤調(diào)查，所以國(guó)內(nèi)學(xué)者通常參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)提出改革設(shè)想，但由于各國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平、政府財(cái)力、制度體系等方面存在巨大差異，某些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并不適用于中國(guó)。因此，本文并沒(méi)有贅述具體的財(cái)政投入改革措施，而是在已有研究基礎(chǔ)上提出財(cái)政投入應(yīng)遵循的三個(gè)原則:公平原則、充分原則和效率原則，建議以此指導(dǎo)和規(guī)范政府的投入行為。

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