許俊松

(安徽省圖書館，合肥 230001

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)探索

許俊松

(安徽省圖書館，合肥 230001

文章從法人治理結(jié)構(gòu)的機制展開論述,闡述了當(dāng)前我國公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)的情況，在此基礎(chǔ)上指出推進法人治理結(jié)構(gòu)所面臨的問題，并對推進公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的途徑進行了探索研究。

公共圖書館；法人治理結(jié)構(gòu)；圖書館理事會

1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)概述

公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)，是以實現(xiàn)公共文化服務(wù)的宗旨為目標(biāo)，構(gòu)建由利益相關(guān)方共同參與治理的運行管理模式，實現(xiàn)決策、管理、監(jiān)督和保障的科學(xué)化、民主化、制度化和規(guī)范化，從而提高服務(wù)效能。在對圖書館的管理進行改革探索的當(dāng)今，國內(nèi)已有一些圖書館開始嘗試以理事會的模式運行。由此，公共圖書館建立以理事會制度為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，已經(jīng)由一個理論問題變成了實踐問題。

公共圖書館實行法人治理，建立理事會制度在我國還是新鮮事物，更是一種創(chuàng)新。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)是要實現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)分離，由決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層三者組成的一種組織結(jié)構(gòu)及其運行機制[1]。決策層是承擔(dān)決策及監(jiān)督職能的組織形式，通常是以理事會形式出現(xiàn)，這種形式體現(xiàn)了共同治理的原則，一般由單位的舉辦部門、政府相關(guān)部門、文化事業(yè)單位代表、服務(wù)對象代表和其他有關(guān)方面的代表組成。決策層的主要職能是圍繞單位中心目標(biāo)，確定單位的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展綱領(lǐng)和實施方案，負(fù)責(zé)宏觀控制和決策。執(zhí)行層是理事會的執(zhí)行機構(gòu)，一般是由公共圖書館的行政負(fù)責(zé)人以及主要部門的管理人員組成，執(zhí)行層獨立自主地行使其管理權(quán)，確保各個部門的業(yè)務(wù)按照決策層的指導(dǎo)方向正常高效運轉(zhuǎn)，執(zhí)行層要將決策層所制定的方針、政策貫徹到各個部門的具體工作中去，并對決策層負(fù)責(zé)。監(jiān)督層作為監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)對財務(wù)、理事和執(zhí)行層履行職責(zé)的情況進行監(jiān)督。

一個好的內(nèi)部機制能把決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能分離開來，形成增效的分權(quán)制衡，并設(shè)立不同的機構(gòu)來行使這些職能。公共圖書館建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能分離的治理結(jié)構(gòu)，正是適應(yīng)這種管理需要而建立的。其中的決策層行使管理職責(zé)，即為圖書館管理主體，采用理事會制度，也就是說，由圖書館理事會來行使圖書館管理主體的職責(zé)；執(zhí)行層由館長及其副職構(gòu)成，館長作為理事會選舉任命的行政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會的決策；監(jiān)督層負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會決策和執(zhí)行機構(gòu)權(quán)力行使是否合法、合理。當(dāng)然，真正意義上的法人治理，絕非簡單地在形式上成立理事會、監(jiān)事會，也不是單純地在現(xiàn)有組織架構(gòu)中衍生出一層決策層。

現(xiàn)階段，我國不同地區(qū)公共圖書館實行的法人治理結(jié)構(gòu)雖然在形式上大體相同，但是每個館基于本身的差異，在決策層職責(zé)的定位上還是有所差異。目前，在我國已經(jīng)開始嘗試實行法人治理的圖書館中，比較有代表性的主要有廣州圖書館、無錫市圖書館、深圳圖書館等。廣州圖書館于2012年開始探索實施法人治理結(jié)構(gòu)，推行以集體決策和集體監(jiān)督為出發(fā)點的決策監(jiān)督型理事會制度，當(dāng)年4月，開始理事會籌建及《廣州圖書館章程(草案)》的起草工作，7月31日，廣州圖書館理事會成立大會暨第一次會議召開，討論并審議通過了《廣州圖書館章程》，9月，該章程經(jīng)廣州市事業(yè)單位登記管理局核準(zhǔn)生效。廣州圖書館理事會被定位為廣州圖書館的決策機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，由15名理事組成，其中包括政府代表、社會代表及圖書館代表，每屆任期4年。理事會會議每年定期召開兩次，分別在第一季度和第三季度舉行。深圳圖書館則將理事會的功能更加深度化定義，將其定位為深圳圖書館的議事和決策機構(gòu)，負(fù)責(zé)確定深圳圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，行使重大事項議事權(quán)和決策權(quán)。

2 公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)面臨的問題

2.1 法律依據(jù)有待完善

“法人治理”這一概念用于公共圖書館的管理時間尚短，許多公共圖書館都做出了不同程度的探索，然而在法律依據(jù)上，仍然有所欠缺。至今為止尚沒有一部完整的具有法律效力的公共圖書館法可以作為依據(jù)，這就會帶來一系列的問題，致使公共圖書館在實行法人治理的過程中，無法完全按照法律程序運行，而只能按照行政意志進行管理。因此，法律依據(jù)不完善會在某種程度上阻礙公共圖書館探索實行法人治理的腳步。

2.2 主管部門權(quán)責(zé)區(qū)分有待明晰

公共圖書館管理主體的職責(zé)是負(fù)責(zé)圖書館運行和發(fā)展的決策事務(wù)。在以政府為公共圖書館的建設(shè)主體時，管理主體介于建設(shè)主體與執(zhí)行主體之間。我國的公共圖書館管理體制，政府承擔(dān)了建設(shè)主體與管理主體兩種職責(zé)，公共圖書館的運行和發(fā)展事務(wù)均由政府來掌控，形成了管辦不分的管理體制。因此，在我國現(xiàn)行的公共圖書館治理主體結(jié)構(gòu)中，并沒有獨立意義上的管理主體[2]。實行公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)就是要建立具有獨立意義的管理主體，即理事會。這就需要明確公共圖書館的建設(shè)單位文化主管部門與公共圖書館理事會之間的關(guān)系，理清公共圖書館的管理權(quán)責(zé)。

2.3 管理體制有待改變

當(dāng)前，我國公共圖書館被定位成“由國家或地方政府管理、資助和支持的免費為社會提供公共服務(wù)的圖書館”[3]。公共圖書館的定位造成公共圖書館過分依賴政府管理，也不需要面對激烈競爭，從而使得公共圖書館缺乏主動創(chuàng)新意識，不能主動地以讀者需求為中心而積極創(chuàng)新，致使公民權(quán)利與政府權(quán)力倒置，這就讓公共圖書館的功能定位越來越模糊泛化。因此，為了充分激活公共圖書館的活力，為社會提供更多更優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)，需要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下的公共圖書館管理體制。在建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，可以構(gòu)建全國性的圖書館協(xié)會或是圖書館委員會代理政府舉辦單位對公共圖書館實行統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)，從而構(gòu)建全國公共圖書館治理的決策、執(zhí)行與監(jiān)督的分權(quán)制衡模式。

2.4 反饋及監(jiān)督機制有待加強

目前，大部分公共圖書館的各項反饋行為僅僅是依靠圖書館內(nèi)部間的溝通協(xié)調(diào)，存在滯后及不規(guī)范等問題，整體并未形成一個有效的反饋機制。與此同時，公共圖書館長期以來缺乏一個有效的監(jiān)督約束機制，對館長及工作人員的監(jiān)督基本是依靠上級主管單位及政府相關(guān)部門[4]，或是僅僅依靠內(nèi)部的管理條例及規(guī)章制度對其約束，這些顯然都是有待進一步健全的。監(jiān)督與反饋機制的不健全，就會產(chǎn)生一些負(fù)面影響，例如工作效率不高、處理問題不及時等。這就需要進一步引進外部監(jiān)督機制，保證社會公眾對公共圖書館發(fā)展的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3 推進公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建立的途徑

3.1 完善政策法律，推進制度變革

由于歷史和國情的緣故，在我國實施公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，需要一整套的政策法律給予規(guī)范和保障。這就需要在推進公共圖書館管理體制和人事制度等方面改革時，做到政策與立法先行，對公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)作出相關(guān)的配套規(guī)定，尤其是在擬制中的《公共圖書館法》更有必要對公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)作出法律規(guī)定，以指導(dǎo)和規(guī)范公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，做到有法可依，有章可循[5]。

3.2 完善理事會制度，實現(xiàn)管辦分離

公共圖書館理事會制度的建立，表明圖書館的所有者和管理者分離，意味著圖書館管理向著專業(yè)化和去行政化更進了一步。理事會是決策和監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)圖書館的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算等決策事項，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責(zé)，并監(jiān)督本單位的運行[6]。圖書館理事會承擔(dān)的具體職責(zé)，包括制定圖書館總體發(fā)展規(guī)劃和政策，審批圖書館年度工作計劃和財務(wù)預(yù)算方案，審議圖書館年度報告和財政收支狀況，監(jiān)督圖書館公共資金使用情況，規(guī)范圖書館績效考核指標(biāo)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等等。因此，要根據(jù)公共圖書館的規(guī)模、職責(zé)任務(wù)和服務(wù)對象等方面特點，兼顧代表性和效率，合理確定理事會的構(gòu)成和規(guī)模[7]。在此基礎(chǔ)上理清與政府舉辦部門的關(guān)系，履行好決策和監(jiān)督的職責(zé)，實現(xiàn)管辦分離，自主運行。

3.3 健全內(nèi)部運行機制，激發(fā)自身活力

圖書館理事會是民主決策機構(gòu)，它的一切活動都要體現(xiàn)民主、公開、效能、責(zé)任等特點，為了保證體現(xiàn)這些特點，必須制定健全的制度規(guī)范。理事會的各項制度名稱及其主要內(nèi)容，一般要在理事會章程中做出原則性規(guī)定。理事會本身作為民主議事和決策機構(gòu)，必須遵循民主決策和科學(xué)決策原則，尤其是在會議制度上必須遵循平等協(xié)商、自由發(fā)言和程序民主原則。例如，召開理事會，一般要求參加會議的法定人數(shù)需占理事所有成員半數(shù)以上，在對重大事項表決時，須經(jīng)出席的全體理事過半數(shù)同意才能生效。為使理事成員有效履行職責(zé)，會前需向理事提供合適而又動態(tài)更新的信息，并于會議召開前將會議議程的相關(guān)材料發(fā)送給理事，以便做好會議準(zhǔn)備。

同時，政府有關(guān)部門和社會公眾對公共圖書館的監(jiān)督管理，也是公共圖書館按行為規(guī)則和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供公益服務(wù)的重要保證。因此，建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，需要同步建立有效的外部監(jiān)管機制和公共圖書館年度報告制度，加強對公共圖書館履行章程情況的監(jiān)管，建立公共圖書館信息公開制度，強化社會對公共圖書館的監(jiān)督[8]。

3.4 提高治理認(rèn)識，形成多方參與機制

中國的治理文化還只是剛剛起步，多方參與、多元共治的社會文化尚未形成。治理文化的缺失反映在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)上就是理事會制度在我國作為西方舶來品還是顯得水土不服。理事作為不拿薪水的社會公益職位，其社會價值沒有得到廣泛宣揚，理事的社會榮譽機制不健全。因此，在構(gòu)建公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)過程中，需要向社會廣泛宣傳，設(shè)立國家榮譽制度，讓社會公眾了解社會事務(wù)治理，提高積極參與社會治理的愿望。弘揚社會公眾參與社會治理和公共服務(wù)的意識，這樣才能形成多方參與的公共圖書館治理機制。

4 結(jié)語

公共圖書館法人治理既是一個創(chuàng)新又是一個挑戰(zhàn)，建立并完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)能夠有效地助推文化體制及機制的轉(zhuǎn)變。對于公共圖書館來說，這一探索是行政管理漸漸轉(zhuǎn)向法人治理的過程。通過這一探索，促進公共圖書館的發(fā)展向著自主化、多元化、深度化及廣度化發(fā)展，公共文化服務(wù)整體水平也會得以提升。

[1] 曾友和.試論公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建[J].紅河學(xué)院學(xué)報,2011,(3):94-97.

[2] 阮勝利.我國公共圖書館治理結(jié)構(gòu)特征及弊端分析[J].國家圖書館學(xué)刊,2010,(4):9-14.

[3] 王新衛(wèi).公共圖書館精神與高校圖書館對社會開放的現(xiàn)實意義[J].西安文理學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2011,(5):103-105.

[4] 祝淑君.試論公共圖書館法人治理機制的優(yōu)化[J].新世紀(jì)圖書館,2012,(12):71-74.

[5] 蔣永福等.在我國實行公共圖書館理事會制度的理論思考[J].山東圖書館學(xué)刊,2010,(6):23-27.

[6] 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知(國辦發(fā)〔2011〕37號)[EB/OL].http://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-LNRB201117007.htm.2012-08-18.

[7] 祁述裕.建立完善文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)[N].人民日報,2013-12-6(24).

[8] 張 正.公共圖書館媒體推廣研究——以上海圖書館和深圳圖書館為例[D].廣州：中山大學(xué)，2010.

(責(zé)任編輯：傅 正)

An analysis of the structure of corporate governance in public libraries

XU Jun-song

(Anhui Provincial Library, Hefei 230001, China)

Starting from the mechanism of the structure of corporate governance, the article expounds the present situation of the promotion of the structure of corporate governance in public libraries in China and makes a preliminary study of difficulties faced by the public libraries. Some effective channels to the promotion of the structure of corporate governance in public libraries are also presented in the article.

public library; the structure of corporate governance; library board

G250

A

1006-1525(2014)06-0037-03

許俊松，男，研究館員，副館長。

2014-06-09