肖莉娜

（英國巴斯大學(xué) 社會科學(xué)與政策科學(xué)系）

一系列的兒童傷害事故引發(fā)社會各界對兒童福利議題的關(guān)注，如何建構(gòu)一個兒童福利政策框架，以回應(yīng)兒童可能面臨的諸種風(fēng)險并提供一個無縫隙的兒童保護，成為學(xué)術(shù)界的研究聚焦。然而，中國的兒童福利政策議題需要置于社會轉(zhuǎn)型這一大的背景之下進行理解，也就是說要引入米爾斯所言的“社會學(xué)想像力”，要認識到個人的生命歷程與更大的社會歷史進程是聯(lián)系在一起的。①因此，需要考察兒童的成長與社會轉(zhuǎn)型之間的關(guān)聯(lián)，也就是標(biāo)題所說的，這一代的兒童是“大轉(zhuǎn)型的孩子們”。唯此，才能就兒童福利議題提出切合特定時代脈絡(luò)的方向性思考。

一、不平等、流動性與脆弱性：大轉(zhuǎn)型與兒童發(fā)展

中國正在經(jīng)歷前所未有的大轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型是多重動力的疊加下推動的，在市場化、城市化、工業(yè)化與全球化的共同作用下，社會結(jié)構(gòu)與社會心態(tài)均發(fā)生了巨大的變化。身處大轉(zhuǎn)型的兒童，面對著不同的結(jié)構(gòu)性沖擊，生命歷程深受影響，生存與發(fā)展的機會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元的態(tài)勢，而不平等、流動性與脆弱性是其中的核心主題。

首先，兒童因家庭的社會經(jīng)濟地位不同而經(jīng)歷“不平等的童年”，這樣的不平等體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間與階層之間。二元的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)并沒有得到實質(zhì)的改變，社會的階層分化日益加深，地區(qū)之間的差異并沒有得到實質(zhì)性的有效緩解，這使得農(nóng)村兒童、欠發(fā)達地區(qū)兒童和低收入家庭的兒童在教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)、設(shè)施及機會方面，依然處于不利位置。不平等在教育、健康等方面呈現(xiàn)為一個社會經(jīng)濟梯度，這樣的社會經(jīng)濟梯度將影響處境不利兒童的發(fā)展結(jié)果，因為童年期的負面經(jīng)歷具有累積效應(yīng)。

2010年普查數(shù)據(jù)表明，貧困地區(qū)兒童在健康水平、接受或完成義務(wù)教育情況和居住條件等方面都明顯處于不利境遇。貧困地區(qū)兒童各年齡組的死亡率高于全國平均水平50%以上，近一半的年齡組高于全國平均水平80%以上；貧困地區(qū)兒童有接近5%未接受或完成義務(wù)教育，高于全國平均水平約2個百分點。①① 譚深：《中國農(nóng)村留守兒童研究述評》，《中國社會科學(xué)》2011年第1期。 國家統(tǒng)計局：《中國兒童人口狀況——事實與數(shù)據(jù)（2013）》，聯(lián)合國兒童基金會中國網(wǎng)站，http://www．unicef．cn。衛(wèi)生部2012年的《中國0-6歲兒童營養(yǎng)發(fā)展報告》指出：1990年-2010年，我國5歲以下兒童營養(yǎng)狀況城鄉(xiāng)差異明顯，農(nóng)村地區(qū)兒童低體重率和生長遲緩率約為城市地區(qū)的3-4倍，貧困地區(qū)農(nóng)村是一般農(nóng)村的2倍，2010年貧困地區(qū)尚有20%的5歲以下兒童生長遲緩。6-12月齡農(nóng)村兒童貧血患病率高達28．2%，13-24 月齡兒童貧血患病率為 20．5%。

這一組數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村兒童、欠發(fā)達地區(qū)的兒童和貧困家庭的兒童面臨更多的結(jié)構(gòu)性障礙，而這樣的障礙可能使得他們享受不了應(yīng)有的權(quán)利、得不到應(yīng)有的保護，其生理、心理、社會發(fā)展會受到影響。以低保政策為例，盡管“應(yīng)保盡?！钡玫搅溯^好的落實，但需要關(guān)注的是，是否有政策或機制為兒童脫離貧困提供幫助，這是一個需要關(guān)注的議題。階層之間不平等在一定程度上可能會代際傳遞，尤其是如果公共政策沒有致力于打開向上流動的渠道，階級的固化將具象在兒童的生命軌跡之中。這樣的不平等可能不僅僅體現(xiàn)在可見的、物質(zhì)的層面，也會以不可見的或更加微妙的方式呈現(xiàn)，正如《不平等的童年》所揭示的，階層差異具體而微到兒童養(yǎng)育的方式。②Lareau，Annette．Unequal Childhoods：Class，Race，and Family Life，University of California Press，2003．

其次，很多兒童因社會的流動性加劇而經(jīng)歷“流動的童年”。中國社會正面臨前所未有的人口流動，六普顯示我國流動人口的規(guī)模達到2．21億人 ，如此大規(guī)模的城鄉(xiāng)遷移一方面正在改變中國社會城鄉(xiāng)分割的圖景，而另一方面也給中國帶來前所未有的挑戰(zhàn)，特別是公共服務(wù)與社會治理體系需要予以回應(yīng)。與之相隨的兩個兒童群體更是值得關(guān)注：流動兒童與留守兒童，這兩個群體合計起來接近1億。實際上很多兒童既有流動的經(jīng)歷，也有留守的經(jīng)歷，他們的身份經(jīng)常隨著父母在城鄉(xiāng)之間的穿梭而變動。

人口流動的家庭化正在深化，3581萬兒童跟隨父母進城流動，構(gòu)成所謂的流動兒童群體。據(jù)教育部2012年的統(tǒng)計，全國義務(wù)教育階段在校生中進城務(wù)工人員隨遷子女共1260．97萬人，小學(xué)生 932．74萬人，初中生 328．23萬人。③教育部：《2012年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，教育部網(wǎng)站。這顯示有很大一部分的流動兒童是學(xué)齡前兒童，他們的照顧與保護面臨挑戰(zhàn)，因為很多兒童的父母需要賺錢養(yǎng)家，而缺乏足夠的時間和精力回應(yīng)兒童的需要。很大一部分的兒童只能就讀農(nóng)民工子弟學(xué)校，而這些學(xué)校的師資、課程和設(shè)施與公立學(xué)校比起來有較大的差距。最具爭議性的議題是異地高考，盡管不少地方提出了較為開放的政策，但特大城市的異地高考政策依然進展緩慢，即便有所進展，受惠者也相當(dāng)有限，這顯然在很大程度上限制了流動兒童向上流動的機會。

伴隨城鄉(xiāng)遷移而出現(xiàn)的農(nóng)村留守兒童群體也在不斷壯大，2000年為1981萬，2005年上升為5861萬，2010年為6102萬人。④段成榮、呂禮丹、郭靜、王宗萍：《我國農(nóng)村留守兒童生存和發(fā)展基本狀況：基于第六次人口普查數(shù)據(jù)的分析》，《人口學(xué)刊》2013年第3期。教育部的統(tǒng)計顯示，2012年全國義務(wù)教育階段在校生中農(nóng)村留守兒童共2200．32萬人，其中小學(xué)生1436．81萬人、初中生763．51萬人。盡管現(xiàn)有的文獻表明，父母的流動并不必然帶來兒童的負面結(jié)果，但針對留守兒童的“問題敘事”已經(jīng)形成，部分媒體報道、調(diào)查報告“有某種夸大留守兒童自身問題的，并且將這些不良問題歸咎于父母責(zé)任的傾向?！雹倜谞査梗骸渡鐣W(xué)想像力》，三聯(lián)書店2005年版。這一認識和判斷實際上是將社會問題家庭化、個體化，忽視了這一議題背后的社會結(jié)構(gòu)動因，特別是反思政府是否應(yīng)該有更多的作為?？梢灶A(yù)見的未來，很多兒童依然不得不面對父母因外出打工而缺席這一新的家庭安排，從而形成了一種新的家庭形態(tài)。然而，政府所宣稱的政策在很多地方并沒有真正落實，很多留守兒童的狀況沒有因政策而得到改善。

最后，社會分化與流動性的疊加使得更多的兒童要面對“脆弱的童年”。這樣的疊加導(dǎo)致兩個結(jié)果：其一，家庭及社區(qū)的傳統(tǒng)育兒功能下降，家庭和社區(qū)以外的社會力量較弱，且社會的流動性進一步削弱了傳統(tǒng)價值與非正式支持網(wǎng)絡(luò)的功能；其二，在市場競爭中處于弱勢的家庭可能面臨多重風(fēng)險，這包括貧困、家庭解組、犯罪、疾病，而兒童成為上述家庭困境的直接被影響者。這包括各類事實上無法得到父母養(yǎng)育的兒童，或家庭沒有能力照顧的兒童，他們目前無法從家庭、社會、市場或國家那里獲得足夠的照顧，這構(gòu)成一個困境兒童群體。這包括大約100-150萬流浪兒童、817萬需要特殊照顧、康復(fù)服務(wù)和特殊教育的殘疾兒童、60萬服刑人員子女、至少20萬受艾滋病影響兒童。②程福財：《家庭、國家與兒童福利供給》，《青年研究》2012年第1期。六普數(shù)據(jù)顯示，2010年全國有超過1%的兒童是單獨居住，盡管比例小，但對應(yīng)的單獨居住兒童人數(shù)達到304萬，其中206萬是單獨留守農(nóng)村的兒童。③國家統(tǒng)計局：《中國兒童人口狀況——事實與數(shù)據(jù)（2013）》，聯(lián)合國兒童基金會中國網(wǎng)站，http://www．unicef．cn。

從促進社會的公平與正義的角度而言，兒童福利政策要回應(yīng)的就是這樣的不平等、流動性和脆弱性，從而保障兒童的生存與發(fā)展機會。但是現(xiàn)有的兒童福利政策及服務(wù)體系還不足以實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，因此兒童福利政策的全面轉(zhuǎn)型是當(dāng)務(wù)之急。

二、邁向發(fā)展型兒童福利政策：反思與建構(gòu)

不可否認的是，中國的兒童福利政策已經(jīng)有了一定的進展，比如義務(wù)教育免費、免費營養(yǎng)午餐、貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項目、中國兒童福利示范區(qū)、困境兒童分類干預(yù)等。但總體進展并不令人滿意，與社會的訴求依然有著較大的差距。毫無疑問，兒童福利政策具有較大的爭議，特別是建構(gòu)剩余型的兒童福利，還是普遍性的兒童福利，這樣的爭議是有其更大的政治經(jīng)濟、意識形態(tài)背景的。④楊雄：《我國兒童社會政策建設(shè)的幾個基本問題》，《當(dāng)代青年研究》2011年第1期。本文認為，政策目標(biāo)應(yīng)是建構(gòu)發(fā)展型的兒童福利政策體系，這里的發(fā)展型意味著，政策體系與服務(wù)框架的目標(biāo)應(yīng)是滿足不同兒童群體的需要、保障兒童免于各類社會問題的困擾、提升兒童向上流動的機會，這一目標(biāo)是基于社會發(fā)展視角而提出的。⑤趙環(huán)、肖莉娜、何雪松：《邁向社會政策與經(jīng)濟政策的融合——梅志力社會福利發(fā)展論的當(dāng)代啟示》，《社會福利》2010年第2期。為了實現(xiàn)邁向發(fā)展型兒童福利政策這一目標(biāo)，以下幾個議題需要進一步的討論與厘清。

第一，盡管兒童福利政策領(lǐng)域取得了一定的進展，但總體而言尚缺乏清晰的兒童福利政策框架。作為擁有世界上最多兒童的國家之一，我們一直缺乏清晰的、可操作的針對所有兒童的福利政策。比如，我們沒有實質(zhì)性地規(guī)定兒童的養(yǎng)育環(huán)境的最低標(biāo)準(zhǔn)是什么，國家、社會與家庭應(yīng)該分別承擔(dān)什么責(zé)任，如果未能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如何救濟等。我國已有的涉及兒童的法律包括預(yù)防未成年人犯罪法、未成年人保護法、母嬰保健法、義務(wù)教育法、收養(yǎng)法、殘疾人保障法等，但現(xiàn)有的政策與服務(wù)呈碎片化趨勢，很多政府部門涉及其中，看起來有很多的政策與措施，但并沒有形成合力，往往很難落實?，F(xiàn)實的情況是，的確有部分兒童處在一種被疏忽或虐待的環(huán)境之中，他們的需要并沒有得到有效的回應(yīng)，而兒童期的缺失可能會導(dǎo)致成年之后更大的困擾。家庭被賦予了重要責(zé)任，但家庭的功能失調(diào)使得很多兒童處于風(fēng)險之中。我們經(jīng)常呼吁全社會都要關(guān)心兒童，但實際上，“社會”并沒有呈現(xiàn)為系統(tǒng)的力量，被賦予道德期望的學(xué)校也難以滿足各類兒童群體的多樣化需求。因此需要制定清晰的兒童福利政策框架，明確近期目標(biāo)、中期目標(biāo)與遠期目標(biāo)，可行的方案是先建立托底的兒童福利體系，再過渡到整體性的兒童福利，但目標(biāo)是促進兒童的發(fā)展并為其向上流動提供更多的機會結(jié)構(gòu)。

第二，盡管城市白領(lǐng)或中層階級兒童觀的影響正在擴大，但在政策領(lǐng)域還沒有形成明確的兒童觀。中國文化中沒有明確的兒童概念，兒童概念并不必然以年齡為界限，而是更多地強調(diào)了“像大人”、“小大人”這樣的陳述，這看似是贊賞兒童的陳述，但這樣的陳述背后可能剝奪了兒童應(yīng)該享有的權(quán)利與福利，從而讓他們過早地承擔(dān)了過重的責(zé)任。由此，我們需要思考的是，這樣的境遇在特定兒童群體那里是否形成了一個沒有兒童期的童年（children without childhood）。因此，需要進一步討論什么才是適合兒童發(fā)展的兒童觀，特別要重視《聯(lián)合國兒童公約》提出的供給、保護、參與這三個概念，也要注重兒童的視角，并兼顧中國的國情。不過有必要指出的是，政策的制訂不能簡單地建構(gòu)在一個城市中產(chǎn)階級的兒童的想象的基礎(chǔ)之上，因為這會使得低收入家庭或農(nóng)村家庭處于困境，除非得到政府和社會組織的足夠支持，否則他們的確沒有足夠的資源和能力以城市中產(chǎn)階級所倡導(dǎo)的方式養(yǎng)育孩子。

第三，兒童福利政策需要融合國家的視角與“地方性知識”。國家需要以更積極的姿態(tài)介入兒童福利的提升，制定完整的兒童福利政策框架，投資于基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)輸送、專業(yè)人員，并形成具有操作性的動態(tài)監(jiān)測體系。與積極的計劃生育政策相比，國家在兒童福利上相對比較消極，傳統(tǒng)上視兒童照顧為家庭內(nèi)部事務(wù)。實際上，國家的兒童福利投入，特別是投資于兒童的早期發(fā)展是有利可圖的，世界銀行的一項研究報告證實，投資于兒童的早期發(fā)展是有著明確的正向收益的，這是公共政策應(yīng)該優(yōu)先考慮的領(lǐng)域。①世界銀行：《從兒童早期發(fā)展到人類發(fā)展：為兒童的未來投資》，楊一鳴主編，中國發(fā)展出版社2011年版。但積極介入并不意味著要簡單地引入西方國家的兒童福利政策或體系，也不能簡單地自上而下推動在基層可能無法落實的政策。相反，國家的政策需要結(jié)合地方性知識，這樣才能真正扎根地方社區(qū)，這樣專業(yè)的干預(yù)與實踐才能真正與社區(qū)傳統(tǒng)聯(lián)結(jié)，政策得以進入基層，兒童得以實質(zhì)性的受益。比如說，溺水是1-14歲中國兒童傷害死亡的主要原因。但我們的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村兒童的安全游戲場所很少，更缺乏相應(yīng)的社區(qū)安全保障體系，居民的安全意識也比較弱，在這樣的環(huán)境下，兒童溺水事件時有發(fā)生就并非特殊個案。而最現(xiàn)實的方式可能是基于不同的社區(qū)情境，為兒童提供安全的游戲場所，完善社區(qū)安全體系，提供社區(qū)安全教育。

第四，兒童福利政策需要兒童與家庭雙重聚焦。兒童福利政策不能只是考慮兒童，而是需要將兒童與家庭結(jié)合起來進行思考。一方面，法律上應(yīng)明確將兒童帶離無法承擔(dān)撫養(yǎng)和監(jiān)護責(zé)任的家庭或施加嚴(yán)重暴力的家庭，建構(gòu)動態(tài)的兒童保護機制，設(shè)立專門的機構(gòu)負責(zé)實施，以確保每個兒童可以免于疏忽與虐待。另一方面，兒童福利政策要與家庭政策進行結(jié)合，在社會快速轉(zhuǎn)型過程中，家庭的結(jié)構(gòu)和功能都發(fā)生了變化，對家庭及其兒童采取自由放任的意識形態(tài)是不合時宜的，國家的介入是必要的，但這樣的介入要慎重。政策目標(biāo)不能只是簡單地將兒童帶離家庭，而是需要盡可能地經(jīng)由幫助家庭而幫助兒童，推行發(fā)展型家庭政策，比如在稅收、津貼等方面向有兒童的家庭傾斜，幫助父母實現(xiàn)工作與家庭責(zé)任的平衡，重視預(yù)防與早期干預(yù)。②張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策》，《中國社會科學(xué)》2003年第6期。政府也要推動社會組織提供專門的家庭服務(wù)，為有需要的兒童及其家庭提供支持。

第五，傾聽兒童的聲音以完善政策制定過程。毫無疑問的是，現(xiàn)有的兒童福利政策的制定是基于成人的視角，較少考慮兒童的視角與兒童的參與。新兒童社會學(xué)認為要重視兒童的能動性，要關(guān)注兒童建構(gòu)自己的世界，對其有自己的解釋與理解，要將兒童視為獨立的觀察對象而非依附于家庭與成人。①James，A． & Prout，A． Constructing and Reconstructing Childhood，Basingstoke：Falmer Press，1997．兒童以自己的方式與外在世界和內(nèi)在世界進行協(xié)商、抗?fàn)幒瓦m應(yīng)。這樣的協(xié)商、抗?fàn)幒瓦m應(yīng)在一定程度上展現(xiàn)了兒童的能動性，也回應(yīng)了兒童福利流行的論爭，即兒童應(yīng)該視為一個公民或建構(gòu)者還是一個依附者或消極的接受者，前者強調(diào)的是權(quán)利和能動性，后者凸顯的是福利和被動性。政策的制訂者要充分認識到兒童的權(quán)利與能動性，多傾聽兒童的聲音，這樣才能真正建構(gòu)符合兒童最大利益的政策與服務(wù)。