郭光芝+楊翠迎+馮廣剛

摘要：文章通過構(gòu)建指標(biāo)體系進(jìn)行測算，并與部分建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的國家進(jìn)行比較，評估國家新農(nóng)保制度中政府財政的階段及總體責(zé)任水平。經(jīng)分析，政府雖然在總量上有能力負(fù)擔(dān)新農(nóng)保的資金補貼，但在繳費和養(yǎng)老金支出階段的補貼比例較高；總體責(zé)任方面，補貼占養(yǎng)老金總支出的比例也較其他國家高。因此，各地應(yīng)考慮從制度的設(shè)計上鼓勵農(nóng)民選擇高繳費檔次；使政府在基礎(chǔ)養(yǎng)老金及繳費上的補貼標(biāo)準(zhǔn)明晰化，消除農(nóng)民參保的顧慮；從中央到地方盡快探索建立科學(xué)的制度要素增長機(jī)制，加強財政責(zé)任的可預(yù)測性及可控性。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)保；財政責(zé)任；動態(tài)評估；比較

中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-4149（2014）02-0120-09DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.02.014

收稿日期：2013-06-18；修訂日期：2013-11-21

基金項目：教育部人文社會科學(xué)青年基金項目“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度政府財政責(zé)任可持續(xù)性的研究”（13YJC840012）。

作者簡介：郭光芝，浙江警察學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；楊翠迎，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授；馮廣剛，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生。

A Dynamic Assessment on the Governmental Financial Responsibilities in the New Rural

Social Oldage Insurance：Based on Comparative Analysis of International Experiences

GUO Guangzhi1， YANG Cuiying2， FENG Guanggang2

（1. Department of Public Order， Zhejiang Police College， Hangzhou 310053， China；

2.School of Public Economics and Administration， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China）

Abstract：By calculating the index value of index system constructed in this paper and comparative analysis with foreign countries which have independent pension insurance system for farmers， this paper assessed governments responsibilities in the new rural social oldage insurance. This study found that the government can afford subsidies in the aggregate， but the proportion of subsidies was high in the phase of contributions and pension expenses. The proportion of subsidies in the pension expenditure was also higher than other countries in the aspect of overall responsibility. Therefore， local government should encourage farmers to choose the higher pay grades by system design. The subsidy standards of basic pension and payment should be explicit to eliminate concerns of farmers insured. A scientific growth mechanism of system elements should be explored and established from central to local to strengthen the predictability and controllability of fiscal responsibility.

Keywords：new rural social pension insurance； financial responsibilities； dynamic assessment； comparative

一、引言

自2009年我國推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“新農(nóng)?！保┮詠恚r(nóng)民養(yǎng)老保險工作取得了顯著成效，制度推進(jìn)速度遠(yuǎn)高于《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）中所制定的每年10%的目標(biāo)。與2009年之前的地方新農(nóng)保相比，農(nóng)民參保積極性之所以如此高，最主要的原因在于國家以文件的形式確立了政府財政在農(nóng)民養(yǎng)老保障中的補貼作用，可以說，財政補貼是推動國家新農(nóng)保制度順利試點的關(guān)鍵力量。然而，根據(jù)指導(dǎo)意見及各地具體的實施情況，政府承擔(dān)了多少財政責(zé)任，是否合理，未來財政責(zé)任的持續(xù)性如何？這都需要在測算的基礎(chǔ)上做出評估。

目前已有學(xué)者對新農(nóng)保制度中政府的財政責(zé)任問題進(jìn)行了相關(guān)研究。從研究視角來看，已有文獻(xiàn)主要研究中央和地方在財政總量上的負(fù)擔(dān)能力，即財政補貼占本級財政收入或支出的比重；從研究方法來看，主要依據(jù)指導(dǎo)意見規(guī)定以定性分析為主，結(jié)合有限的定量研究，很少應(yīng)用比較分析的方法。蔣云赟采用代際核算法分析新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金不同增長方案對財政體系可持續(xù)性的影響，得到的結(jié)論是目前方案不會給政府增加太多負(fù)擔(dān)[1]。穆懷中等人按照新農(nóng)保制度最低標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測2010～2020年中央及地方財政和農(nóng)民個人繳費負(fù)擔(dān)水平，結(jié)論是中央及地方財政有能力負(fù)擔(dān)各項補貼[2]。薛惠元從政策仿真學(xué)的視角，選取補貼占財政收入和支出比重兩項指標(biāo)評估新農(nóng)保財政保障能力的可持續(xù)性，得到只要經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長，國家財政即可負(fù)擔(dān)新農(nóng)保財政補助的結(jié)論[3]。在國際比較研究方面，董大敏分析了四個國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式，雖然涉及財政補貼比例，但未與我國新農(nóng)保的財政責(zé)任水平進(jìn)行比較[4]。

為了對已有研究成果加以完善，本文綜合運用定性、定量和比較分析等方法，從多角度構(gòu)建評估指標(biāo)體系，并區(qū)分名義個人賬戶和做實個人賬戶兩種情況，在預(yù)測2014～2030年參保人口數(shù)量的基礎(chǔ)上，測算每年財政補貼額，并計算各指標(biāo)值。通過與國外部分建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的國家進(jìn)行比較，評估我國政府在國家新農(nóng)保制度中的財政責(zé)任水平是否合理，最終提出促進(jìn)財政責(zé)任可持續(xù)性的建議。

二、政府財政責(zé)任評估的指標(biāo)體系

為全面評估國家新農(nóng)保制度中的政府財政責(zé)任，本文從階段和總體兩個角度設(shè)定多項財政責(zé)任指標(biāo)。因國家對農(nóng)民養(yǎng)老的財政扶持存在于新農(nóng)保的繳費和養(yǎng)老金發(fā)放兩個階段，分別體現(xiàn)為繳費補貼和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩種形式，且各由地方和中央財政負(fù)擔(dān)，因此，階段指標(biāo)包括繳費階段財政責(zé)任指標(biāo)和養(yǎng)老金發(fā)放階段財政責(zé)任指標(biāo)兩項。另外，為解決政府財政責(zé)任評估過程中的以下四個疑問：政府對新農(nóng)?？傃a貼的財政承擔(dān)能力如何？新農(nóng)保補貼對財政其他項目支出的擠出效應(yīng)怎樣？新農(nóng)保養(yǎng)老金的發(fā)放對財政補貼的依賴程度如何？與社會保障其他項目比較，國家對農(nóng)民養(yǎng)老工作的側(cè)重程度如何？故本文相應(yīng)設(shè)定四項總體指標(biāo)，即：新農(nóng)?？傃a貼占財政收入的比重、新農(nóng)?？傃a貼占財政支出的比重、新農(nóng)保養(yǎng)老金總支出中財政補貼的比重、參保者人均新農(nóng)保補貼占全國人均社會保障和就業(yè)支出的比重。

1.階段指標(biāo)

階段指標(biāo)包括繳費階段財政責(zé)任指標(biāo)和養(yǎng)老金發(fā)放階段財政責(zé)任指標(biāo)，分別從存在財政補貼的兩個階段衡量政府財政責(zé)任的大小。

（1）繳費階段財政責(zé)任指標(biāo)：繳費補貼占保費收入的比重。繳費階段財政責(zé)任指標(biāo)的計算公式為：繳費補貼/保險費總收入×100%。該指標(biāo)值可用于分析地方政府的財政責(zé)任大小，同時也可反映農(nóng)民自我保障的貢獻(xiàn)率。若繳費階段政府財政投入占保費總收入的比例較大，則參保者的繳費貢獻(xiàn)較小，可推測未來養(yǎng)老金的發(fā)放將主要依靠財政補貼。

（2）養(yǎng)老金發(fā)放階段財政責(zé)任指標(biāo)：基礎(chǔ)養(yǎng)老金占養(yǎng)老金支出的比重。養(yǎng)老金發(fā)放階段財政責(zé)任指標(biāo)的計算公式為：基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放額/新農(nóng)保養(yǎng)老金支出總額×100%。該指標(biāo)可分析基礎(chǔ)養(yǎng)老金在總養(yǎng)老金支出中的比例，指標(biāo)值越大，則說明在參保者領(lǐng)取到的養(yǎng)老金中很大一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即財政的直接撥付；反之則說明領(lǐng)取到的養(yǎng)老金主要來自保費收入，中央補貼養(yǎng)老金支出的財政責(zé)任較小。

2.總體指標(biāo)

采用總體指標(biāo)具體評估政府財政責(zé)任時，分名義個人賬戶與做實個人賬戶兩種情況進(jìn)行分析。前者假設(shè)繳費補貼在個人未領(lǐng)取養(yǎng)老金前僅記賬，未發(fā)生實際支出，政府的總體財政責(zé)任僅體現(xiàn)為養(yǎng)老金支出中來自財政補貼的部分，既有當(dāng)期全部的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出，也有積累在個人賬戶中的前期繳費補貼所形成的當(dāng)期養(yǎng)老金；后者假設(shè)繳費補貼發(fā)生實際支出，政府的總體財政責(zé)任除養(yǎng)老金支出中來自財政補貼的部分外，增加了對當(dāng)期參保未領(lǐng)取養(yǎng)老金人口的繳費補貼。

（1）新農(nóng)保總補貼占財政收入的比重。新農(nóng)?？傃a貼占財政收入的比重用于衡量國家財政對新農(nóng)保補貼的承擔(dān)能力。若該指標(biāo)值較高，即新農(nóng)保補貼占財政收入的比例較大，則說明政府對補貼的財政承擔(dān)能力較弱；反之，若指標(biāo)值較小，則政府對補貼的財政承擔(dān)能力較強。

（2）新農(nóng)?？傃a貼占財政支出的比重。新農(nóng)?？傃a貼占財政支出的比重用于衡量補貼對政府其他項目財政支出的擠出程度。若該指標(biāo)值較高，則說明用于新農(nóng)保補貼的財政支出對其他項目支出的擠出程度較大，補貼可能會導(dǎo)致其他項目支出的縮減；反之，若指標(biāo)值較小，則新農(nóng)保補貼對其他項目支出的影響較弱。

（3）新農(nóng)保養(yǎng)老金總支出中財政補貼的比重。該指標(biāo)從新農(nóng)保養(yǎng)老金支出的角度，分析在領(lǐng)取者的養(yǎng)老金總額中，來自財政補貼的比例有多大，從而衡量總體上新農(nóng)保養(yǎng)老金對政府財政扶持的依賴程度。若該指標(biāo)值較高，則說明依賴程度較大，即整個國家新農(nóng)保制度主要依靠政府財政維持；反之則依賴程度較小。該指標(biāo)因分析角度為養(yǎng)老金支出，故無需考慮賬戶類別。

（4）參保者人均新農(nóng)保補貼占全國人均社會保障和就業(yè)支出的比重。新農(nóng)保參保者的人均補貼與全國人均社會保障和就業(yè)支出的比較，可衡量相對于全國平均水平，財政對農(nóng)民養(yǎng)老的支持力度如何。若該指標(biāo)值較高，則說明國家對農(nóng)民養(yǎng)老的支持力度較大，如比重大于1，則新農(nóng)保補貼高于社會保障和就業(yè)的全國平均補助支出，政府在新農(nóng)保中承擔(dān)的財政責(zé)任比其他社會保障項目更多；反之亦反。該指標(biāo)的計算公式為：新農(nóng)保個人財政補貼額/（社會保障和就業(yè)支出總額/全國總?cè)丝冢?00%，若將分子改為基礎(chǔ)養(yǎng)老金或繳費補貼額，相應(yīng)的將分母中社會保障和就業(yè)支出總額調(diào)整為中央或地方用于社會保障和就業(yè)的財政支出額，則可分別衡量中央或地方財政對農(nóng)民養(yǎng)老工作的側(cè)重程度。

三、政府財政責(zé)任的測算評估

本文根據(jù)新農(nóng)?！爸笇?dǎo)意見”的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合各地的具體實施辦法，在對制度要素標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一假設(shè)的基礎(chǔ)上，測算各項指標(biāo)值，綜合評估新農(nóng)保中政府的財政責(zé)任水平。

1.基本假設(shè)

根據(jù)“指導(dǎo)意見”的規(guī)定，并結(jié)合各地的具體實施情況，本文測算政府的財政責(zé)任指標(biāo)值時將基于以下假設(shè)。第一，參保人口數(shù)量根據(jù)第六次人口普查資料推算，考慮到人口流動等因素，假設(shè)農(nóng)村人口在正常死亡基礎(chǔ)上每年減少1%。第二，基礎(chǔ)養(yǎng)老金年增長率為10%，新農(nóng)保于2014年底實現(xiàn)人口全覆蓋，每年的覆蓋率分別為：2009年10%，2010年20%，2011年40%，2012年60%，2013年80%，2014年100%。第三，基礎(chǔ)養(yǎng)老金年增長率為10%。假設(shè)2009年的繳費補貼最低為30元，每高一個檔次補貼增加5元?？紤]到農(nóng)民繳費穩(wěn)定性和管理的難度，繳費檔次與繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)同步提高，每五年翻一番。以2009年的物價水平為基期價格。第四，假設(shè)參保時45歲以上的非滿期繳費者正常繳費，即不補繳保費。第五，一年期銀行存款利率統(tǒng)一為3.5%，即個人賬戶儲存額按3.5%的年利率計息。第六，假設(shè)領(lǐng)取者自領(lǐng)取養(yǎng)老金起，個人賬戶中未領(lǐng)取完的部分不計息。第七，本文動態(tài)評估的時間段為2014～2030年。

2.政府財政責(zé)任的階段評估

階段指標(biāo)與參保人口數(shù)量無關(guān)，測算時僅受參保者參保或領(lǐng)取年份的影響。

（1）繳費階段的政府財政責(zé)任評估。按照前面的指標(biāo)公式，經(jīng)計算，2009年100元、200元、300元、400元、500元五個繳費檔次對應(yīng)的繳費階段財政補貼占保費收入的比重分別為：23.08%、14.89%、11.76%、10.11%和9.09%，可知繳費檔次越低，繳費階段政府的財政補貼責(zé)任越高，最低繳費檔次下超過1/5的保費收入來自補貼。隨著制度的不斷推進(jìn)和農(nóng)村居民收入的增加，繳費檔次必會隨之提高，但只要其增長率不低于相應(yīng)繳費補貼的提高速度，未來繳費階段政府的補貼責(zé)任就不會增加。

（2）養(yǎng)老金發(fā)放階段的政府財政責(zé)任評估。參保時年滿60周歲的農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金即為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，因其全部由財政撥款發(fā)放，故此類參保者在養(yǎng)老金發(fā)放階段政府承擔(dān)100%的財政責(zé)任。對于2009年參保年齡為50歲的參保者，正常繳費至2019年領(lǐng)取養(yǎng)老金，按照前面的假設(shè)條件，100元繳費檔次下滿60歲時領(lǐng)取的養(yǎng)老金為160元/月，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金為143元/月，所占比例為89%。也就是說，該參保者領(lǐng)取到的養(yǎng)老金中，近90%的部分來自財政直接撥付；500元繳費檔次下該參保者60歲領(lǐng)取到的養(yǎng)老金為217元/月，基礎(chǔ)養(yǎng)老金占比66%?？梢姡陴B(yǎng)老金發(fā)放階段，政府財政責(zé)任與參保者的參保年齡及繳費檔次均有關(guān)，最高可達(dá)100%。低繳費檔次比高檔次的政府財政責(zé)任大，主要原因是高檔次繳費情況下個人賬戶積累額多，相對降低了基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全部養(yǎng)老金中的比例。

3.政府財政責(zé)任的總體評估

對政府財政補貼責(zé)任的總體評估需綜合考慮各年參保及領(lǐng)取人口的數(shù)量與各人所領(lǐng)取的養(yǎng)老金額度等。據(jù)第六次人口普查資料及前面的假設(shè)，筆者推算我國各地2014～2026年的農(nóng)村人口數(shù)量，得到主要年份新農(nóng)保參保及領(lǐng)取人口數(shù)如圖1所示。由圖可知，2014～2026年的領(lǐng)取人口人數(shù)介于1億～2億之間，呈逐年遞增趨勢，2026年預(yù)期將達(dá)到1.68億人，而參保人口人數(shù)介于3億～4億之間，呈逐年下降趨勢，2026年減至3.29億人。

（1）新農(nóng)保補貼占財政收入的比重。本文所采用的2014～2030年財政收入和財政支出數(shù)據(jù)是基于2011年財政收入和財政支出額與2001～2011年兩者的平均增長率推算而得。按照前面的假設(shè)，測算2014～2030年各繳費檔次下養(yǎng)老金總支出及財政補貼額，后者如表1所示。

由表1的數(shù)據(jù)可以看出，考慮到對參保未領(lǐng)取人口的繳費補貼，做實個人賬戶較名義個人賬戶下的政府補貼額度高，且高繳費檔次較低檔次補貼額度略多。以做實個人賬戶為例，2018年1檔繳費檔次下的補貼額為2275.98億元，5檔繳費檔次下的補貼額為2429.33億元，后者較前者高出153.35億元。預(yù)計到2030年，名義個人賬戶下的補貼額將接近1萬億元。分別計算名義個人賬戶和做實個人賬戶情況下新農(nóng)保補貼占財政收入比重這一指標(biāo)值，并將兩者進(jìn)行比較，由圖2可知，個人賬戶兩種情況下新農(nóng)保補貼占財政收入的比重均不高，做實個人賬戶時比重略高，但均未超過0.9%，這說明政府對新農(nóng)保補貼的財政支持能力較強。此外，從時間趨勢看，兩種情況下的指標(biāo)值均呈下降趨勢，因前面假設(shè)繳費檔次每五年翻一番，故做實個人賬戶下的比重在圖中的曲線也會每五年波動一次，但整體上呈下降趨勢。

（2）新農(nóng)保補貼占財政支出的比重。與補貼占財政收入比重的指標(biāo)類似，測算新農(nóng)保補貼占財政支出的比重后可知，做實個人賬戶或名義個人賬戶下新農(nóng)保補貼占財政支出的比重也不高，做實個人賬戶時比重略大，但最高也未超過0.9%，而名義個人賬戶下的比重都在0.7%以下，說明新農(nóng)保補貼未來對財政其他項目的擠出效應(yīng)較弱。個人賬戶在兩種情況下的補貼占財政支出的比重指標(biāo)在時間上的趨勢與圖2類似。

（3）新農(nóng)保養(yǎng)老金總支出中財政補貼的比重。據(jù)前面預(yù)測的名義個人賬戶下2014～2030年新農(nóng)保養(yǎng)老金支出與財政補貼額，得到補貼占新農(nóng)保養(yǎng)老金支出的比重，如表2所示。

由表2可知，首先，2014～2030年各繳費檔次下新農(nóng)保養(yǎng)老金總支出額逐年增加，中間繳費檔次下由2014年的1247.18億元增加到2030年的11788.51億元；其次，財政補貼占養(yǎng)老金支出的比例總體偏高，尤其是低繳費檔次，1檔下該比例均不低于90%，且2019年（繳費檔次翻兩番）前，五個繳費檔次下的比例也均高于90%；再次，各繳費檔次下財政補貼占養(yǎng)老金支出的比例在時間上趨于下降，中間檔由98.09%降至83.82%；最后，高繳費檔次較低繳費檔次財政補貼占養(yǎng)老金支出的比例小，且該差距隨時間遞增趨于增大，如2014年1檔與5檔的這一比例較接近，分別為99.36%和96.86%，2030年兩者比例分別降至93.83%和76.03%，相差17.8%。由以上分析可以得到，短期內(nèi)新農(nóng)保養(yǎng)老金的支出主要來自財政補貼，且繳費檔次越低，補貼所占比例越高，相對而言，高繳費檔次未來有望減輕對財政的依賴性。

（4）參保者人均新農(nóng)保補貼占人均社會保障和就業(yè)支出的比重。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》2007～2011年國家財政用于社會保障和就業(yè)支出的數(shù)據(jù)，可知該期間年人均支出額逐年增加，2007年為412元/人，2011年增至825元/人。若不考慮繳費補貼，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)按照55元/月，領(lǐng)取者每年可領(lǐng)660元，占2011年人均社會保障和就業(yè)支出的80%，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)已有提高的地方，尤其是東部省份，個人基礎(chǔ)養(yǎng)老金的年發(fā)放額度目前已超過825元。因此，可以初步做出推斷：從全國平均水平和相對水平來看，國家財政對農(nóng)民養(yǎng)老的支持力度較大。

四、與國外農(nóng)民養(yǎng)老保險制度中政府財政責(zé)任的比較

從國外主要國家的具體做法來看，國外政府對農(nóng)民養(yǎng)老保障給予財政補貼的責(zé)任主要由中央政府承擔(dān)，這與我國新農(nóng)保所規(guī)定的政府財政責(zé)任的分配不同。OECD成員國中奧地利、芬蘭、法國、德國、波蘭、西班牙、意大利和土耳其均有針對農(nóng)民設(shè)立的社會保障制度。由于數(shù)據(jù)獲取等原因，本文選取前六個國家與我國進(jìn)行比較。

上述六國政府在農(nóng)民養(yǎng)老金的發(fā)放階段，財政補貼占養(yǎng)老金總支出的比例基本在70%及以上。其中：2007年，波蘭農(nóng)民養(yǎng)老基金收入達(dá)到159億元，財政補貼比例為92.1%，個人繳費占7.4%，其他收入占0.5%； 2002年，芬蘭農(nóng)民養(yǎng)老金支出的76%來自政府財政。通常情況下，芬蘭農(nóng)民所領(lǐng)取的養(yǎng)老金中，70%以上為政府支持，其余部分為農(nóng)民的繳費[5]；德國農(nóng)民養(yǎng)老保障的繳費和養(yǎng)老金額度均低于雇員水平的一半，養(yǎng)老金總支出75%來自政府的稅收收入，其余25%來自繳費[6]；奧地利政府向農(nóng)民的養(yǎng)老保障提供相當(dāng)額度的財政支持，接近農(nóng)民養(yǎng)老金總支出的3/4；法國農(nóng)民在其特殊的社會保障制度中的繳費僅占農(nóng)民社會保障總支出的18%，其余由政府財政資金補足，2005年，法國農(nóng)民的養(yǎng)老金和配偶養(yǎng)老金總支出中67%來自國家補貼；西班牙較為例外，農(nóng)民養(yǎng)老金的支出全部來自個人繳費[7]。

圖3是2014年我國農(nóng)民養(yǎng)老金支出中政府補貼比例與其他國家的比較，可見我國的這一比例明顯高于其他國家。與國外財政補貼占農(nóng)民養(yǎng)老金支出70%及以上的比重（西班牙除外）相比，新農(nóng)保養(yǎng)老金支出中政府的財政責(zé)任偏高。若領(lǐng)取者普遍選擇最高檔次繳費，2019年后的財政補貼比例可降至92%以下，而若普遍選擇最低檔繳費，則至2030年補貼比例仍高于92%。

《中國統(tǒng)計年鑒2012》數(shù)據(jù)顯示，2009年全國農(nóng)民人均收入為5153.17元，最低的甘肅省為2980.1元，北京、上海和浙江均超過一萬元，最高的上海是12482.94元。經(jīng)計算，若考慮到地方政府的繳費補貼，則100元繳費檔次下繳費占農(nóng)民個人收入的2.52%，甘肅最高為4.36%，上海最低為1.04%；400元繳費檔次下全國為8.64%，甘肅最高為14.93%；500元繳費檔次下全國為10.67%，甘肅最高為18.46%，上海最低為4.41%?？梢?，農(nóng)民繳費比例在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)差異較大。農(nóng)民個人繳費比例與其他國家的比較如圖4所示，從全國平均水平來看，我國農(nóng)民繳費偏少、保障層次偏低，只有當(dāng)農(nóng)民普遍選擇較高繳費檔次時才與六國的繳費比例接近。而實際情況是大多數(shù)農(nóng)民會保守選擇低檔次繳費，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、農(nóng)民收入偏低的地區(qū)，高檔次繳費對農(nóng)民來說負(fù)擔(dān)較重，且400元檔次的繳費比例也已不低，這些因素共同導(dǎo)致我國政府在農(nóng)民養(yǎng)老保險中承擔(dān)的財政責(zé)任較其他國家高。

通過上述與國外農(nóng)民養(yǎng)老金制度中政府財政補助比例和農(nóng)民繳費比例的綜合比較可知，雖然從我國政府財政總量來看，新農(nóng)保的財政責(zé)任處于政府可負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)，但從養(yǎng)老金來源的視角看，政府財政責(zé)任偏高，主要原因是農(nóng)民繳費的平均水平較低，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，因此，各地應(yīng)實行差異化的繳費標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論與啟示

根據(jù)本文所構(gòu)建的評估指標(biāo)體系，通過各項指標(biāo)值的長期測算以及與部分國家的比較，得到我國新農(nóng)保制度中政府財政責(zé)任的以下結(jié)論和促進(jìn)未來財政可持續(xù)性的啟示。

第一，與國外相比，我國政府在農(nóng)民養(yǎng)老保險中承擔(dān)了較高的財政責(zé)任。從總體財政責(zé)任看，雖然在做實個人賬戶和名義個人賬戶兩種情況下總補貼占財政收入和財政支出的比重均未超過1%，但從養(yǎng)老金支出角度分析，若2014年制度實現(xiàn)人口全覆蓋，屆時農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金中高達(dá)96.86%～99.36%的部分來自補貼。雖然上述比例隨時間推移趨于下降，但至2030年，若參保者普遍選擇最低檔次繳費，該比例仍將高于93%。這將導(dǎo)致國家新農(nóng)保制度主要依靠財政補貼來推進(jìn)，一旦補貼責(zé)任的落實遇到困難，將直接影響制度的正常運作。

第二，從制度設(shè)計上鼓勵農(nóng)民提高繳費檔次，增大農(nóng)民養(yǎng)老保障的個人貢獻(xiàn)比。參保農(nóng)民保守地選擇最低兩檔繳費，不僅會導(dǎo)致未來新農(nóng)保養(yǎng)老金主要依靠國家財政支持，還會造成新農(nóng)保的實際保障層次偏低。我國農(nóng)民繳費占個人年均收入的比例較國外低，最低檔僅為2.52%。為鼓勵農(nóng)民提高繳費檔次，除加大制度的宣傳力度外，更重要的是從制度設(shè)計上增強高檔次繳費對農(nóng)民的吸引力，尤其是在制度全面推廣階段，如隨著繳費檔次的提高，拉大相鄰兩檔的繳費補貼差距（但應(yīng)設(shè)補貼上限，避免財政資源主要流向高收入農(nóng)民而造成不公平）。這在短期內(nèi)雖然會增加財政在繳費階段的補貼額，但總體上增加幅度很小，且隨著制度的推進(jìn)，只要繳費補貼增長率低于繳費檔次的提高速度，繳費階段的財政責(zé)任仍將趨于下降。

第三，提高制度穩(wěn)定性，有利于農(nóng)民持續(xù)參保。農(nóng)民保守選擇低繳費檔次的原因不僅有個人收入的限制，也有對制度連續(xù)性的顧慮，尤其是對未來補貼責(zé)任能否持久落實的擔(dān)憂。雖然在2011年起施行的《社會保險法》中明確規(guī)定“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合”，但目前由于種種原因，集體補助仍很少有地方真正到位，政府補貼的份額也不明晰。因此，各省、市、自治區(qū)有必要以文件的形式明確政府在制度中的具體補貼責(zé)任，增強農(nóng)民對國家新農(nóng)保制度的信心。

第四，從中央到地方探索建立科學(xué)的制度要素增長機(jī)制。在全國各地財政實力和農(nóng)民收入水平差異較大，且農(nóng)民人口和經(jīng)濟(jì)增長速度不同的情況下，從制度長遠(yuǎn)發(fā)展著眼，中央及地方均應(yīng)盡早建立科學(xué)的制度要素增長機(jī)制。其中，中央應(yīng)主要對制度要素的最低標(biāo)準(zhǔn)及最低增速加以限定，在此基礎(chǔ)上地方政府根據(jù)實際情況制定具體標(biāo)準(zhǔn)及制度要素的增長方案，后者可參考本地上年度財政收入和農(nóng)民人均收入的增長情況。建立科學(xué)的制度要素增長機(jī)制，既可減少國家新農(nóng)保制度調(diào)整的隨意性，消除參保者對制度持久性的顧慮，又可加強未來財政責(zé)任的可預(yù)測性及可控性。

總之，政府財政的參與極大地推動了農(nóng)民養(yǎng)老保障工作的實施，但財政責(zé)任偏高也會制約制度的進(jìn)一步運行。國家新農(nóng)保作為一項社會保險制度，不應(yīng)脫離其社會保險的本質(zhì)，今后應(yīng)加大對農(nóng)民養(yǎng)老個人責(zé)任的強調(diào)，避免使該制度演變?yōu)橐豁椉兏＠摺?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1] 蔣云赟.我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險對財政體系可持續(xù)性的影響研究[J].財經(jīng)研究，2011，（12）.

[2] 穆懷中，柳清瑞，沈毅.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的財務(wù)負(fù)擔(dān)水平分析[J].社會保障研究，2011，（4）.

[3] 薛惠元.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政保障能力可持續(xù)性評估——基于政策仿真學(xué)的視角[J].中國軟科學(xué)，2012，（5）.

[4] 董大敏.國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式及其對我國新農(nóng)保試點的啟示[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，（11）.

[5] Choi，J. OECD Social， Employment and Migration Working Papers： Pension Schemes for the Selfemployed in OECD Countries[M]. OECD Publishing， 2009.

[6] Sveinbjrn Blndal， S. Stefano. The Retirement Decision in OECD Countries[R]. Economics Department Working Papers， No.202，1998.

[7] William Tompson. The Political Economy of Reform[M]. OECD Publishing， 2009.