江燕

摘 要：改革開放以來，“鄉(xiāng)政村治”體制適應了農民作為生產經營主體的需要；有助于鄉(xiāng)村治理權力結構的合理化；促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的民主化、規(guī)范化建設。而在具體實踐中，當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會之間總體上依然保持著明顯而強烈的上下級行政命令關系，與法律規(guī)定的“指導關系”尚有相當距離。對于改革的走向，應該充分發(fā)揮農村基層黨組織領導核心作用，在治理方式上由資源汲取型向資源支持型轉變，由管治型向服務型轉變，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層治理，在體制設計上，嘗試由“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村共治”模式轉變。

關鍵詞：農村；基層治理；鄉(xiāng)政村治

中圖分類號：D67 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）06-0001-02

改革開放以來，隨著村民自治的發(fā)展，中國農村形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。所謂“鄉(xiāng)政村治”指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是國家在農村的基層政權機關，代表國家行使基層行政權力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下，實行以村民自治為公共參與主體的自治體制。它的實行，使得國家政權組織與農村社會關系有了一種組織化、具體化的特定表現形式。

一、“鄉(xiāng)政村治”體制有效推動了農村基層治理的發(fā)展

1.“鄉(xiāng)政村治”適應了農民作為生產經營主體的需要

“鄉(xiāng)政村治”體制下的村民自治是以確認和保護村民公民權和村民個人權利為前提的鄉(xiāng)村治理制度。有論者說：“以市場化為背景，對‘個人權利的平等保護，正是‘村民自治的本質所在。別于歷史上任何一個時期鄉(xiāng)村制度最顯著的特點?！薄霸谥袊鴼v史上，鄉(xiāng)村政治的基本單元是家庭，個人不是政治關系的權利主體。而目前中國鄉(xiāng)村實行的村民自治，立制的基本精神是以個人為主體，村民是以‘個人這一身份進入鄉(xiāng)村政治領域的。這種從家庭到個人的轉變，體現的不只是一種政治單元的轉變，更多的是對個人民主權利的承認?！盵1]盡管這種制度成為真正成熟的社會制度將會是一個長期的過程，但由于它體現了現代民主的理念，因此必將不斷發(fā)展下去，是不可逆轉的趨勢。

2.“鄉(xiāng)政村治”有助于鄉(xiāng)村治理權力結構的合理化

“鄉(xiāng)政村治”作為一種劃分國家和社會組織邊界的制度安排，能夠更好地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率。依照我國憲法和地方組織法，農村基層政權到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，國家通過政權系統(tǒng)內部的農村基層政權來與農村社會發(fā)生直接關系。農村社會不可能實現每個人都與國家直接對話，于是村委會就成為代表農村社會與國家交流的一種整合力量。和人民公社時期不同的是，那時國家基層政權（公社）與鄉(xiāng)村社會的代表（生產大隊）之間是行政隸屬關系。村社組織的行政化造成一套自上而下的經濟管理與行政管理網絡，國家權力對鄉(xiāng)村社會的管理達到前所未有的規(guī)模和深度。這使鄉(xiāng)村社會自身的自主性受到約束，農民的積極性也隨之日漸消失。進入新時期以來，國家實行村民自治，既是對過去歷史經驗的總結，又是順應改革開放后農村出現的新形勢。實行村民自治，實際上是對農村家庭聯(lián)產承包責任制后，農村產權關系以及基于這種產權關系的其他社會的關系的確認。村委會起到了溝通農民和代表國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通的橋梁作用，比如，在簽訂行政契約時，村委會就成為村民的代理人，代表村民與政府打交道。這就減少了國家與個體的農民打交道的成本，提高了政府的工作效率。

3.“鄉(xiāng)政村治”促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的民主化、規(guī)范化建設

以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要特征的村民自治使得村民當家做主的民主權利得到充分的實施。首先，村民自治中“四民主兩公開”的推行，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策過程受到影響，開始擴大決策的群眾參與，從而增強決策的科學性和民主性。其次，村民自治的民主實踐，引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導選舉體制的改革探索，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增強服務意識和公仆觀念，由單純管理型向管理和服務型轉變。再次，在村民自治、村務公開的推動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始實行政務公開和財務公開，從而遏制腐敗。另外，“鄉(xiāng)政村治”也促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權治理的規(guī)范化。1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》和1998年通過的《村民委員會組織法》明確了國家政權組織與村級組織的制度性區(qū)分：即村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村委會開展的人民調解不具有法律上的強制性，村級秩序的維持主要依靠村民自我約束制度，如村規(guī)民約等；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會不是上下級的行政隸屬關系，而是指導與協(xié)助的關系，前者不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，后者協(xié)助前者開展工作。這種規(guī)定使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村委會各司其職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權不能再用行政命令的方式去處理村級社會的內部事務，而是站在更高層次、把更多精力用于區(qū)域內的經濟與社會事業(yè)的發(fā)展。這和人民公社時期公社有權領導生產大隊、生產隊不同，也和撤社建鄉(xiāng)初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會實行直接領導不同。農村村民自治制度的建立和發(fā)展，給鄉(xiāng)村社會帶來了新的變化：村民自治民主實踐為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權民主建設奠定了堅實的社會群眾基礎，營造了良好的理論關注和政策支持氛圍；村民自治民主的發(fā)展對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權民主建設提出了緊迫要求；村民自治民主的實踐也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權民主機制完善提供了借鑒。

二、“鄉(xiāng)政村治”體制下農村基層治理存在的問題

在鄉(xiāng)村關系上，“鄉(xiāng)政村治”使得使鄉(xiāng)村之間由過去單一的政府行政管理與被管理的關系向多重關系并存的結構轉變。

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務范圍內的指導與被指導關系。村民自治范圍內的事務主要包括辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，發(fā)展本村經濟，管理本村集體土地和公共財產，發(fā)展文化教育等等。《村民委員會組織法》規(guī)定鄉(xiāng)村之間是指導與被指導關系。所謂指導，就是對村民委員會的工作進行指點，對他們的工作提出原則性的意見，把握好大的方向問題，不干預日常事務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作的指導，主要是通過宣傳、教育、督促、檢查等方式和途徑，對國家法律、法規(guī)、路線、方針、政策的理解和執(zhí)行上進行指導。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作要給予具體的、實際的支持和幫助。

另一方面，鄉(xiāng)村之間還存在行政管理與被管理的關系。憲法規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內的行政工作。地方人民政府組織法也明文規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、政策、法令、政令和上級人民代表大會決議的遵守和執(zhí)行。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負有“管理”本行政區(qū)域內各項行政工作、“保證”憲法和法律法令在本行政區(qū)域內得到“遵守和執(zhí)行”的命令，有權布置有關的行政任務，那么，置身于該行政區(qū)域內的各種社會組織（包括村民自治組織在內）都應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔義務，協(xié)助其管理好本行政區(qū)域內的各項事務，遵守并執(zhí)行憲法、法律及各項方針政策。

在具體實踐中，無論是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對村委會人事、財務還是事務的干預和控制上看，當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會之間總體上依然保持著明顯而強烈的上下級行政命令關系，與法律規(guī)定的“指導關系”尚有相當距離。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以村財鄉(xiāng)管的辦法，通過加大對以財務收支為核心的村級經濟活動監(jiān)督制約的力度，來加強對村級組織的管理。村財鄉(xiāng)管本來是個別地方針對具體情況采取的對村級財務的一種監(jiān)督，但現在卻被一些地方普遍采用。村財鄉(xiāng)管主要有以下幾種具體形式：（1）有的村里所有的資金、賬目都上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農經站和信用社管理，村里若需花錢，得事先由村委會和村黨支部拿出預算，再報經鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站審核、批準；（2）有的地方實行“三權分立”，即資金的使用權、管理權、審批權分開：村里用錢但不允許存錢、管錢，村里存錢過多或不將多余的錢存交于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將按貪污論處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站能管錢、存錢但不能用錢、批錢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能批錢但不能管錢；（3）還有的地方將村里的會計人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會計人員的辦法來管住村里的資金和其他財產。村財鄉(xiāng)管作為一種制度強制推行，有悖于憲法和相關法律的基本原則，有悖于村民自治的基本精神。這一措施在實施過程中也容易產生一些負面的效果。一是村里失去了自己的財務權和資金使用、支配、收益權。村里的財產歸村集體所有，由村委會負責保管、使用，而村委會又是群眾性自治組織，沒有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交自己財務的法定義務。二是村財鄉(xiāng)管為鄉(xiāng)鎮(zhèn)侵吞、挪用村級財產提供了便利。三是它又是一種單方面的監(jiān)督形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村有監(jiān)督權，而村則無半點對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管理”的監(jiān)督權。從這種監(jiān)督的程序本身看，它客觀上是一種事后監(jiān)督，根本不能達到對村財務進行有效監(jiān)督的目的，而僅僅是形式上限制了村級的“用錢”權。

第二，在民主決策上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預村民和村民委員會對村事務的民主決策權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權體系中居于基礎和末梢地位，這決定了黨和國家在農村的各項發(fā)展目標、計劃和任務，最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹、落實。由于這些任務指標都是和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核升遷緊密聯(lián)系在一起的，因此為了完成任務，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把行政體制內的目標責任制的管理模式推向村里。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府先將目標責任書的指標進行細化，然后將具體的指標分解到各村，并與各村簽訂目標責任書。責任人主要包括村干部和各村的村支書和村委會主任。與村干部簽訂的目標責任書主要包括黨支部建設、夏糧征購、稅費收取、農技推廣、社會治安、計劃生育、農田水利綜合治理等。通過目標責任書的簽訂，動員和發(fā)揮村委會和村委會干部個人的積極性，保證任務的完成。這個過程中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧各村的實際情況，片面追求“高速度”、“高指標”、“高積累”，干預村民和村委會對村里事務的決策權，向村委會下達“硬性任務”，要求村委會向農民強行亂集資、亂攤派、亂收費。稅費改革前個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留公然超過國務院明文規(guī)定的“不得超過農民上年純收入5%”的規(guī)定，竟達到50%以上。就村委會而言，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些做法，有的一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，呈現出“附屬行政化”傾向。有的單純從本社區(qū)利益出發(fā)，對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度，從而使村委會呈現出“過度自治化”的傾向。有的村莊則力求采取各種方式弱化、抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過分干預。

第三，隨著村委會選舉日益民主化，村級治理的自主性增強，村民的民主意識也日益濃厚，作為村民自治組織的村委會，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過分干預往往進行抵制。也有少數村委會利用鄉(xiāng)村關系的緊張，有意擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的領導，實現自己的特殊利益。他們往往組織村民通過各種合法、非法的形式向政府發(fā)難，如組織群眾集體越級上訪，抗糧、抗稅、不履行計劃生育等正當義務；有的甚至組織農村宗族勢力甚至黑、惡勢力對抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，公然組織群眾打砸政府機關或執(zhí)法部門，毆打政府工作人員，故意堵塞交通，擴大事態(tài)等。

三、“鄉(xiāng)政村治”體制改革的相關思考

從改革的未來趨勢看，伴隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步深入以及農村社會結構變化的加速，農村社會面臨前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。如何構建與農村開放、流動、分化和多元化相適應的基層社會組織與管理方式，如何建構一種不斷開放的、制度化、秩序化的農民參與基層政治的機制，促進國家與鄉(xiāng)村社會之間良性互動、形成民主合作的善治結構已經成為亟待解決的重大問題。筆者認為，完善國家鄉(xiāng)村治理機制，可以探索從以下幾個方面入手：

第一，首先充分發(fā)揮農村基層黨組織領導核心作用，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，切實維護農民的民主權利。堅持走黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的道路。

第二，在治理方式上，農村基層政權改革必須立足國情，必須以社會主義新農村建設為契機，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權治理方式由資源汲取型向資源支持型轉變，由管治型向服務型的轉變。注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理，實現城鄉(xiāng)社會經濟一體化，在更大的范圍里以新的機制部署鄉(xiāng)村基本公共品的供應。

第三，在體制設計上，嘗試由“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村共治”模式轉變。從行政化治理逐步轉向社區(qū)化治理，加強農村社區(qū)建設。以健全和完善基層群眾自治制度為核心，以激活農村群眾的自治性與自主性為主旨，以激發(fā)農村群眾的主體公共參與為目標，政府、農村自治組織、民間組織、企事業(yè)單位乃至農民個人共同參與管理農村社區(qū)公共事務。政府與農民、社會組織平等協(xié)商、互相合作，形成良性互動的治理機制、規(guī)則和方式。

參考文獻：

[1]于建嶸.岳村政治：轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷[M].北京：商務印書館，2001：425-426.