黃 福 濤

（日本廣島大學(xué)高等教育研究開發(fā)中心教授）

大學(xué)與政府的關(guān)系再審思

黃 福 濤

（日本廣島大學(xué)高等教育研究開發(fā)中心教授）

早在20世紀(jì)80年代，我國高教改革已涉及調(diào)整政府與大學(xué)之間關(guān)系。特別是90年代初期開始，伴隨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡，政府與大學(xué)之間關(guān)系發(fā)生了很大變化。近年來，我國高等教育界關(guān)于高等學(xué)?！叭バ姓钡暮袈曒^高，如何進(jìn)一步調(diào)整和完善大學(xué)與政府之間的關(guān)系，再次成為高等教育研究和改革的重要課題之一。實(shí)際上，歐洲和亞洲許多國家也曾經(jīng)面臨同樣的問題。從歷史上來看，1789年法國資產(chǎn)階級革命之后，資產(chǎn)階級新政權(quán)建立了歐洲大陸第一批近代高等教育機(jī)構(gòu)。19世紀(jì)初期的德國柏林大學(xué)、日本的東京帝國大學(xué)、“十月革命”之后蘇維埃政權(quán)建立的高等教育機(jī)構(gòu)等，都是政府建立大學(xué)或高等教育機(jī)構(gòu)的典型代表。在英國和歐洲大陸，各國之間雖然存在明顯差異，但在20世紀(jì)80年代之前，大學(xué)幾乎完全受政府保護(hù)，大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)盡管基本上都來自政府公共預(yù)算，但大學(xué)內(nèi)部的管理卻主要由大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)人員負(fù)責(zé)。此后，由于新公共管理主義學(xué)說的影響，特別是市場化的推動，政府在保護(hù)大學(xué)的同時(shí)，還要求大學(xué)面向社會辦學(xué)，特別是滿足市場變化的需求。政府依然對大學(xué)提供財(cái)政支持，但不再是無條件的，而是根據(jù)與大學(xué)之間的某種“約定”或契約，主要通過外部評估或來自第三方的評估結(jié)果對大學(xué)進(jìn)行撥款。例如，英國大學(xué)與政府之間關(guān)系的變化便是典型案例。不過，與英國不同的是，目前，在歐洲大陸許多國家，政府仍然在極大程度上從財(cái)政上支持大學(xué)辦學(xué)，沒有完全要求大學(xué)直接進(jìn)入社會，特別是沒有將市場原理引入大學(xué)之中，但是政府與大學(xué)之間的關(guān)系也發(fā)生了種種變化，如政府通過來自外部的評估結(jié)果對大學(xué)進(jìn)行撥款，政府要求大學(xué)能夠更加面向社會辦學(xué)，大學(xué)辦學(xué)能夠直接反映各種利益集團(tuán)的需求，特別是政府要求大學(xué)的辦學(xué)更加透明和提高績效等。從這個(gè)意義上而言，在歐洲大陸大部分國家，中央或聯(lián)邦政府似乎介于大學(xué)和社會以及市場之間，一方面要求大學(xué)走出象牙塔，積極服務(wù)于社會；另一方面，又通過財(cái)政手段等，保證大學(xué)基本辦學(xué)條件，避免大學(xué)過分受市場影響，從而喪失大學(xué)的公益性（public good）。此外，伴隨著社會，特別是市場對大學(xué)影響的加強(qiáng)，就大學(xué)內(nèi)部來看，大部分國家的大學(xué)多采取自上而下的治理方式：加強(qiáng)校長或?qū)I(yè)管理人員在校級層面的權(quán)力，由行政管理人員主要負(fù)責(zé)全校的規(guī)劃、人事和財(cái)務(wù)等；學(xué)術(shù)人員主要在院系層面的教學(xué)和研究等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

中國的大學(xué)與歐洲大陸以及亞洲許多國家相比，存在不少相似之處。例如，首先，中國最早的大學(xué)也是由政府有目的和有計(jì)劃創(chuàng)辦的。至今，中央和地方政府的公辦大學(xué)仍然構(gòu)成高等教育的主體。其次，中國辦學(xué)質(zhì)量最好的大學(xué)是中央政府直接設(shè)置和管理的大學(xué)。再者，許多國家重點(diǎn)大學(xué)也是具有最高研究水平的大學(xué)。不過，中國的情況卻更為復(fù)雜。其主要表現(xiàn)在以下幾方面。首先，伴隨著改革開放的進(jìn)行和高等教育管理體制改革的深入，地方政府也參與對大學(xué)的建設(shè)和管理。因此，在探討國內(nèi)政府與大學(xué)關(guān)系時(shí)，包括部屬院校在內(nèi)，既要考慮大學(xué)與中央政府之間的關(guān)系，又要涉及如何調(diào)整大學(xué)與地方政府的關(guān)系。此外，某些由教育部和其他部委共管的大學(xué)甚至還要考慮如何處理與教育部和其他中央部委之間的關(guān)系。其次，從大學(xué)內(nèi)部來看，大學(xué)管理機(jī)構(gòu)不僅有以校長為中心的行政系統(tǒng)，還有以黨委書記為核心的黨委系統(tǒng)。某些學(xué)者認(rèn)為兩者都可以視為相對于教學(xué)人員的行政管理系統(tǒng)，都看作是相對于學(xué)術(shù)權(quán)力的行政權(quán)力。筆者認(rèn)為，恰恰是把這兩者不加區(qū)別，視為一體，在很大程度上造成了大學(xué)管理的混亂。第三，由于政府對高教投入經(jīng)費(fèi)有限，我國高教辦學(xué)受市場化影響程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐洲大陸許多國家。第四，在高等教育大眾化，特別是院校合并等過程中，我國形成了許多所謂巨型或規(guī)模極大的大學(xué)，加劇了大學(xué)內(nèi)部管理的難度和復(fù)雜性。最后，高校后勤社會化改革未能完全改變大學(xué)辦社會的局面。例如，大學(xué)仍然為本科生、研究生甚至部分年輕教師提供校內(nèi)宿舍，很多院校的教職工仍然居住在校內(nèi)，等等。

因此，個(gè)人認(rèn)為，歐美現(xiàn)有改革模式固然有參考價(jià)值，但很難完全適用于國內(nèi)探討如何調(diào)整大學(xué)與政府之間的關(guān)系。在討論如何調(diào)整和完善大學(xué)與政府之間關(guān)系之際，首先需要根據(jù)國情和自身院校的特點(diǎn)，如辦學(xué)形態(tài)、辦學(xué)規(guī)模以及辦學(xué)方向等，考慮如何處理和調(diào)整大學(xué)與中央政府、中央其他部委，特別是地方政府之間的關(guān)系。其次，在大學(xué)內(nèi)部，一方面，需要理清黨政間關(guān)系以及各自與學(xué)術(shù)之間的關(guān)系；另一方面，協(xié)調(diào)和完善校級和校內(nèi)二級院或系之間的關(guān)系。具體而言，討論的基本出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是，無論是中央政府還是地方政府在保護(hù)大學(xué)免受市場化負(fù)面影響過程中，理應(yīng)發(fā)揮更加積極的作用，而不是由院校直接走向社會，與市場經(jīng)濟(jì)直接掛鉤。再次，大學(xué)學(xué)術(shù)人員應(yīng)該在更大程度上參與所在大學(xué)的決策過程。大學(xué)行政人員與學(xué)術(shù)人員應(yīng)該有更好的交流與溝通。最后，在考慮不同類型和不同層次院校特點(diǎn)的前提下，建立各級政府、學(xué)術(shù)人員、學(xué)生、行政人員以及其他利益相關(guān)者共同參與的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵在于上述兩個(gè)層面或者我們所謂內(nèi)外治理體系的完善建構(gòu)與健康運(yùn)行。而治理能力的現(xiàn)代化，則取決于在該體系與框架中，究竟是人在操弄制度，還是制度在約束或激勵人的行為。再好再完善的制度，如果不能形塑為權(quán)力與權(quán)利主體的思維與行為習(xí)性，便是形同虛設(shè)，有權(quán)濫用或有權(quán)不用的積習(xí)就難以徹底根除。因此，在我看來，如果說治理體系的現(xiàn)代化所體現(xiàn)的是改革的“全面”性，那么治理能力的現(xiàn)代化則更為突出的是“深化”二字所帶有的特殊內(nèi)涵。要保證新一輪高等教育改革的成功，“全面”的體系與“深化”的能力，兩者可謂一體兩面，任何一方都不可偏廢。