馬 鳳 岐

（汕頭大學高等教育研究所副所長、研究員）

窮人的自由：從資源依賴理論視角看高等學校辦學自主權(quán)

馬 鳳 岐

（汕頭大學高等教育研究所副所長、研究員）

我國高等教育經(jīng)過30多年的改革和發(fā)展，取得世人矚目的成就，也存在不少問題。這些問題主要集中在高等教育的質(zhì)量和創(chuàng)新性、受教育權(quán)平等、高等教育層次類型結(jié)構(gòu)和職業(yè)教育發(fā)展、高等教育管理體制和機制等方面。在這些方面中，高等教育質(zhì)量不高和創(chuàng)新能力不強問題尤為突出，而高等教育管理體制和機制問題最為基礎(chǔ)，高等教育管理體制和機制改革依然應(yīng)作為高等教育改革的重要甚至首要方面。改革的根本目標是，擴大高校辦學自主權(quán)，促進高校之間良性競爭，激發(fā)高?；盍蛣?chuàng)新性。良性競爭是激發(fā)高等學?；盍蛣?chuàng)新性的重要途徑，而高等學校辦學自主權(quán)是良性競爭的必要條件。放權(quán)依然應(yīng)成為新一輪高等教育管理體制和機制改革的核心內(nèi)容之一。

在我國過去30多年高等教育改革中，擴大高等學校辦學自主權(quán)一直是一個重要主題，高等學校獲得了更多的自主管理權(quán)利，1998年《高等教育法》第三十二條至第三十八條具體規(guī)定了高等學校享有的自主權(quán)，涉及招生（包括制定招生方案、調(diào)整系科招生比例）、教學（包括設(shè)置學科和專業(yè)、制定教學計劃、編選教材和組織實施教學活動）、科研（包括開展科學研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)）、國際交流合作、人事（包括內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員配置、教師評聘、調(diào)整員工津貼及工資分配）、資源使用等學校辦學活動的幾乎所有主要方面。如此看來，高等學校的法定自主權(quán)不能說不廣泛，然而，高等學校管理者還是感覺被束手腳，經(jīng)常抱怨沒有自主權(quán)。事實也是如此，當前我國高等學校依然唯政府馬首是瞻，造成高校同質(zhì)化問題嚴重，高等教育創(chuàng)新動力不足，創(chuàng)新能力不強，教育質(zhì)量有待提高。甚至連政府官員都會困惑：既然高等學校已經(jīng)享有廣泛的法定權(quán)利，政府對高校的具體管理措施已相當克制，為什么高校管理者還抱怨沒有自主權(quán)呢？為什么他們還慣于等待政府指令，而不創(chuàng)新性地開展教育改革，探索學校辦學特色，提高教育質(zhì)量呢？

資源依賴理論可以比較好地解釋這種現(xiàn)象。資源依賴理論是組織理論的一個重要流派，萌芽于20世紀40年代，20世紀70年代以后被廣泛應(yīng)用于組織關(guān)系和組織活動研究，其主要著作是杰弗里?菲佛（Jeffrey Pfeffer）和杰勒爾德?R.薩蘭基克（Gerald Salancik）1978年出版的《組織的外部控制：組織資源依賴的視角》（The External Control of Organizations：A Resource Dependence Perspective，Stanford University Press，1978/2003）。資源依賴理論認為：生存是組織最重要的事情；組織為了生存和發(fā)展，需要從外部獲得資源；為此，組織必須對外部環(huán)境（其他組織是環(huán)境的一部分）作出適當反應(yīng)，包括回應(yīng)外部組織的要求；組織的策略和管理無不與為獲得資源而對外部環(huán)境作出的反應(yīng)有關(guān)。按照這種理論，所有組織都應(yīng)同時被視為政治行動者，而不僅是完成任務(wù)的工作組織。

資源依賴理論非常適用于分析我國高等學校的組織關(guān)系和組織活動。高等學校生存和發(fā)展需要多種資源，主要包括人力資源（學生、教師等）、物質(zhì)資源（資金、設(shè)施、設(shè)備等）和社會資源（學校的社會聲譽、政府的有關(guān)政策等）。這些資源的獲得，對高等學校而言，是生死攸關(guān)的。然而，在我國，高等教育資源主要掌握在政府官員手中，且他們對資源分配有很大的自由裁量權(quán)。高等學?？梢灾贫ㄕ猩桨?，而各校的招生名額由政府核定，招生政策和招生過程由政府控制；高等學校有評聘教師和制定分配政策的權(quán)利，而學校人員編制規(guī)模和人事、工資政策由政府控制；高等學校能夠自主管理和使用辦學資源，而政府通過調(diào)整生均撥款、設(shè)立各種專項并控制專項分配，在很大程度上決定學校資金、設(shè)備等辦學資源的獲得；高等學校有自主開展教學、科研和國際交流活動的權(quán)利，而政府有對學校的辦學活動進行評估的權(quán)力，評估結(jié)果又影響學校辦學資源的獲得；政府官員還可以通過“985”“211”等工程，通過確定各高校的招生批次（比如，在安排一些高校在重點線以上招生的時候，確定另一些高校為“二本”招生學校），決定各高校辦學層次，從而決定學校的社會聲譽，而社會聲譽本身對高校來說就是一種重要資源，更何況學校層次和聲譽與學校其他資源的獲取直接掛鉤。除此之外，政府官員還有一個最有效的殺手锏，即對高等學校管理者的任命權(quán)，獨此一項，政府官員對高等學校的控制力即可超過以上所有權(quán)力。

資源依賴理論并不認為組織只能適應(yīng)環(huán)境，相反，它認為，組織應(yīng)該對其環(huán)境進行積極管理，甚至認為“組織生存建立在控制它與其他組織關(guān)系的能力基礎(chǔ)之上”（Pfeffer & Salancik，2003：xiii）。組織對環(huán)境的管理，可以通過尋找替代者，降低對特定環(huán)境（組織）的依賴程度（比如通過建立多元化的資源供應(yīng)系統(tǒng)，降低由于過分依賴特定組織而受其控制的風險）；或者采用更積極的方法，影響和控制其所依賴的組織（比如通過合并和兼并，控制為其供應(yīng)資源的組織）。

高等學校有機會采取以上兩種管理組織環(huán)境的方法嗎？似乎機會不是很多。一些高校通過增加自身經(jīng)營性收入，在一定程度上實現(xiàn)了辦學資金來源的多元化，降低了對政府財政性經(jīng)費的依賴程度，但所有公立高校對政府財政性的經(jīng)常性撥款和專項撥款的依賴程度都很深。很多高校在招生、教師招聘、學校聲譽方面花了很大力氣，取得了不錯的效果，但政府官員的意志在這些方面的影響力仍然是決定性的，學校若能獲得官員的支持，就會事半功倍；在政府官員掌握大量辦學資源的情況下，高校在政府之外尋找替代者的空間很小，成本很高，且事倍功半。至于影響和控制政府的權(quán)力和決策，更是讓高校管理者望而卻步。

在這種情況下，為高等學校剩下的選擇，似乎唯有順從，即唯政府官員馬首是瞻?！敖M織為了從外部的聯(lián)盟實現(xiàn)它的目標，就要溜須拍馬，滿足實力較強的機構(gòu)的要求。”（Pfeffer & Salancik，2003：189）然而，對外部組織的順從意味著自身決定權(quán)的減損，同時也表現(xiàn)了自治權(quán)的有限性。順從會帶來外部組織更多的順從要求，而使組織本身的決定權(quán)受到越來越多的限制，組織的自治權(quán)也將逐漸喪失。

政府賦予高等學校辦學自主權(quán)，卻沒有同時賦予其與自主權(quán)相稱的資源控制權(quán)，資源控制權(quán)掌握在官員們手中，并依他們的意志分配，學校的法定自主權(quán)成了空頭支票。就像窮人即使擺脫了枷鎖，卻沒有謀生的條件，也不可能享受真正的自由。

中國科技大學前校長朱清時院士曾講過一個比喻，他說中國高等教育像一列飛馳的火車，大家都坐在火車上，不少人覺得火車前進的方向不太對，但沒有人敢跳下來，跳下來會粉身碎骨。政府官員像是高明的指揮家，高校隨他們的指揮棒以同一節(jié)奏起舞。但在此過程中，喪失的是高校的創(chuàng)造力和特色，是高等教育的活力。

2014年7月14日，李克強總理主持召開經(jīng)濟形勢座談會，聽取部分企業(yè)負責人的看法和建議。中國通用董事長在會上說：“我們市場主體不能亂說話，這么多部長在這?！崩羁藦娐牶笳f：“我坦率地講，說句實在話，我汗顏！”他又說：“千萬不要以為我們這些人有多強的智慧，多大的力量，更不要說一兩個部門，一兩個人了。如果把千千萬萬的中國人的智慧和創(chuàng)造力調(diào)動起來，發(fā)揮出來，他創(chuàng)造的競爭力，創(chuàng)造的價值，是世界上任何一個國家不能比的。”中國高等教育的發(fā)展，亦需要發(fā)揮高等學校的創(chuàng)造力，高校管理者的創(chuàng)造力，高校教師和學生的創(chuàng)造力。這需要良性的競爭，需要高等學校真正的自主權(quán)。

新一輪改革的大幕已經(jīng)開啟，高等教育深化改革勢在必行。高等教育本輪改革的重點之一，應(yīng)是對高等學校的第二輪放權(quán)，重點是減少政府分配教育資源的權(quán)力，以兌現(xiàn)法律為高等學校自主權(quán)開出的支票。具體措施可涉及：改善高校管理者的任命方式，探索公開招聘校長和考核校長業(yè)績的方法；取消政府官員對高等學校的人為和隨意分級；改善對高校的評估，探索開展第三方評估和合理使用評估結(jié)果的方法；進一步擴大高校招生自主權(quán)，處理好政府和社會監(jiān)督與維護高校招生自主權(quán)的關(guān)系；適當減少政府主導的“項目”“工程”，改善政府財政支持的競爭性項目的評審、立項機制，實現(xiàn)公平和良性競爭，以良性競爭激發(fā)高校的活力和創(chuàng)造力等。在現(xiàn)有“項目”“工程”的立項中，并非沒有競爭機制，但在具體操作環(huán)節(jié)還有不少問題，未能完全發(fā)揮競爭機制的作用，需要在細節(jié)方面再下功夫，細節(jié)經(jīng)常決定成敗。

注：本文是廣東省人文社科重點研究基地重大項目“政府高等教育管理與高等學校內(nèi)部治理關(guān)系研究”（項目編號：2012JDXM_0022）的階段性成果。