□張秋梅

我國民間借貸規(guī)制模型及形成過程探析

□張秋梅

一直以來我國都很重視對民間借貸的規(guī)制，但民間借貸規(guī)制失靈的問題也一直伴隨在規(guī)制過程中。目前我國正處在不斷深化金融改革的重要時期，為推進民間借貸規(guī)制改革提供了一個良好的契機，因此分析我國民間借貸規(guī)制現(xiàn)狀如何形成及影響因素有著重要的意義。我國民間借貸規(guī)制過程是多重委托—代理關(guān)系，其將在信息不對稱、法律不完善、行政和政治約束力不足的作用下，形成在中央規(guī)制制定層面存在一定的政策偏袒，在地方規(guī)制執(zhí)行層面規(guī)制執(zhí)行偏差的結(jié)果。

民間借貸；民間金融；政府規(guī)制

長期以來，民間借貸為我國經(jīng)濟發(fā)展起到重要的作用，緩解了中小企業(yè)的資金難題。但同時民間借貸問題頻發(fā)也帶來經(jīng)濟和金融的不穩(wěn)定，引起了社會各界對民間借貸的廣泛關(guān)注和規(guī)制合理性的思考?？v觀新中國成立后我國民間借貸規(guī)制歷程，可以發(fā)現(xiàn)盡管我國民間借貸的規(guī)制不斷調(diào)整，但民間借貸改革仍任重道遠(yuǎn)。

一、我國民間借貸規(guī)制模型

政府規(guī)制指的是在產(chǎn)業(yè)規(guī)制中以政府為主體，為實現(xiàn)某些社會經(jīng)濟目標(biāo)，采用各種直接的具有法律約束力的限制、約束、規(guī)范手段，從而對市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟主體作出規(guī)制行動和措施。從委托—代理理論考察政府規(guī)制，可以發(fā)現(xiàn)政府規(guī)制過程至少存在4個行為主體，即公眾、立法機構(gòu)、規(guī)制機構(gòu)和被規(guī)制的企業(yè)，形成“公眾-立法機構(gòu)-規(guī)制機構(gòu)—被規(guī)制企業(yè)”多重委托代理關(guān)系(如圖1所示)。

我國民間借貸借貸規(guī)制過程也是一個多重委托——代理的關(guān)系，其政府規(guī)制過程如圖2。在我國民間借貸規(guī)制過程中，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會接受公眾、民間借貸組織、正規(guī)金融機構(gòu)的授權(quán)對民間借貸進行立法規(guī)制，但在實際中由于全國人大及其常務(wù)委員會通常委托政府職能部門起草，[1]即授權(quán)國務(wù)院及其下屬機構(gòu)銀監(jiān)會、中國人民銀行制定行政法規(guī)、規(guī)章。而地方政府、地方銀監(jiān)局、人民銀行支行接受中央規(guī)制機構(gòu)的授權(quán)，執(zhí)行地方民間借貸規(guī)制。當(dāng)然，所有的代理方接受委托方的委托進行規(guī)制的同時還需接受來自委托方的監(jiān)督并向其進行信息報告，如全國人民代表大會及其常務(wù)委員會需接受公眾等的監(jiān)督并向其報告規(guī)制。

資料來源：陳富良，政府規(guī)制中的多重委托代理與道德風(fēng)險[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2004，(12)：35-42.

二、我國民間借貸規(guī)制的影響因素及形成過程

政府的規(guī)制行為往往會受到多方面的影響，尤其是規(guī)制關(guān)系表現(xiàn)為多重委托-代理關(guān)系時，不確定性因素更多，如信息對稱性、制度完善程度、政治約束都會影響規(guī)制的結(jié)果。而我國民間借貸規(guī)制也不可能獨立于一個“真空”中，也會受到外界的影響，這些因素相互作用，最后形成我國民間借貸規(guī)制的結(jié)果。本文擬從影響民間借貸的因素出發(fā)，探尋民間借貸規(guī)制的形成過程，從而嘗試為民間借貸規(guī)制現(xiàn)狀提供一種解釋。當(dāng)然，影響我國民間借貸的規(guī)制的因素是多種多樣的，本文主要借助美國學(xué)者拉豐的觀點，從信息對稱性、交易成本大小、政治或行政約束這三個因素來分析。

(一)信息完全對稱

改革開放以來，我國逐漸由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，民營經(jīng)濟快速繁榮，而為其提供巨大經(jīng)濟支撐的民間借貸也快速發(fā)展。據(jù)保守估計，到2012年我國民間借貸資金存量超過3.5億元，熱點地區(qū)資金規(guī)模占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟總量比重在15%以上。基于民間借貸巨大的經(jīng)濟正效應(yīng)，民間借貸規(guī)制機構(gòu)作為委托方必須回應(yīng)進行變革。由于中央規(guī)制過程與地方規(guī)制過程相類似，此處以中央規(guī)制過程為例，具體如下：

1.假設(shè)我國民間借貸規(guī)制過程中信息完全對稱，我國民間借貸規(guī)制機構(gòu)全國人大及其常委會、中央和地方規(guī)制機構(gòu)會根據(jù)委托方的需求出發(fā)在規(guī)制政策和規(guī)制執(zhí)行上采取寬松的民間借貸規(guī)制，釋放民間借貸的正能量。

2.當(dāng)規(guī)制合理時，民間借貸規(guī)制被逐步放松。但當(dāng)規(guī)制機構(gòu)仍對民間借貸進行不合理規(guī)制時，即依然進行嚴(yán)格規(guī)制，那么作為規(guī)制機構(gòu)的上級機構(gòu)人大及常委會，監(jiān)督機構(gòu)如民間借貸組織、公眾等將會發(fā)現(xiàn)規(guī)制存在偏向。

3.如果存在相應(yīng)的懲罰機制，那么人大及其常務(wù)委員會將對規(guī)制機構(gòu)進行懲罰，并要求恢復(fù)規(guī)制。

4.規(guī)制得到恢復(fù)，民間借貸規(guī)制再次得到放松并一直保持直到民間借貸市場發(fā)生變化要求改革規(guī)制。具體規(guī)制過程如圖3。

(二)信息不對稱

在現(xiàn)實中，由于我國民間借貸分散且多數(shù)處于地下，監(jiān)測困難，再加上我國對民間監(jiān)測意識不夠，對民間借貸監(jiān)測范圍狹窄、監(jiān)測對象代表性不顯著等，導(dǎo)致整體上我國民間借貸監(jiān)測質(zhì)量不高，信息披露不足。這些都使得我國民間借貸規(guī)制過程存在信息不對稱，具體表現(xiàn)為三個方面。第一，公眾、民間借貸組織等民間借貸受益群體與人大及其常務(wù)委員會、中央規(guī)制機構(gòu)、地方規(guī)制機構(gòu)信息不對稱。第二，人大及其常務(wù)委員會與中央規(guī)制機構(gòu)信息不對稱。第三，中央規(guī)制機構(gòu)與地方規(guī)制機構(gòu)信息不對稱，尤其是在我國幅員遼闊，各個地方的初始條件、發(fā)展水平、要素稟賦、民俗文化差異較大的情況下，規(guī)制信息不對稱表現(xiàn)的更為明顯。我國民間借貸規(guī)制信息的不對稱為我國民間借貸規(guī)制政策偏差提供了前提條件，“利益集團利用可能通過制造有利于自身的事實，引導(dǎo)規(guī)制機構(gòu)向利益集團有利的政策傾斜”。同時我國民間借貸規(guī)制還受到交易成本、政治和行政因素的約束。

1.中央規(guī)制層面

事實上我國民間借貸規(guī)制政策并沒有出現(xiàn)如上文信息完全對稱時所述的情況，反而總體上仍趨于較為嚴(yán)格，規(guī)制政策呈現(xiàn)滯后性、反復(fù)性及政府主導(dǎo)性。根據(jù)圖2所示在多個因素的影響下，我國民間借貸中央規(guī)制層面的規(guī)制見圖4。

(1)雖然我國人大及其常委會承擔(dān)著制定規(guī)制法律的職能，但實際上由于信息的不對稱和專業(yè)性不足，使得人大及其常委會將規(guī)制制定權(quán)授權(quán)給中央規(guī)制機構(gòu)。同時，由于信息不對稱和專業(yè)技術(shù)性，人大及其常務(wù)委員會對規(guī)制機構(gòu)缺乏有效監(jiān)督，因此對于規(guī)制制定人大及其常務(wù)委員會理論上有決定權(quán)，但實際由中央規(guī)制機構(gòu)掌控，中央規(guī)制機構(gòu)作為真正的規(guī)制制定機構(gòu)壟斷了中央層面的民間借貸規(guī)制政策制定權(quán)。

(2)中央規(guī)制機構(gòu)作為有限理性的經(jīng)濟人，其利益需求直接影響了民間借貸規(guī)制政策的傾向。如表1所示，在不同的時期，基于對金融穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的需求不同，中央規(guī)制機構(gòu)采取不同的規(guī)制政策，規(guī)制政策與中央規(guī)制機構(gòu)政治約束同步放松或嚴(yán)格，我國民間借貸規(guī)制政策有著很強的政府主導(dǎo)色彩。

(3)由于我國中央規(guī)制機構(gòu)與西方國家不同，具有政治上的約束，即發(fā)展中國特色的社會主義的需要。國家在發(fā)展金融業(yè)的問題上，尤其是在發(fā)展銀行業(yè)上不僅是做強做大企業(yè)的經(jīng)濟問題，更是堅持社會主義公有制地位的重大問題。這導(dǎo)致一直以來我國中央規(guī)制機構(gòu)對銀行業(yè)不同所有制企業(yè)進行規(guī)制時，更重視發(fā)展具有公有制性質(zhì)的正規(guī)金融機構(gòu)，限制私有制性質(zhì)的民間借貸發(fā)展。同時，由于正規(guī)金融機構(gòu)的金融穩(wěn)定性大于民間借貸機構(gòu)，因此為了保持金融的穩(wěn)定和社會主義的穩(wěn)步發(fā)展，中央規(guī)制機構(gòu)對于中央規(guī)制政策的制定受到強烈的政治約束，呈現(xiàn)很強的政治色彩，從表1可以發(fā)現(xiàn)，雖然規(guī)制政策呈現(xiàn)出漸進放松的趨勢，但相比國外對民間借貸的規(guī)制，我國對民間借貸的規(guī)制仍較為嚴(yán)格。

資料來源：根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)進行整理。

(4)假設(shè)公眾等作為規(guī)制委托者，對民間借貸規(guī)制進行監(jiān)督，當(dāng)公眾等發(fā)現(xiàn)中央規(guī)制機構(gòu)對民間借貸規(guī)制政策存在如上文所述的偏差，公眾將對中央規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制行為進行舉報，使其被懲罰并恢復(fù)規(guī)制，這時中央規(guī)制機構(gòu)制定有所偏向的規(guī)制政策存在較高的交易成本。但因為我國民間借貸規(guī)制立法較少、部分法律法規(guī)存在沖突、民間借貸活動法律邊界模糊。如我國《合同法》、《民法通則》規(guī)定“合法的借貸關(guān)系受法律保護”，但在行政法規(guī)、規(guī)章中大部分民間借貸活動被列為取締范圍。民間借貸規(guī)制法律的不完善，增加了中央規(guī)制機構(gòu)的自由裁量權(quán)，“規(guī)制機構(gòu)的自由裁量權(quán)導(dǎo)致規(guī)制機構(gòu)偏向被規(guī)制企業(yè)，因為即使被發(fā)現(xiàn)也不會因此而受到有強制性的法律規(guī)制的約束”，[2]即中央規(guī)制機構(gòu)政策偏差的交易成本被降低了。同時，由于全國人大、公眾等缺乏監(jiān)督意識和機制，中央規(guī)制機構(gòu)可以按照自身需要制定規(guī)制，而非必須基于社會利益最大化的角度進行規(guī)制政策的制定。

總之，信息不對稱、政治約束、法律模糊、監(jiān)督機制不健全使得中央規(guī)制機構(gòu)在民間借貸規(guī)制制定中處于優(yōu)勢，中央規(guī)制對民間借貸的規(guī)制偏向得以繼續(xù)維持，嚴(yán)格的民間借貸規(guī)制在我國民間借貸規(guī)制政策中成為主角。

2.地方規(guī)制層面

圖2清楚地展示了一般情況下我國地方政府規(guī)制過程，但在實際過程中我國民間借貸規(guī)制執(zhí)行受多個因素的影響，具體過程見圖5。

(1)由于中央規(guī)制機構(gòu)對民間借貸的規(guī)制執(zhí)行存在信息不對稱，因此根據(jù)國務(wù)院令247號第6條規(guī)定和《銀行監(jiān)督管理法》第44條，中央規(guī)制機構(gòu)授權(quán)中國人民銀行支行，地方政府、銀監(jiān)會分局負(fù)責(zé)地方民間借貸規(guī)制的具體執(zhí)行。

同時，由于中國人民銀行支行、銀監(jiān)局盡管理論上是地方規(guī)制執(zhí)行的主體，但實際上由于缺乏獨立的執(zhí)行人員和能力，規(guī)制執(zhí)行需要依靠地方政府進行，導(dǎo)致地方政府在地方民間借貸規(guī)制執(zhí)行中起主導(dǎo)作用。

(2)我國地方政府在中央規(guī)制之下?lián)碛袕V泛的自由裁量權(quán)、政治性產(chǎn)權(quán)和資源配置權(quán)，并且這種產(chǎn)權(quán)邊界是不明確的。[3]因此地方政府對于民間借貸規(guī)制存在雙重身份，一方面需規(guī)范民間借貸，維護金融穩(wěn)定，另一方面需要鼓勵民間借貸發(fā)展促進經(jīng)濟增長。為此，地方政府對民間借貸規(guī)制執(zhí)行偏差程度取決于地方政府該階段的行政目標(biāo)趨向。當(dāng)中央規(guī)制機構(gòu)對民間借貸規(guī)制嚴(yán)格，同時對地方政府規(guī)制執(zhí)行情況進行嚴(yán)格規(guī)制時，意味著地方政府規(guī)制執(zhí)行指標(biāo)在地方政績考核中的比重提高，當(dāng)比重大于GDP指標(biāo)在地方政績考核中的比重時，地方政府將完全執(zhí)行規(guī)制。以此類推。因此，根據(jù)上文的推論，地方政府的行政目標(biāo)趨向?qū)е缕淇赡芘c中央規(guī)制政策悖向。如1986年初國務(wù)院提出“個人不得設(shè)立銀行或其他金融機構(gòu)、不得經(jīng)營金融業(yè)務(wù)”。[4]但是溫州市蒼南縣縣長劉曉樺對方培林辦理錢莊問題作出批示：“請工商局抓緊辦理，私人錢莊應(yīng)允許試辦，不必請示有關(guān)部門”。[5]90年代初，溫州政府批準(zhǔn)了11家農(nóng)村合作基金會。但到2004年中央政府開始鼓勵小額信貸、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展時，地方政府對民間借貸的態(tài)度卻相對保守，浙江省和溫州市將小額貸款試點的門檻層層加碼。國家規(guī)定小額貸款公司申請者的自然人、企業(yè)法人和社會團體，注冊資金不低于500萬，浙江省則將申請者范圍縮小為企業(yè)法人，并且把注冊資金提高至5000萬元，溫州市將范圍再次縮小為當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)龍頭民營企業(yè)，最低注冊資金1億元，同時要求發(fā)起人任董事長，股東人數(shù)不限。

(3)在地方規(guī)制執(zhí)行機構(gòu)出現(xiàn)如上的執(zhí)行偏差時，公眾、民間借貸組織、正規(guī)金融機構(gòu)將可能發(fā)現(xiàn)并進行舉報，或地方規(guī)制執(zhí)行機構(gòu)向中央規(guī)制機構(gòu)等舉報。但由于民間借貸規(guī)制的法律邊界模糊、部分存在沖突，也沒有相應(yīng)的監(jiān)督機制，中央規(guī)制機構(gòu)基于創(chuàng)新需要，使得地方政府可以繼續(xù)主導(dǎo)地方民間借貸規(guī)制的執(zhí)行。規(guī)制偏差行為沒有得到及時的糾正，甚至有時候中央規(guī)制機構(gòu)采取默認(rèn)。這也就是為何目前我國地方民間借貸規(guī)制經(jīng)常與中央規(guī)制存在差距，并得以繼續(xù)存在的部分原因。

三、我國民間借貸規(guī)制完善建議

目前我國加快了民間借貸規(guī)制改革，但只有破除阻礙民間借貸規(guī)制改革的藩籬，才能使得民間借貸規(guī)制改革之路走得更為順暢。因此，結(jié)合影響規(guī)制的三個因素，本文提出三點建議。

(一)完善頂層設(shè)計，弱化政治或行政約束

當(dāng)前，我國正處于一個全面深化金融改革良好時機。黨的十八大提出要全面深化金融體制改革并在此基礎(chǔ)上提出了一系列的改革舉措。2013年6月29日陸家嘴金融論壇上，銀監(jiān)會主席尚福林首次提出了中國銀行業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計圖，中共十八界三中全會議程以全面深化金融改革為主要內(nèi)容。民間借貸應(yīng)以這些為契機，對原有的民間借貸規(guī)制頂層設(shè)計進行調(diào)整。

首先，應(yīng)改變民間借貸多頭管理的局面，取消中國人民銀行對民間借貸的具體規(guī)制職責(zé)，明確銀監(jiān)會為民間借貸主導(dǎo)規(guī)制機構(gòu)。其次，轉(zhuǎn)變銀監(jiān)會的規(guī)制職能，減少對民間借貸規(guī)制不必要的行政干預(yù)，放權(quán)給市場。對民間借貸的規(guī)制重心由事前審批向事中、事后規(guī)制轉(zhuǎn)變，如加強對借貸雙方風(fēng)險教育等方式。再次，立法上應(yīng)盡快出臺專門的《民間借貸法》。在制定過程中應(yīng)堅持一般性與特殊性相結(jié)合的原則。對非專門性的私人借貸等一般性民間借貸行為，無需進行規(guī)制，交由《民法通則》、《合同法》等給予規(guī)范。而對于以營利為目的，專門從事借貸業(yè)務(wù)的個人或機構(gòu)，應(yīng)對其雙方的權(quán)力義務(wù)、契約要件、違約責(zé)任和權(quán)益保障予以規(guī)定。同時，廢除《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《非法金融和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》等中有關(guān)禁止民間借貸的強制性規(guī)范。

(二)健全信息披露制度，減少信息不對稱性

波特認(rèn)為，從最廣義的層面看，政府最根本的角色是扮演信息提供者。[6]越完整的信息越有利于政府在規(guī)制中減少道德風(fēng)險和逆向選擇。因此，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的信息收集方法，健全民間借貸監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。在監(jiān)測主體上，轉(zhuǎn)變民間借貸由人民銀行進行監(jiān)測的理念，建立多主體的民間借貸監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，由民間借貸監(jiān)管專門機構(gòu)統(tǒng)一組織，地方政府協(xié)調(diào)，聯(lián)合公安、法院、國土局、公證處、經(jīng)貿(mào)局、房產(chǎn)局、工商局和金融機構(gòu)等共同組建的民間借貸監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。在監(jiān)測方式上，擴大監(jiān)測的對象數(shù)量，使監(jiān)測樣本盡可能的多從而結(jié)果越接近真實數(shù)據(jù)。在監(jiān)測內(nèi)容上，除借貸利率外，還應(yīng)包括民間借貸的規(guī)模、借貸方式、資金流向、手續(xù)完備狀況及違約糾紛等。

(三)強化監(jiān)督作用，提高交易成本約束

首先，應(yīng)強化人大的監(jiān)督職能，提升規(guī)制機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)管效果。建立人大工作的專職化和常態(tài)化，減少規(guī)制機構(gòu)在民間借貸規(guī)制決策的主導(dǎo)性。應(yīng)根據(jù)不同分工，確認(rèn)人大代表對民間借貸規(guī)制的跟蹤。

其次，建立行業(yè)組織，發(fā)揮規(guī)制機構(gòu)外部監(jiān)管作用。長期以來，我國民間借貸游離于我國金融監(jiān)管體系之外，自身經(jīng)營管理并不規(guī)范，民間借貸行業(yè)組織尚不健全，有些地區(qū)甚至沒有民間借貸行業(yè)組織。因此，我國應(yīng)加快建立民間借貸行業(yè)組織的建設(shè)，使民間借貸行業(yè)組織能有效的反饋真實信息。尤其在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，正規(guī)的民間借貸規(guī)制機構(gòu)難以對民間借貸進行有效的監(jiān)管，規(guī)制效率低，而行業(yè)組織可以依托農(nóng)村特殊的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，發(fā)揮重要的自律功能。

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2013-11-18

中共泉州市委黨校，福建 泉州，362000

張秋梅(1985- )，女，漢族，福建省泉州市人，中共泉州市委黨校理論研究室教師，研究方向：政府規(guī)制，地方政府治理。

F832

A

1008-8091(2014)01-0067-06