李蕙杉

（河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州 450002）

一、調(diào)研方式與調(diào)研工具

調(diào)研方式采用問卷自測(cè)形式。在鄭州市郊區(qū)拆遷戶中隨機(jī)選擇200戶發(fā)放問卷進(jìn)行調(diào)研，對(duì)于無能力填寫問卷者，調(diào)查人員給予協(xié)助，有效問卷192份，問卷有效率為96%。調(diào)研問卷的編制由調(diào)研組進(jìn)行。調(diào)研問卷的內(nèi)容主要包括四個(gè)部分：第一部分：基礎(chǔ)信息，包括調(diào)研者的年齡、性別、學(xué)歷、收入、家庭人員總數(shù)、拆遷態(tài)度、家庭收入來源、家庭生活習(xí)慣，共計(jì)8題;第二部分拆遷滿意度測(cè)試：拆遷補(bǔ)償、回購安置、就業(yè)問卷、生活環(huán)境、生活成本、住房經(jīng)濟(jì)價(jià)值、安置房滿意度等共計(jì)20題;第三部分：對(duì)鄭州市郊區(qū)房屋拆遷的看法與建議。數(shù)據(jù)處理工具為SPSS16.0，Excel。

課題調(diào)研組在鄭州市郊房屋拆遷居民中進(jìn)行隨機(jī)抽取，其中參與調(diào)研人員的結(jié)構(gòu)構(gòu)成：①性別結(jié)構(gòu)：男性被訪者126人，女性被訪者74人;②年齡結(jié)構(gòu)：年齡在25歲以下占13.5%，年齡在25—35歲占21.5%，年齡在35～45歲占38.5%，年齡在45—55歲占27.5%，55歲以上4%;③學(xué)歷結(jié)構(gòu)：小學(xué)及以下占35.5%，初中學(xué)歷占36.5%，高中學(xué)歷占17%，大專及本科學(xué)歷11%;④家庭收入狀況：家庭月收入在1000元以下為10.5%，家庭月收入在1000元到3000元為51.5%，家庭月收入在3000元到5000元為23%，家庭月收入在5000元到8000元為13%，家庭月收入在8000元以上為2%。

二、調(diào)研分析

此次參與調(diào)研分析的200戶中，對(duì)拆遷整體滿意度為76%，影響滿意度的主要因素有拆遷補(bǔ)償、回購安置、安置房條件、政策落實(shí)。

1.家庭收入低者拆遷滿意度低于家庭收入高者。在調(diào)研中家庭月收入在1000元以下為10.5%;家庭月收入在1000元到3000元為51.5%;家庭月收入在3000元到5000元為23%，家庭月收入在5000元到8000元為13%，家庭月收入在8000元以上為2%。其中家庭月收入在3000元以下為低收入者，調(diào)研結(jié)果顯示，“非常滿意”為10%，“滿意”為35%，“一般”為30%，“不滿意”為25%。家庭收入在3000元以上調(diào)研者中，“非常滿意”為23%，“滿意”為38%，“一般”為28%，“不滿意”為11%。由此可見，低收入家庭滿意度明顯低于高收入家庭。

2.高學(xué)歷者拆遷滿意度低于低學(xué)歷者。在調(diào)研中，將高中及以上學(xué)歷定義為高學(xué)歷者，而將初中及以下學(xué)歷定義為低學(xué)歷范圍。在學(xué)歷結(jié)構(gòu)分析中發(fā)現(xiàn)小學(xué)及以下為35.5%，初中學(xué)歷為36.5%，高中學(xué)歷為17%，大專及本科學(xué)歷為11%;而在這些群眾中高學(xué)歷者“非常滿意”為20%，“滿意”為25%，“一般”為25%，“不滿意”為30%;而低學(xué)歷者“非常滿意”為35%，“滿意”為28%，“一般”為27%，“不滿意”為10%。

3.拆遷態(tài)度積極者普遍滿意度較高。在調(diào)研者中，對(duì)拆遷態(tài)度積極者的拆遷滿意度調(diào)研顯示“非常滿意”為35%，“滿意”為42%，一般為18%，“不滿意”為5%;而拆遷態(tài)度不積極者中“非常滿意”為12%，“滿意”為26%，“一般”為45%，“不滿意”為22%。

三、拆遷安置存在的問題

上述調(diào)查表明，拆遷戶對(duì)拆遷存在相當(dāng)多不滿意的地方，主要表現(xiàn)在對(duì)拆遷補(bǔ)償安置制度本身及實(shí)施的不滿意、對(duì)安置房位置及條件的不滿意、對(duì)拆遷時(shí)間過長的不滿意及自己家庭收入降低的不滿意等。此次調(diào)研反映出城建拆遷中一系列影響拆遷滿意度的問題，而這些問題在全國具有較強(qiáng)的普遍性〔1〕，在一定程度上代表了我國現(xiàn)階段城建拆遷中普遍存在的主要問題：

1.拆遷中利益分配不均

（1）拆遷補(bǔ)償費(fèi)用普遍偏低。馬克思說過，人們所奮斗的一切，都同他們的利益相關(guān)。〔2〕在商業(yè)性拆遷中，拆遷人總是不斷地追求成本的最小化，其基本手段就是最大程度壓低拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用。而在行政性拆遷中，各基層政府在財(cái)政緊張的情況下，傾向于追求出讓金最大化，也容易出現(xiàn)拆遷補(bǔ)償費(fèi)偏低的狀況。對(duì)拆遷戶來說，有限的拆遷補(bǔ)償費(fèi)，加之拆遷后增加的生活成本，以及近年來不斷上漲的物價(jià)等等，造成了他們實(shí)際生活水平的下降。

（2）拆遷安置房位置較為偏遠(yuǎn)?；诔鞘姓w規(guī)劃或新的商業(yè)項(xiàng)目開發(fā)，拆遷戶往往不能實(shí)現(xiàn)回遷。與拆遷前的自家房屋相比，異地安置的住房普遍離鬧市區(qū)較遠(yuǎn)，客觀上造成拆遷戶在一定時(shí)間內(nèi)無法公平享受到社會(huì)公共資源。加劇被拆遷戶家庭成員的就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)的困難，降低了拆遷滿意度。另外，由于資金或者趕進(jìn)度等問題，部分地方建成的安置房會(huì)存在一定質(zhì)量問題，這也容易激起拆遷戶的不滿。

2.主管部門管理不到位

（1）政策操作性不強(qiáng)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滯后。在實(shí)踐中房屋價(jià)格是在不斷波動(dòng)的，而拆遷公告以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公布以后，可能會(huì)經(jīng)歷幾個(gè)月甚至幾年的時(shí)間，才會(huì)簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議。這一段時(shí)間間隔，將導(dǎo)致拆遷合同中的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際的房屋市場(chǎng)價(jià)格存在差距，由此產(chǎn)生拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滯后的問題，降低了拆遷戶群體的滿意度。

（2）法規(guī)、政策宣傳不到位，村民對(duì)拆遷補(bǔ)償安置制度認(rèn)識(shí)不足。拆遷補(bǔ)償安置方面的法律法規(guī)具有一定的專業(yè)性，對(duì)一般村民而言晦澀難懂。雖然政府拆遷管理部門在征地拆遷前會(huì)張貼告示或召開村民代表會(huì)議，但涉及范圍較窄，大部分人不能清楚地認(rèn)識(shí)到如何依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)履行自己的義務(wù)、保障自己的權(quán)益。

（3）存在拆遷程序不正當(dāng)及強(qiáng)制拆遷的行為。2010年5月27日，鄭州市須水鎮(zhèn)發(fā)生一起強(qiáng)行拆遷致人死亡的事件。2010年河南晟燁置業(yè)有限公司對(duì)金帝門窗五金大世界的強(qiáng)制拆遷引發(fā)拆遷戶強(qiáng)烈不滿。2010年鄭州市二七區(qū)為建設(shè)京沙快速路實(shí)施非法強(qiáng)制拆遷，將非法強(qiáng)制拆遷上升到政治高度，對(duì)釘子戶采取恐嚇、威脅、甚至付諸暴力。種種個(gè)案的發(fā)生表明拆遷過程中拆遷人的行為也是拆遷沖突的導(dǎo)火線。“一些地方的拆遷之所以成為火藥桶，一個(gè)重要的原因就是群眾工作不到位，方法簡(jiǎn)單，甚至以強(qiáng)迫、威脅等方式對(duì)待被拆遷群眾，致使矛盾不斷激化?！?/p>

（4）無就業(yè)安置與缺乏有效的就業(yè)培訓(xùn)。前些年的征地拆遷，部分地方采取了就業(yè)安置的補(bǔ)償方式，而現(xiàn)階段的補(bǔ)償方式都采用貨幣補(bǔ)償，不再使用就業(yè)安置的方式。在被征地拆遷的農(nóng)民中，有部分人是依賴地上收入或房屋出租或利用自家房屋做些小生意來維持家庭開銷。房屋被征地拆遷之后村民喪失了原本的營生方式，但又缺乏謀生技能，根本無法達(dá)到之前的生活水平。大部分地區(qū)缺乏專門的就業(yè)培訓(xùn)中心，即使有也常常流于形式，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（5）拆遷隊(duì)伍管理不到位，從業(yè)人員素質(zhì)有待提高。北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授王軼都認(rèn)為房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)禁止以營利為目的，應(yīng)為政府事業(yè)單位而不應(yīng)該是拆遷公司。而部分地方政府則推行基層政府拆遷部門成立拆遷公司，作為房屋拆遷的具體實(shí)施隊(duì)伍，以實(shí)現(xiàn)拆管分離。但公司本身就是以營利為目的，加之讓有限公司承擔(dān)社會(huì)穩(wěn)定的無限責(zé)任，更容易引發(fā)各種矛盾。具體到各個(gè)拆遷實(shí)施隊(duì)伍的準(zhǔn)入制度，存在審核不當(dāng)、把關(guān)不嚴(yán)的問題，這使得拆遷隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。

3.拆遷人不能踐行承諾

（1）補(bǔ)償款不能及時(shí)到位。拆遷雙方就拆遷中涉及的主要內(nèi)容，如采取何種補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、采用哪個(gè)房屋補(bǔ)償評(píng)估機(jī)構(gòu)等問題進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成一致意見之后，簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。拆遷雙方應(yīng)嚴(yán)格按照協(xié)議的內(nèi)容履行承諾，尤其是政府作為拆遷人更應(yīng)該重視其信用。這樣民眾才能信任政府，才能提高拆遷滿意度。實(shí)踐中，拆遷補(bǔ)償費(fèi)的拖欠十分嚴(yán)重，許多地方政府財(cái)政上根本無錢補(bǔ)償給拆遷戶，卻仍舊輕易許下承諾，導(dǎo)致政府公信力流失，引發(fā)公眾不滿。

（2）超前征收導(dǎo)致土地撂荒。有些地方把未經(jīng)過審批的土地先行征收、出讓，并迅速拆遷，或者把超出使用規(guī)劃的房屋也一并征收、拆遷，從而產(chǎn)生了農(nóng)民房屋被拆遷并被安置到了新的小區(qū)，而原本征收房屋的土地被嚴(yán)重撂荒，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源。

（3）安置房的建設(shè)與拆遷不同步。房屋拆遷補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)奉行“先補(bǔ)償，后拆遷”的準(zhǔn)則。而現(xiàn)實(shí)中普遍存在“先拆遷，后建安置房”的現(xiàn)象。安置房的建設(shè)，往往是由于資金鏈跟不上或手續(xù)不全等原因而致使進(jìn)度緩慢。延遲合同上約定的交房時(shí)間，使拆遷戶不能按時(shí)入住，這將極大地降低拆遷的滿意度?！?〕

四、做好拆遷安置工作的對(duì)策

1.完善政策、法規(guī)，合理分配利益

（1）引入“公共利益”確認(rèn)程序?！稇椃ā贰ⅰ锻恋毓芾矸ā?、《物權(quán)法》及《條例》都規(guī)定了征收、征用土地及房屋的前提是基于“公共利益”，但是卻都沒有對(duì)其進(jìn)行明確具體的表述。僅靠地方政府對(duì)是否屬于公共利益進(jìn)行自由裁量，容易使政治與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相混淆、公共利益與商業(yè)利益相混淆。所以，首先要明確“公共利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其次再進(jìn)行相應(yīng)的立法解釋并確定其范圍，最后通過一個(gè)合理的程序來考察是否符合公共利益，即建立公共利益的聽證程序與監(jiān)督機(jī)制。

（2）制定統(tǒng)一的城市房屋拆遷法，對(duì)農(nóng)村房屋拆遷進(jìn)行專門立法。現(xiàn)有規(guī)范房屋拆遷的基本依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》只是國務(wù)院制定的行政法規(guī)。所以，制定一部專門的城市房屋拆遷法律迫在眉睫。另外，我國并沒有專門的農(nóng)村房屋拆遷法律法規(guī)，參照適用容易滋生矛盾與糾紛，應(yīng)該盡早制定符合農(nóng)村、郊區(qū)房屋拆遷特點(diǎn)的法律規(guī)范。

（3）合理擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)于國外的拆遷補(bǔ)償范圍，我國規(guī)定的只有被拆地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)損失。我國可以根據(jù)需要借鑒其土地使用權(quán)補(bǔ)償、潛在收益補(bǔ)償、失業(yè)損失補(bǔ)償?shù)龋绕涫侵匾曂恋厥褂脵?quán)補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的初衷是為了彌補(bǔ)拆遷戶實(shí)際受到的損失，能否科學(xué)地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系著能否公平地補(bǔ)償、能否保證拆遷戶的合法權(quán)益?，F(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是綜合損失程度與評(píng)估機(jī)構(gòu)的意見給予酌情補(bǔ)償。過多的不確定性與過大的自由裁量權(quán)容易引發(fā)矛盾。所以，法律應(yīng)根據(jù)拆遷是否為公益目的、被拆遷的土地使用性質(zhì)是否屬于私房用地制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（4）完善拆遷工作程序。制定合理、系統(tǒng)的拆遷工作程序，并嚴(yán)守程序進(jìn)行拆遷，是保障拆遷戶權(quán)益的有效途徑。首先，拆遷前要積極宣傳、加強(qiáng)溝通并依法進(jìn)行公示。其次，拆遷過程中應(yīng)始終堅(jiān)持公平與公開的原則。再次，拆遷中要保障當(dāng)事人的權(quán)利，慎用強(qiáng)制拆遷。最后，拆遷過程中注重公民的參與，引入補(bǔ)償聽證程序。

2.完善拆遷管理機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督制衡

（1）明確拆遷管理部門的職責(zé)。實(shí)踐中，部分地方出現(xiàn)一部門兼管城市房屋拆遷管理和集體土地上建設(shè)管理兩項(xiàng)工作的情況，容易出現(xiàn)混淆適用政策、法規(guī)的局面。還有些地方政府部門在拆遷中既充當(dāng)組織者又充當(dāng)參與者，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定直接干涉，對(duì)安置工作大包大攬。對(duì)此，應(yīng)該明確拆遷管理部門的職責(zé)，做到權(quán)責(zé)分明。

（2）加強(qiáng)拆遷資金監(jiān)管。一方面可以建立拆遷補(bǔ)償金多層審核機(jī)制。比如評(píng)估拆遷結(jié)果低于100萬元的，由拆遷辦對(duì)拆遷公司、房管局對(duì)拆遷辦、財(cái)政局對(duì)房管局依次實(shí)行審核;超過100萬元的，在此基礎(chǔ)上再加上主管領(lǐng)導(dǎo)及各部門召開聯(lián)合會(huì)討論通過。若補(bǔ)償數(shù)額較大，應(yīng)提前把數(shù)據(jù)及資料向檢察部門備案。

（3）加強(qiáng)監(jiān)督，建立陽光拆遷機(jī)制。一方面向居民發(fā)放拆遷政策法規(guī)指南，并收集拆遷戶的情況反饋表，發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用;另一方面房管、財(cái)政、國資、監(jiān)察幾個(gè)部門互相監(jiān)督，共同對(duì)拆遷公司實(shí)施監(jiān)督。

3.保障協(xié)議踐行，增加違約成本，完善救濟(jì)制度

實(shí)踐中，常常出現(xiàn)簽訂拆遷協(xié)議后，拆遷人不按約定履行協(xié)議內(nèi)容的情況，對(duì)此有以下三點(diǎn)建議：

（1）明確拆遷協(xié)議的違約責(zé)任，為承諾的踐行提供法律保障?！霸诓疬w中，拆遷人的有限理性選擇和機(jī)會(huì)主義傾向隨時(shí)存在。”〔4〕“制度規(guī)范決定著利益主體的行為選擇”。〔5〕拆遷人基于利益追求與制度規(guī)范不足而產(chǎn)生未能踐行承諾的行為。所以，制度上首先要明確拆遷人不能踐行承諾的違約責(zé)任及懲罰機(jī)制，以增加其違約成本從而約束其行為。

（2）利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為承諾的踐行提供社會(huì)輿論監(jiān)督。建立拆遷協(xié)議履行的信息公開平臺(tái)，如同網(wǎng)上快遞送貨的即時(shí)公示，拆遷協(xié)議的履行也可以通過網(wǎng)絡(luò)接受公眾的監(jiān)督。

（3）完善房屋拆遷的救濟(jì)制度。拆遷中，政府既是公共利益的代表，又是拆遷主體。當(dāng)拆遷主體未履行補(bǔ)償協(xié)議而與拆遷戶發(fā)生矛盾時(shí)，充當(dāng)行政復(fù)議裁決者的政府，往往不能公平、公正地解決糾紛。此時(shí)，完善救濟(jì)制度，尤其是建立房屋征收糾紛仲裁制度，顯得至關(guān)重要。仲裁機(jī)構(gòu)的中立性更有利于拆遷補(bǔ)償協(xié)議履約糾紛的解決。

〔1〕葉繼紅.南京城郊失地農(nóng)民生活滿意度調(diào)查與思考〔J〕.江蘇廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（2）：70.

〔2〕馬克思恩格斯全集（第一卷）〔M〕.北京：人民出版社，1995.82.

〔3〕王鋒，趙凌云.我國被征地拆遷居民滿意度調(diào)查——以浙江省湖州市為例〔J〕.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010（2）.

〔4〕葉劍平.我國城市房屋拆遷的制度缺陷與路徑選擇〔J〕.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（5）：49.

〔5〕白麗云.關(guān)于強(qiáng)制拆遷問題的思考〔J〕.中國行政管理，2011（4）：42.