郭明瑞

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的根據(jù)、障礙與對(duì)策

郭明瑞

推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為一項(xiàng)用益物權(quán)，完全流通性是其應(yīng)有的屬性。放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有法律和政策上的根據(jù)。然現(xiàn)實(shí)中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在認(rèn)識(shí)上的模糊、權(quán)屬不清、改變土地用途等障礙。為保障規(guī)范有序地推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，需要厘清思想上的認(rèn)識(shí)，對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)予以確權(quán)，堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則，搭建交易平臺(tái)，強(qiáng)化政府的服務(wù)、監(jiān)管職能。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)； 障礙； 對(duì)策

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律根據(jù)

眾所周知，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是隨著上世紀(jì)80年代農(nóng)村土地制度改革和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立和完善而出現(xiàn)并確立起來的。最初，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅指土地承包合同的承包人一方依承包合同享有的權(quán)利，并不具有對(duì)第三人的物權(quán)效力。學(xué)者稱其僅有債權(quán)效力。當(dāng)時(shí)，由于承包權(quán)僅被看作為基于承包合同享有的合同權(quán)利，而依《中華人民共和國(guó)民法通則》(以下簡(jiǎn)稱《民法通則》)第91條規(guī)定，合同一方將合同的權(quán)利、義務(wù)全部或者部分轉(zhuǎn)讓給第三人的，應(yīng)當(dāng)取得合同另一方的同意，并不得牟利。因此，對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是予以嚴(yán)格限制的，承包權(quán)人不能自主進(jìn)行流轉(zhuǎn)。1999年7月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定(試行)》第14條就規(guī)定，“承包方未經(jīng)發(fā)包人同意，轉(zhuǎn)讓承包合同，轉(zhuǎn)包或者互換承包經(jīng)營(yíng)標(biāo)的物的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無效?！边@表明承包方以任何方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都須經(jīng)發(fā)包人的同意，否則即無效。

至2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)頒行，法律上開始確認(rèn)承包方對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利為物權(quán)，也確認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可流通性*郭明瑞：《也談農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問題——兼與劉保玉教授商榷》，《北方法學(xué)》2014年第2期。。如該法第16條中明確規(guī)定：承包方“依法享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利?！碑?dāng)然，《農(nóng)村土地承包法》對(duì)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也還是予以一定限制。如該法第37條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案?！?007年通過的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)在“用益物權(quán)”編以專章(第十二章)規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)一步規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，并明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為一項(xiàng)用益物權(quán)。依《物權(quán)法》第125條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為種植、養(yǎng)殖、畜牧等農(nóng)業(yè)目的，對(duì)其依法承包的農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有占有、使用其承包的土地的權(quán)利，在他人占有其承包土地時(shí)有權(quán)要求返還；有自主進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并取得其收益的權(quán)利，對(duì)于他人對(duì)其收益的侵占，當(dāng)然有權(quán)要求返還、請(qǐng)求賠償損失。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利，除法律另有特別限制外，當(dāng)然具有流通性。從法理上說，為保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，發(fā)揮土地的效用，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人當(dāng)然有權(quán)依法自主進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。流通性，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的應(yīng)有的屬性?？梢哉f，自從《物權(quán)法》明定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否流轉(zhuǎn)就不應(yīng)存在法理上的疑問。

有人認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為以家庭承包方式設(shè)立的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和以競(jìng)爭(zhēng)方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，二者的流通性不同。只有以競(jìng)爭(zhēng)方式取得的荒地等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才有流通性，而家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有完全的流通性。其根據(jù)是，《物權(quán)法》第128條中規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！倍?33條規(guī)定，“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。”依此兩條規(guī)定，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得入股、抵押，只有以競(jìng)爭(zhēng)方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才可以入股、抵押。的確，《物權(quán)法》對(duì)于家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和以競(jìng)爭(zhēng)方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定有所不同。這一不同規(guī)定源于《農(nóng)村土地承包法》*《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！钡?9條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?。但這不能成為否認(rèn)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也具有完全流通性的理由。

首先，無論是《農(nóng)村土地承包法》還是《物權(quán)法》的這種區(qū)別對(duì)待的規(guī)定是有局限性的。在《物權(quán)法》立法中對(duì)于是否賦予家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以完全的流通性就有爭(zhēng)議。即使在《物權(quán)法》通過后，一些學(xué)者也強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性。如張新寶教授在對(duì)《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的評(píng)價(jià)中提出：“合理平衡農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)社會(huì)保障功能與資產(chǎn)功能之間的關(guān)系、加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性、促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的優(yōu)化配置、提高農(nóng)村土地利用效率進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，無疑是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度進(jìn)一步完善的方向”*張新寶：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)》，載王利明主編：《物權(quán)法名家講壇》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第307頁(yè)。。崔建遠(yuǎn)教授在談到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的精神實(shí)質(zhì)時(shí)指出，以競(jìng)爭(zhēng)方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，代表了農(nóng)業(yè)用地權(quán)利的發(fā)展方向，并認(rèn)為“隨著社會(huì)的發(fā)展，改革的深化，……現(xiàn)今以家庭承包方式設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式就得變革，向類似‘四荒’土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式發(fā)展?！边@也就是說，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要具有與以競(jìng)爭(zhēng)方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相同的流通性*崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年，第286頁(yè)。。

其次，從立法者關(guān)于《物權(quán)法草案》的立法說明中可以看出，法律之所以作區(qū)別對(duì)待的規(guī)定，主要是基于以下兩方面的原因：第一，當(dāng)時(shí)全國(guó)范圍內(nèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的完全放開的條件尚不成熟，待條件成熟時(shí)即可實(shí)行完全放開。這大概是擔(dān)心一旦規(guī)定完全放開，各地就會(huì)不顧條件的以各種方式進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)；第二，為今后修改有關(guān)法律和有關(guān)政策留有余地。這里所提的“留有余地”正是指為完全賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流通性留有余地。因此，盡管《物權(quán)法》第128條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人“有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”，而未規(guī)定采取“入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”，但并未對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)作出禁止性的規(guī)定*時(shí)任全國(guó)人大副委員長(zhǎng)的王兆國(guó)在向第十屆全國(guó)人大第五次會(huì)議所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法(草案)〉的說明》中，作了以下說明：“關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押能否放開的問題。考慮到目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國(guó)范圍看，現(xiàn)在放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟。為了維護(hù)現(xiàn)行法律和現(xiàn)階段國(guó)家有關(guān)土地政策，并為今后修改有關(guān)法律或者調(diào)整有關(guān)政策留有余地，物權(quán)法草案規(guī)定：‘土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。’‘宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！睂?duì)此說明的理解請(qǐng)參見郭明瑞：《也談農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問題——兼與劉保玉教授商榷》，《北方法學(xué)》2014年第2期。。因此，從立法者的立法意旨上說，立法上也是認(rèn)可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通性的。因?yàn)?，土地承包?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)屬于私法問題，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利。依私法上“法無禁止即自由”的規(guī)則，只要法律未作出禁止性規(guī)定，權(quán)利人就可自主決定是否流轉(zhuǎn)以及以何種方式流轉(zhuǎn)。另一方面，《物權(quán)法》第128條對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式雖采取列舉法，但這一列舉并未窮盡可以采取的各種方式，而是用了“等方式”的用語。這里的“等”既可作為是對(duì)前述方式的概括的解釋，也可作還包括其他方式的解釋。采取后一種解釋，并不違背法律的精神。因此，筆者認(rèn)為，我們完全可以以擴(kuò)大解釋的方法認(rèn)可家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也具有完全流通性。

再次，如果說，我們不能通過擴(kuò)大解釋認(rèn)可《物權(quán)法》上承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的完全流通性，那么，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否以入股、抵押或者其他方式流通，就屬于法律沒有具體規(guī)定的事項(xiàng)?！睹穹ㄍ▌t》第6條規(guī)定：“民事活動(dòng)必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策?！币来耍恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)活動(dòng)就應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策。而自《物權(quán)法》實(shí)施后，國(guó)家政策一直在致力推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。例如，2008年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中就要求：“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！薄吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中提出：“抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。堅(jiān)持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)?！?012年12月31日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》再次要求：“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度。堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！辈⒅赋觯骸敖w屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金資產(chǎn)管理制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，在國(guó)家政策的層面上對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，不是強(qiáng)調(diào)如何依現(xiàn)行法的規(guī)定予以限制，而是強(qiáng)調(diào)如何修改、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，以保障由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自主地按照自愿有償原則流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的自愿有償原則，表明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)可由權(quán)利人自主流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)*郭明瑞：《也談農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承問題——兼與劉保玉教授商榷》，《北方法學(xué)》2014年第2期。。并且，在國(guó)家政策的指引下，許多地方進(jìn)行了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的試點(diǎn)工作。

綜上所述，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以完全流通性，既是該權(quán)利的屬性使然，又是深化改革的趨勢(shì)要求，也是有法律依據(jù)的。凡與此不相應(yīng)的觀念和作法應(yīng)予以糾正，與此不相符合的法律法規(guī)亦應(yīng)作出相應(yīng)的修改。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有廣義與狹義之分。狹義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓與他人，受讓人取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而讓與人則不再享有該權(quán)利。這也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種取得方式。廣義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，還包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，僅將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人而自己仍保留承包權(quán)，此種流轉(zhuǎn)方式的結(jié)果是受讓人取得對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而讓與人仍為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體?！段餀?quán)法》中規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是廣義的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式既包括轉(zhuǎn)讓、互換，也包括轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押等方式。盡管如上所述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可依各種方式流轉(zhuǎn)，是有基本法上的依據(jù)的，但是，現(xiàn)實(shí)中在推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法有序流轉(zhuǎn)上仍存在許多障礙。

(一)觀念上的誤區(qū)

在對(duì)待賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完全流轉(zhuǎn)觀念上主要存在兩方面的誤區(qū)：

一種觀念認(rèn)為，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民享有的社會(huì)福利，是保障農(nóng)民生存的基本條件。若將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)完全放開，允許以各種方式流轉(zhuǎn)，甚至可以抵押，就會(huì)使農(nóng)民失去其賴以存在的土地。這種觀念將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為農(nóng)民的一種福利和生存保障，在最初實(shí)行家庭承包責(zé)任制時(shí)，是有一定道理的。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，這種觀念已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)不符。一方面，對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障范圍在日益擴(kuò)大，“隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度的逐步發(fā)展完善，農(nóng)村土地所承載的社會(huì)保障功能逐漸居于次要地位”*劉凱湘：《論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可繼承性》，《北方法學(xué)》2014年第2期。。另一方面，改革和發(fā)展是讓農(nóng)民增加收入，富裕起來，而不是僅僅解決農(nóng)民的吃飯問題。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而并非僅為生存的基本條件。若土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能流動(dòng)起來，雖可讓農(nóng)民有地種，但也僅僅是能解決農(nóng)民自家的吃飯問題，而不能更多地增加收入。現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的收入越來越主要的并不是靠“經(jīng)營(yíng)”家庭承包的土地，而是靠其他收入。有學(xué)者指出：“在農(nóng)民人均純收入的增量結(jié)構(gòu)中，非農(nóng)化、多元化的特征更為鮮明。與上年相比，在農(nóng)民純收入的增量中，農(nóng)民來自于農(nóng)業(yè)的純收入，即家庭經(jīng)營(yíng)第一產(chǎn)業(yè)的純收入增量占比，2004年為64.7%，2011年下降到27.3%。農(nóng)民來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的純收入增量占比，2004年為25.8%，2011年增加到55.1%”*姜長(zhǎng)云：《中國(guó)農(nóng)民增收現(xiàn)狀及其中長(zhǎng)期影響因素》，《新華文摘》2013年第17期。。許多地方的農(nóng)村，留在家中種地的只是一些老年人，而一旦這些老人不能種地了，或者無老人種地，又不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，土地只能撂荒。這顯然既不利于保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這種觀念認(rèn)為，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以完全流通性，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就會(huì)完全流通。這是一種誤解。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)完全放開，并不等于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就會(huì)在各地全部流轉(zhuǎn)，這只是為農(nóng)民基于自己的利益考量決定是否將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及以何種方式流轉(zhuǎn)提供了一種選擇的可能性。在流轉(zhuǎn)問題上，農(nóng)民會(huì)有自己的利益衡量，并非許可流轉(zhuǎn)就會(huì)不顧一切盲目地將其承包地流轉(zhuǎn)。以爭(zhēng)議最大的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押為例。我們說，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，并不是說土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就一定用于抵押。是否能夠設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)，還至少?zèng)Q定于兩方面：一是農(nóng)民有融資的需求且愿意以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，二是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估愿意接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。如山東《壽光市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押借款暫行辦法》中就規(guī)定：“本市范圍內(nèi)的農(nóng)村居民，因調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)而向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貨款時(shí)，可以依照本辦法規(guī)定，以其自有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押擔(dān)保?！薄袄猛恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)抵押借款，原則上不能超過家庭承包土地總面積的百分之七十。”“依照本辦法開展貨款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定對(duì)貸款人的資信進(jìn)行審查，保障按期收回貨款。”可見，允許以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押借款，僅是賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以擔(dān)保權(quán)能，為農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押借款提供了一種可能性。至于農(nóng)民是否以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押借款，金融機(jī)構(gòu)是否接受以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押借款的申請(qǐng)，則是另一回事。抵押借款為一種市場(chǎng)行為，當(dāng)事人雙方均需也會(huì)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)估的*需要說明，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，是存在一定法律障礙的。因?yàn)?，依《物?quán)法》第184條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除法律規(guī)定可以抵押的外，屬于不得抵押的財(cái)產(chǎn)。這一規(guī)定與中央關(guān)于賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保權(quán)能的政策不符，應(yīng)予修正。。

另一種觀念認(rèn)為，既然中央提出推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府就要下大力氣讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)起來。在這種觀念指導(dǎo)下，有的地方將有多少土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為衡量政府政績(jī)的一個(gè)考核指標(biāo)。特別是在發(fā)展所謂特色農(nóng)業(yè)，搞“一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)一業(yè)”時(shí)，當(dāng)?shù)卣欠e極地采取各種措施促成承包地流轉(zhuǎn)，有的甚至帶有強(qiáng)制性，忽視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的流轉(zhuǎn)主體地位。如“一些地方以流轉(zhuǎn)比例和流轉(zhuǎn)規(guī)模論英雄，逼得基層干部采取多種方式誘導(dǎo)推進(jìn)，違背農(nóng)民真實(shí)意愿”*劉奇：《農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)困境》，《財(cái)經(jīng)》2014年第7期。。這種觀念忽視了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)行為，是通過市場(chǎng)對(duì)土地資源重新配置。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置中起決定作用的應(yīng)是市場(chǎng)，而不是政府。政府在推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用而不是主導(dǎo)作用。

(二)權(quán)屬不清

產(chǎn)權(quán)清晰是通過市場(chǎng)配置資源的前提。只有在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬清晰的前提下，明確誰享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、誰有權(quán)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、誰可以通過流轉(zhuǎn)取得對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)以及所取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有何效力，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才能有序有效地流轉(zhuǎn)。從理論上說，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬清晰，應(yīng)該是不成問題的，然而現(xiàn)實(shí)并非如此。這至少存在以下問題：

其一，可流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利主體不明確?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)于農(nóng)業(yè)用地的占有與占有人是否可享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并將其流轉(zhuǎn)，是存在諸多疑問的。例如，有的人特別是農(nóng)村干部利用權(quán)勢(shì)占有了相當(dāng)多的農(nóng)村土地，他們能否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)？有的土地承包合同已經(jīng)到期，但并未續(xù)簽，原承包人還能否享有權(quán)利？有的農(nóng)民長(zhǎng)期在外打工，承包地由他人占有使用，權(quán)利歸誰享有？有的承包方全家遷入了設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，但未將承包地交回發(fā)包方，其是否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)？諸如此類問題若不解決，無論是認(rèn)可現(xiàn)實(shí)對(duì)土地的占有人有權(quán)流轉(zhuǎn)，還是不認(rèn)可現(xiàn)實(shí)占有人有權(quán)流轉(zhuǎn)，都會(huì)引發(fā)群眾的不滿，使土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)陷入混亂。

其二，受讓者的預(yù)期權(quán)益不明。沒有人能依法流轉(zhuǎn)土地權(quán)利，土地權(quán)利就不能流轉(zhuǎn)；沒有人愿接受流轉(zhuǎn)的權(quán)利，土地權(quán)利也不可能實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，受讓人決定是否受讓當(dāng)然是從受讓是否有利于自己上考慮。只有在受讓后的預(yù)期利益明確且于受讓人有利時(shí)，受讓人才會(huì)接受流轉(zhuǎn)。但現(xiàn)實(shí)中受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的預(yù)期權(quán)益并不都清楚。例如，依《物權(quán)法》第128條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人采取各種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，“流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限?！薄段餀?quán)法》第126條規(guī)定了不同農(nóng)業(yè)用地的不同期限，如耕地的承包期為30年。這一期限從何時(shí)算起？是從承包合同簽訂之日起算，還是從《物權(quán)法》實(shí)施之日起算呢？此并不明確。若從承包合同簽訂之日起算，相當(dāng)?shù)耐恋爻邪贤氖Ｓ嗥谙抟呀?jīng)不長(zhǎng)了，而作為受讓人受讓的權(quán)利期限若過短，受讓人就不會(huì)對(duì)土地的利用有久遠(yuǎn)的計(jì)劃。特別是希望通過流轉(zhuǎn)取得更多的土地以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為職業(yè)的，若通過流轉(zhuǎn)所取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性，就不可能實(shí)現(xiàn)其理想。因此，受讓權(quán)利的期限不明確或者過短，就難以有經(jīng)營(yíng)者愿意受讓流轉(zhuǎn)的承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)也就難以實(shí)現(xiàn)。

(三)承包地的用途被改變

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，一方面可使承包權(quán)人從土地上解放出來從事其他職業(yè)并取得轉(zhuǎn)讓收益，另一方面可使土地相對(duì)集中于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化。依《物權(quán)法》第128條規(guī)定，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，“未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！比欢?，現(xiàn)實(shí)中有的通過流轉(zhuǎn)方式(轉(zhuǎn)讓或出租等)取得承包地的使用權(quán)，未經(jīng)批準(zhǔn)就擅自改為建設(shè)用地，用來建場(chǎng)、建房。有的雖未將通過流轉(zhuǎn)取得的土地用于非農(nóng)建設(shè)，但“非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重，一些大戶圈占土地后，主要從事苗木、花卉、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，糧食安全問題難以保障”*劉奇：《農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)困境》，《財(cái)經(jīng)》2014年第7期。。

三、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

為保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序地正常流轉(zhuǎn)，必須完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，首先要從理念上認(rèn)識(shí)到推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性，解決對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度完善的模糊認(rèn)識(shí)。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度應(yīng)是利于更好地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，能使農(nóng)民更多地從土地上解脫并從中獲得相應(yīng)的利益，而不是使農(nóng)民不脫離土地。無論是保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，增加農(nóng)民收入，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、機(jī)械化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，還是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，都繞不開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。其次，筆者認(rèn)為，至少還應(yīng)采取以下必要的對(duì)策，以推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(一)對(duì)農(nóng)民的承包地進(jìn)行確權(quán)

這里的確權(quán)并非是指確認(rèn)農(nóng)民對(duì)其承包的土地的權(quán)利屬性，因?yàn)椤段餀?quán)法》對(duì)于農(nóng)民享有的土地權(quán)利的規(guī)定是明確、清晰的。確權(quán)是指確定農(nóng)民具體享有的土地權(quán)益，主要包括以下方面：

其一，確權(quán)可以是確認(rèn)權(quán)利股份，但就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言應(yīng)確認(rèn)農(nóng)民對(duì)哪宗土地享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，哪塊土地又歸何人享有土地權(quán)益。確權(quán)應(yīng)公開、公正，必要時(shí)需經(jīng)農(nóng)民集體的全體成員評(píng)議，以做到群眾無疑義。筆者認(rèn)為，對(duì)于利用不正當(dāng)手段多占地的，應(yīng)明確其對(duì)多占的土地不享有權(quán)利；對(duì)于不應(yīng)收回承包地而發(fā)包人予以收回的，應(yīng)確認(rèn)原承包人仍享有該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；僅外出打工或就業(yè)而未在城市落戶的，自應(yīng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于在城市落戶的農(nóng)民，是否可享有土地承包經(jīng)呢？《農(nóng)村土地承包法》第26條第3款規(guī)定：“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的承包方應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！币来艘?guī)定，全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的承包方，不能享有原享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定在今天看來，并不妥當(dāng)，應(yīng)予修改。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是其一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也可以說是其作為農(nóng)民積累的一筆財(cái)富，即使其遷入城市不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也不能被剝奪。而應(yīng)允許其保留該項(xiàng)權(quán)利，通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)以取得收益，以便以此作為其在城市安家置業(yè)的資本。城鎮(zhèn)化會(huì)使相當(dāng)多的農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民，但不是讓變?yōu)槌擎?zhèn)居民的農(nóng)民失去原享有的權(quán)益。

依《農(nóng)村土地承包法》第23條、《物權(quán)法》第127條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民對(duì)某宗土地是否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的記載為準(zhǔn)呢？在《物權(quán)法》立法過程中學(xué)者對(duì)此就有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)，屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)，應(yīng)以登記為生效要件，也就是說，未經(jīng)登記的，尚不能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，《物權(quán)法》未采取這種觀點(diǎn)?！段餀?quán)法》第127條第1款規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)合同生效時(shí)設(shè)立?！钡?29條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”依此規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、互換、轉(zhuǎn)讓，并不以登記為生效要件。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記僅具有對(duì)抗效力，登記與否為當(dāng)事人的權(quán)利，而非當(dāng)事人取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的要件。當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)登記，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依當(dāng)事人的申請(qǐng)辦理設(shè)立或變更登記；當(dāng)事人未要求登記的，不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有權(quán)利。即使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更，未經(jīng)變更登記也只是不能對(duì)抗善意第三人，而不是不發(fā)生變更的效力。這里的善意第三人應(yīng)是指交易中的善意第三人。例如，甲將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙，未經(jīng)登記，乙仍取得受讓的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但若甲將該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又轉(zhuǎn)讓給丙，而丙不知道也不應(yīng)當(dāng)知道該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已轉(zhuǎn)讓給乙，則丙可以取得受讓的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，乙不能以其已經(jīng)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)抗丙。但如果丙知道甲已將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙或者應(yīng)當(dāng)知道土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給乙(例如，丙知道該承包地已為乙占有使用)，則丙不為善意第三人，不能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，確權(quán)并非以發(fā)證為主，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證僅是對(duì)權(quán)利人享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種形式上的確認(rèn)，是權(quán)利人享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種證據(jù)，但不是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律事實(shí)。當(dāng)事人是否取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不依是否有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證為準(zhǔn)*最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包案件適用法律問題的解釋》第21條中規(guī)定：“承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書，即以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)包方請(qǐng)求確認(rèn)該流轉(zhuǎn)無效的，應(yīng)予支持。但非因承包方原因未登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等證書的除外?！边@一規(guī)定將取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件，似有將是否取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書作為是否享有權(quán)利的根據(jù)之嫌。筆者認(rèn)為，這一解釋并不妥當(dāng)。。實(shí)務(wù)中，有的實(shí)際承包的土地范圍與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書中記載不一致，如，依土地承包合同和實(shí)際利用土地的狀況，甲地為某人承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體，但甲地卻登記記載在他人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上，當(dāng)事人要求確認(rèn)權(quán)利的，應(yīng)如何處理呢？有的法院僅以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書為確權(quán)依據(jù)，而作出相應(yīng)的判決，這種判決理由是不正確的。由于原告實(shí)際上是認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證記載不正確，而認(rèn)定自己對(duì)涉案土地享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，因此，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)其是否有享有權(quán)利的事實(shí)根據(jù)進(jìn)行審查，而不應(yīng)僅以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的記載就認(rèn)定原告不享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。實(shí)際上只有在法院作出原告事實(shí)上對(duì)涉案土地享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的裁決，原告才可以以法院的有效裁決為證據(jù)請(qǐng)求登記機(jī)構(gòu)更正登記的錯(cuò)誤。因?yàn)閷?duì)于不動(dòng)產(chǎn)的登記錯(cuò)誤，權(quán)利人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)變更登記，但在登記記載的權(quán)利人不同意變更或者登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為申請(qǐng)人尚無足夠證據(jù)證明確有錯(cuò)誤的，登記機(jī)構(gòu)不能辦理更正登記。于此情形下，權(quán)利人只能提起訴訟，由法院判決其享有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，而后根據(jù)法院對(duì)其權(quán)利確認(rèn)的判決，申請(qǐng)登記機(jī)構(gòu)辦理更正登記。如果登記錯(cuò)誤，權(quán)利人要求法院確認(rèn)自己的權(quán)利，而法院在審理時(shí)又以不動(dòng)產(chǎn)登記為確認(rèn)權(quán)利的根據(jù)而作出裁判，那么，權(quán)利人豈不陷入登記機(jī)構(gòu)與法院相互推卸的怪圈，而無法得到救濟(jì)？

其二，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限。如上所述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中有重要意義，若期限不明確或者期限過短，難以展開流轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，為穩(wěn)定農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)于確權(quán)中賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以永久性?！段餀?quán)法》第126條第1款規(guī)定了承包期限，第2款規(guī)定“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包?！惫P者建議，對(duì)于該條第1款關(guān)于承包期限的規(guī)定，不應(yīng)視為強(qiáng)制性條款，而應(yīng)看作為法定的最短期限的規(guī)定*梁慧星教授負(fù)責(zé)的《中國(guó)民法典草案建議稿》第461條規(guī)定：“農(nóng)地使用權(quán)的期限為五十年。既存的農(nóng)地使用權(quán)，其期限短于五十年的，延長(zhǎng)為五十年?！痹趯?duì)該條說明中指出：農(nóng)地使用權(quán)的期限，應(yīng)為法定期限。當(dāng)事人在設(shè)立農(nóng)地使用權(quán)時(shí)，不可短于法定期限而約定具體農(nóng)地使用權(quán)的存續(xù)期限(見《中國(guó)民法典草案建議稿附理由》(物權(quán)編)，北京：法律出版社，2013年，第414頁(yè))。這一觀點(diǎn)可供參考。。另外，國(guó)家應(yīng)作出規(guī)定，承包期屆滿的，除法律另有特別規(guī)定外，土地承包權(quán)人繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(二)嚴(yán)格遵循土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)原則

《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則*《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：(一)平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；(二)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；(三)流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；(四)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；(五)在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。”。這些原則是關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件。筆者認(rèn)為，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)務(wù)中特別應(yīng)注重以下幾點(diǎn)：

其一，堅(jiān)持平等、自愿、有償原則。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是通過市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源，是私法上的交易行為。私法主體地位平等，私法自治是私法的核心原則，等價(jià)有償則是價(jià)值規(guī)律的體現(xiàn)。因此，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)上，必須堅(jiān)持平等自愿原則。自愿原則體現(xiàn)為交易的雙方依自己的意愿平等地協(xié)商流轉(zhuǎn)的相關(guān)事項(xiàng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)、何時(shí)流轉(zhuǎn)以及采取何種方式流轉(zhuǎn)，完全由當(dāng)事人根據(jù)自己的利益需要自主決定，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，也不得誘導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。各級(jí)政府在土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)上可以發(fā)揮引導(dǎo)作用，但不能起主導(dǎo)作用。農(nóng)民自治組織可以協(xié)助當(dāng)事人進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但不能代當(dāng)事人決定進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

其二，堅(jiān)持不改變土地的農(nóng)業(yè)用途?，F(xiàn)實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并不能發(fā)生土地所有權(quán)性質(zhì)的改變，但卻常發(fā)生土地的用途的改變。現(xiàn)行法規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變“土地的農(nóng)業(yè)用途”。筆者認(rèn)為，這一限制必須堅(jiān)持，但僅此是不夠的。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用途的范圍極為廣泛，而限制改變土地的農(nóng)業(yè)用途，只能保障不使農(nóng)業(yè)用地擅自改為建設(shè)用地，而不能保障基本糧田和糧食生產(chǎn)。一般來說，種糧較之從事其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收益要低?，F(xiàn)實(shí)中相當(dāng)多的流轉(zhuǎn)土地是用于調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，受讓人是為從事其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而非糧食生產(chǎn)流轉(zhuǎn)土地的。因此，為保障糧食安全，保障基本糧田的規(guī)模，應(yīng)對(duì)“農(nóng)業(yè)用途”作必要的限縮解釋，明確：土地為基本糧田的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得擅自改變土地的糧田用途。另一方面，國(guó)家應(yīng)采取相應(yīng)的補(bǔ)償政策，保障種糧戶種糧的積極性。

其三，堅(jiān)持受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。依《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與其他用益物權(quán)在主體上的區(qū)別。因此，可以通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，也只能是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的人。不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，不能成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。特別是放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，工業(yè)資本、金融資本會(huì)進(jìn)入這一領(lǐng)域，有的僅是為圈占土地以伺機(jī)牟利，并不利用取得的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；有的則根本不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。因此，對(duì)于通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受讓土地權(quán)利的，須予以一定限制，一方面，受讓者不得改變土地的用途，另一方面，受讓者須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，以保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，仍能作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的客體，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

(三)建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，強(qiáng)化政府的服務(wù)、監(jiān)管職能

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)行為，但不能否認(rèn)政府的作用。政府應(yīng)強(qiáng)化其服務(wù)和監(jiān)管職能。

政府服務(wù)職能的強(qiáng)化主要是為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造安全、便捷的條件，保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開、公平、公正。以政府為主導(dǎo)建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，是一項(xiàng)強(qiáng)化服務(wù)的重要措施。如山東省滕州西崗鎮(zhèn)在十七屆三中全會(huì)后就建立起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。服務(wù)中心負(fù)責(zé)制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃、收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息、進(jìn)行土地收入評(píng)估、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、指導(dǎo)辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)。這一舉措健全了交易體系，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序、公開便捷的軌道，推進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

政府監(jiān)管職能的強(qiáng)化主要是保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化，保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不改變土地的用途，不影響國(guó)家的糧食安全，不破壞生態(tài)環(huán)境等。

四、結(jié)語

[責(zé)任編輯：林 舒]

The Basis, Obstacles and Countermeasures of the Land Contracting Right of Management Circulation

GUO Ming-rui

(Law School, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

Promoting the transfer of land contract and management rights is an inevitable requirement to promote the integration of urban and rural development, the realization of agricultural modernization. The right to land contractual management as a usufructuary right, full circulation is its attribute. There are legal and policy basis for transferring the contracted land management rights. But in reality, the land contracting right of management circulation has some problems on vague, unclear ownership, land use change and other obstacles of understanding. In order to ensure promoting the transfer of land contract and management rights orderly, we need to be clarified in thought, verify farmers’ right to land contractual management, adhere to the land contracting right of management circulation principle, build a trading platform, and strengthen government services and regulatory functions.

circulation of the right to land contractual management; obstacle; countermeasures

2014-05-12

本文系山東大學(xué)社科重點(diǎn)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的私法問題研究”的階段性成果。

郭明瑞，山東大學(xué)法學(xué)院人文社科一級(jí)教授，博士生導(dǎo)師(濟(jì)南250100)，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院教授(煙臺(tái)264000)。