張永建

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心,北京 100836)

客觀準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)我國(guó)食品安全問(wèn)題深化食品安全監(jiān)管與治理

張永建

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心,北京 100836)

分析了目前我國(guó)食品安全問(wèn)題的主要成因,包括通過(guò)攝食方式進(jìn)入人體內(nèi)的微生物性、化學(xué)性、物理性等危害引起的食源性疾病;由于經(jīng)營(yíng)者違法違規(guī),制假販假以及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)管部門的制度漏洞和管理漏洞等引發(fā)的食品安全問(wèn)題.在深入闡明對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管與治理的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上,進(jìn)一步分析了當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題.提出了應(yīng)對(duì)我國(guó)食品安全制度體系進(jìn)行整體的研究和設(shè)計(jì),全面提升我國(guó)食品安全監(jiān)管能力和監(jiān)管水平.

食品安全;監(jiān)管;治理

近些年來(lái),由于政府監(jiān)管趨嚴(yán),公共監(jiān)督加強(qiáng),企業(yè)自律提升等多方面因素的共同作用,促進(jìn)了我國(guó)食品安全狀況的改善,我國(guó)食品安全形勢(shì)正在趨穩(wěn)并出現(xiàn)向好勢(shì)頭.但是,在面對(duì)社會(huì)公眾對(duì)食品安全的渴望、國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力和重大食品安全事件時(shí)有發(fā)生的現(xiàn)實(shí)狀況,我國(guó)食品安全及其監(jiān)管仍面臨著非常大的壓力和挑戰(zhàn).客觀地看,我國(guó)食品安全治理仍處在負(fù)重爬坡的關(guān)鍵階段,綜合監(jiān)管能力建設(shè)和監(jiān)管資源的優(yōu)化配置還在進(jìn)行中,各種問(wèn)題和矛盾仍在不同程度的解決過(guò)程之中,治理的作用與效果的顯現(xiàn)可能還需要時(shí)間和過(guò)程,強(qiáng)化監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)仍將在一段時(shí)期內(nèi)并存.食品安全的治理不僅是一項(xiàng)責(zé)任重大且十分緊迫的任務(wù),還是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期努力、扎實(shí)推進(jìn)的艱巨工作,而從食品安全的客觀性看,結(jié)合我國(guó)實(shí)踐并從全球范圍角度看,食品安全更是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的工作,食品安全是永恒的課題.

1 我國(guó)食品安全問(wèn)題的主要成因

1.1 由微生物性、化學(xué)性、物理性等危害引起的食源性疾病

1984年,世界衛(wèi)生組織(WHO)將“食源性疾病”(foodborne diseases)一詞作為正式的專業(yè)術(shù)語(yǔ),替代“食物中毒”一詞,并將食源性疾病定義為“通過(guò)攝食方式進(jìn)入人體內(nèi)的各種致病因子引起的通常具有感染或中毒性質(zhì)的一類疾病”.認(rèn)為凡是通過(guò)攝食進(jìn)入人體的各種致病因子引起的,通常具有感染性的或中毒性的一類疾病,都稱之為食源性疾患,即指通過(guò)食物傳播的方式和途徑致使病原物質(zhì)進(jìn)入人體并引發(fā)的中毒或感染性疾病.食源性疾病嚴(yán)重危害人們的健康,進(jìn)食不安全食品導(dǎo)致億萬(wàn)人發(fā)病和死亡,是食品安全的主要問(wèn)題.

世界衛(wèi)生組織還指出:食源性疾病可由微生物性、化學(xué)性、物理性危害引起,盡管這些危害因素的特性和危害程度將隨著科技資料的累積日漸明了,但目前十分需要加強(qiáng)對(duì)食源性疾病監(jiān)測(cè)信息等的搜集.還要關(guān)心新技術(shù),特別是基因工程技術(shù)在食品中的應(yīng)用問(wèn)題.第五十三屆世界衛(wèi)生大會(huì)的WHA53.15號(hào)決議中,要求總干事制定監(jiān)測(cè)食源性疾病的全球戰(zhàn)略并展開(kāi)一系列有關(guān)食品安全與健康的其他活動(dòng).此后,WHO于2001年2月組織了一個(gè)關(guān)于食品安全的戰(zhàn)略計(jì)劃會(huì)議,經(jīng)過(guò)與會(huì)員國(guó)的進(jìn)一步磋商之后,擬定了一項(xiàng)包括本文件所述的監(jiān)測(cè)工作在內(nèi)的全球食品安全戰(zhàn)略.該戰(zhàn)略的目標(biāo)是減輕食源性疾病對(duì)健康和社會(huì)造成的負(fù)擔(dān).而通過(guò)3項(xiàng)行動(dòng)方針可實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)目標(biāo).

1)對(duì)發(fā)展以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的、持續(xù)的綜合食品安全系統(tǒng)給以宣傳和支持;

2)設(shè)計(jì)整個(gè)食品生產(chǎn)鏈以科學(xué)為依據(jù)的措施,這些措施將能預(yù)防對(duì)食品中不可接受的微生物和化學(xué)品水平的接觸;

3)與其他部門和伙伴合作,評(píng)估和管理食源性風(fēng)險(xiǎn)并交流信息.

食源性疾病是食品安全的主要問(wèn)題.近些年來(lái),我國(guó)學(xué)術(shù)界與監(jiān)管部門對(duì)食源性疾病的認(rèn)識(shí)及研究愈加與國(guó)際接軌,正逐步建立與完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)交流為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度體系和運(yùn)行機(jī)制.2000年起,我國(guó)開(kāi)始建立食品污染物監(jiān)測(cè)網(wǎng)和食源性疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng).截至2012年6月,全國(guó)共設(shè)置食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)1 196個(gè),覆蓋了100%的省、73%的地市和25%的縣(區(qū))[1].這些措施對(duì)加強(qiáng)控制和減少食源性疾病發(fā)揮著重要作用.

此外,在現(xiàn)階段,我們還需要高度重視環(huán)境導(dǎo)致的食品安全問(wèn)題.近些年的監(jiān)測(cè)與研究發(fā)現(xiàn),環(huán)境污染正成為食源性疾病的重要源頭.有關(guān)部門調(diào)查顯示,我國(guó)有3.6萬(wàn)公頃耕地土壤重金屬超標(biāo),由此每年造成的“糧食污染高達(dá)1 200萬(wàn)噸,直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)200億元”.在珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等發(fā)達(dá)地區(qū),因工業(yè)“三廢”排放,農(nóng)用化學(xué)品使用,城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,污染物通過(guò)大氣、水體進(jìn)入土壤,重金屬和難降解有機(jī)污染物在土壤中長(zhǎng)期累積,致使局部地區(qū)土壤污染負(fù)荷不斷加大,其中華南地區(qū)部分城市有50%的耕地遭受鎘、砷、汞等有毒重金屬和石油類有機(jī)物污染;長(zhǎng)江三角洲地區(qū)有的城市連片的農(nóng)田受多種重金屬污染,致使10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力.有關(guān)部門對(duì)我國(guó)30萬(wàn)公頃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土壤有害重金屬抽樣監(jiān)測(cè)時(shí)發(fā)現(xiàn)超標(biāo)率達(dá)12.1%.還有部門分析,目前因污水灌溉而污染的耕地有3 250萬(wàn)畝;因固體廢棄物堆存而占地和毀田的約有200萬(wàn)畝,其中多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)[2].過(guò)量使用農(nóng)藥化肥致使稻田生物多樣性不斷減少,系統(tǒng)穩(wěn)定性不斷降低.汞、鎘、鉛、鉻、砷五種重金屬被稱為重金屬的“五毒”,對(duì)人有致命的危害.20世紀(jì)70年代,日本曾出現(xiàn)“痛痛病”,是鎘對(duì)人類生活環(huán)境的污染而引起的,影響面很廣,受害者眾多,所以被公認(rèn)為是“公害病”.環(huán)境對(duì)食品的污染正在造成不容忽視的危害,應(yīng)該引起高度的重視.鑒于環(huán)境治理的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性,應(yīng)盡早盡快加以有效治理,從根本上降低食品安全的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn).

1.2 主觀故意引發(fā)的食品安全問(wèn)題

主觀故意引發(fā)的食品安全主要是指在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中制假販假,這類問(wèn)題是當(dāng)前食品安全領(lǐng)域中比較突出的問(wèn)題.制假販假的基本特征就是主觀故意,例如,未經(jīng)許可,無(wú)證無(wú)照生產(chǎn);達(dá)不到生產(chǎn)條件的生產(chǎn);不按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn);違法添加非食品物質(zhì);超量添加;違法銷售,等等.近些年來(lái),食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中造假呈現(xiàn)出鏈條完整,分工專業(yè)化,生產(chǎn)或流通的區(qū)域化、科技含量不斷提升等一些新的特征.已揭露的“阜陽(yáng)奶粉事件”、“三聚氰胺事件”、“瘦肉精”、“地溝油”等代表的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制假販假事件產(chǎn)生了非常大的國(guó)內(nèi)甚至國(guó)際影響,這類食品安全事件不僅性質(zhì)惡劣,影響很大,其后果也很嚴(yán)重.

食品制假販假頻出的主要原因?yàn)?1)我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的形態(tài)特征導(dǎo)致政府監(jiān)管難度過(guò)大; 2)監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管體制的缺陷;3)中央政府專業(yè)管理部門與地方政府目標(biāo)差異導(dǎo)致的行為差異;4)執(zhí)法力度不夠,存在著有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán),特別是民事賠償制度有欠缺,尚未成為遏制性要素; 5)科學(xué)技術(shù)的支撐作用尚未充分發(fā)揮.因此,能及早發(fā)現(xiàn),及時(shí)懲處是當(dāng)前治理食品制假販假的有效措施.

1.3 制度漏洞和管理漏洞導(dǎo)致的食品安全問(wèn)題

制度漏洞和管理漏洞導(dǎo)致的食品安全問(wèn)題也是不應(yīng)忽視的重要方面.在這類問(wèn)題中,行為主體有保證和提高食品安全的良好愿望,但因?yàn)橹贫嚷┒椿蚬芾砺┒炊鴮?dǎo)致食品安全問(wèn)題.從企業(yè)層面看,食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)管理失當(dāng)和疏漏的主要原因有:1)企業(yè)的食品安全第一責(zé)任人的意識(shí)不強(qiáng);2)對(duì)涉及食品安全的法律法規(guī)和食品安全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)掌握的不盡清楚,在制訂的管理制度和管理方法中存著缺陷甚至漏洞;3)產(chǎn)品本身或生產(chǎn)工藝流程本身在設(shè)計(jì)過(guò)程中就存在缺陷;4)不能很好地執(zhí)行已經(jīng)制訂的相關(guān)制度,對(duì)于違規(guī)操作的糾偏機(jī)制不健全;5)技術(shù)支撐能力不足,與食品安全相關(guān)的技術(shù)人員缺乏,檢驗(yàn)檢測(cè)裝備基礎(chǔ)薄弱;6)不能及時(shí)、全面的對(duì)人員進(jìn)行必要的食品安全培訓(xùn),等等.

信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)常用的平臺(tái)包含java、net和php等語(yǔ)言，在搭建時(shí)可根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)框架選擇對(duì)應(yīng)的語(yǔ)言平臺(tái)。在該項(xiàng)目中,以.NET為開(kāi)發(fā)平臺(tái)，以ASP.NET MVC5為開(kāi)發(fā)框架。頁(yè)面開(kāi)發(fā)結(jié)合HTML5,以達(dá)到頁(yè)面多移動(dòng)端自適應(yīng)的效果，可在不同終端使用。

從監(jiān)管層面看,在政府的管理中,同樣也面臨著可能由于制度和管理漏洞而引起的食品安全問(wèn)題.在食品安全的監(jiān)管中,涉及體制、法律、科技、信息、教育、培訓(xùn)等諸多方面,能夠調(diào)動(dòng)和配置這些資源的只能是政府,毫無(wú)疑問(wèn),政府是食品安全監(jiān)管的核心角色和主要力量.從食品安全的特征看,政府需要實(shí)施從田間到餐桌全過(guò)程、全要素的全面管理,面對(duì)這種復(fù)雜紛繁的管理過(guò)程、管理環(huán)節(jié)和管理對(duì)象,必然對(duì)政府的監(jiān)管能力提出愈來(lái)愈高的要求,其監(jiān)管水平也會(huì)不斷面臨著各種挑戰(zhàn).

2 對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管與治理的認(rèn)識(shí)

由于信息的不對(duì)稱及多重復(fù)雜的非合作博弈,食品安全的監(jiān)管必然面對(duì)著多重挑戰(zhàn),這也是全世界監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同要面對(duì)的問(wèn)題,但我國(guó)在當(dāng)前發(fā)展階段又面臨著更多的困難和挑戰(zhàn).

2.1 低度化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)大大增加了監(jiān)管難度

2007年8月,國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的食品質(zhì)量安全狀況》白皮書(shū)顯示:全國(guó)共有食品生產(chǎn)加工企業(yè)44.8萬(wàn)家.其中規(guī)模以上企業(yè)2.6萬(wàn)家,產(chǎn)品市場(chǎng)占有率為72%,產(chǎn)量和銷售收入占主導(dǎo)地位;規(guī)模以下、10人以上企業(yè)6.9萬(wàn)家,產(chǎn)品市場(chǎng)占有率為18.7%;10人以下小企業(yè)小作坊35.3萬(wàn)家,產(chǎn)品市場(chǎng)占有率為9.3%[3-4].這是迄今為止對(duì)食品生產(chǎn)加工企業(yè)最權(quán)威、最全面的統(tǒng)計(jì).目前,雖然規(guī)模以上食品企業(yè)上升到3.1萬(wàn)家,但低度化的產(chǎn)業(yè)組織格局并未發(fā)生根本性變化.顯然,有限的監(jiān)管資源加之傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以應(yīng)對(duì)這樣的局面.

2.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與安全管理引發(fā)的目標(biāo)選擇沖突

相當(dāng)時(shí)間以來(lái),各地政府工作的重中之重是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加就業(yè),這本身并無(wú)不妥.但有些地方將經(jīng)濟(jì)發(fā)展取代一切并絕對(duì)化,而且不講經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和內(nèi)涵.盡管面對(duì)GDP增長(zhǎng)、就業(yè)、安全等多重目標(biāo),但當(dāng)食品安全問(wèn)題有可能影響GDP增長(zhǎng)時(shí),往往會(huì)選擇放棄或弱化食品安全,最終成為零和博弈甚至負(fù)和博弈,這也是近些年區(qū)域性、系統(tǒng)性食品安全問(wèn)題產(chǎn)生和蔓延的重要原因之一.

2.3 粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)食品安全的基礎(chǔ)性影響日益凸顯

盡管三十多年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就,但也長(zhǎng)期存在著發(fā)展方式粗放的問(wèn)題,拼資源、拼消耗的增長(zhǎng)方式也帶來(lái)了環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本大幅上升等多方面的問(wèn)題,一方面使食品安全的外部環(huán)境更加嚴(yán)峻,另一方面使食品安全的控制和治理成本不斷上升.

影響和導(dǎo)致食品安全的因素具有復(fù)雜性,既可以是單一因素,也可以是多重因素;既可以是自然因素,也可以是人為因素;既可以是區(qū)域因素,也可以是系統(tǒng)性因素,等等.這些因素的復(fù)雜性往往會(huì)通過(guò)多樣的形式表現(xiàn)出來(lái),食品安全問(wèn)題也通過(guò)多樣的形式表現(xiàn)出來(lái),這就需要制定有針對(duì)性的、時(shí)效性的治理對(duì)策,釆取科學(xué)有效的治理方式,其難度是很大的.

2.5 面臨著科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展的挑戰(zhàn)

在一些案例中發(fā)現(xiàn),食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中制假販假的科技含量和專業(yè)化程度不斷提高.在科學(xué)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的今天,獲取信息的效率和便捷程度大大提高,于是一些不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)科技方法和手段,在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中為降低成本或者使食品在色、香、味、形等方面發(fā)生變化而添加禁用物質(zhì).我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn):為提高豬肉的瘦肉產(chǎn)出率而在飼料中加入腎上腺類神經(jīng)興奮劑鹽酸克倫特羅或萊克多巴胺等(俗稱“瘦肉精”);使用有致癌風(fēng)降的化工染料“蘇丹紅”添加到調(diào)料和禽類甚至畜類飼料中,制作“紅心鴨蛋”和“鮮牛羊肉”;在著名“三鹿事件(亦稱三聚氰胺事件)”中,為達(dá)到提高蛋白質(zhì)檢測(cè)指標(biāo),在禽飼料甚至原料奶中添加禁用的三聚氯胺,達(dá)到以次充好甚至將不合格品冒充合格品的目的;在水產(chǎn)養(yǎng)殖中,添加禁用的孔雀石綠和喹乙醇(俗稱“水產(chǎn)瘦肉精”),甚至有的經(jīng)營(yíng)者還將其添加到禽畜飼料中;為了增加色澤,法規(guī)禁止使用的次硫酸氫鈉甲醛(俗稱“吊白塊”)也在面粉、米粉、白糖、粉絲、腐竹等食品中被檢出;在餐飲或食品加工中使用地溝油,降低經(jīng)營(yíng)成本,等等.難怪有人戲稱:隨著每一次食品安全事件的曝光,中國(guó)人的化學(xué)知識(shí)就提高一次.而面對(duì)著科技化、專業(yè)化、組織化的食品安全挑戰(zhàn),當(dāng)前的管理仍較被動(dòng).

2.6 尚未形成更有效的社會(huì)共同治理格局

食品安全問(wèn)題的復(fù)雜性和表現(xiàn)的多樣性需要不同的治理對(duì)策和治理方式,而這些治理僅僅依靠政府是不夠的,需要各利益相關(guān)者和多社會(huì)主體的積極參與.隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展和變化,政府對(duì)食品安全的監(jiān)管已難以做到“無(wú)所不在”、“無(wú)所不能”,再加之監(jiān)管資源及體制機(jī)制的約束,監(jiān)管不可能也做不到“無(wú)處不在”、“無(wú)時(shí)不在”和“無(wú)孔不入”.隨著社會(huì)治理手段的不斷豐富,為利益相關(guān)者和多社會(huì)主體積極參與食品安全治理奠定了基礎(chǔ),如何切實(shí)有效地開(kāi)展食品安全的社會(huì)共治,通過(guò)正和博弈來(lái)提高食品安全水平是一個(gè)重要課題.

3 當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題

隨著近些年食品安全監(jiān)管改革的深化,我國(guó)食品安全監(jiān)管取得了毋庸置疑的進(jìn)步,但從食品安全監(jiān)管各要素的客觀要求看,我國(guó)食品安全監(jiān)管仍存在著一些不容忽視的問(wèn)題.

3.1 科學(xué)技術(shù)在食品安全監(jiān)管的作用尚未充分發(fā)揮

隨著對(duì)食品安全研究和認(rèn)識(shí)的不斷深化,我們愈來(lái)愈清晰地認(rèn)識(shí)到,食品安全的管理不僅僅是行政和法規(guī)管理,更是科學(xué)技術(shù)的管理,有力的科學(xué)技術(shù)支撐是實(shí)施有效監(jiān)管的重要基礎(chǔ)和保障,否則監(jiān)管就是一句空話.在這方面,我國(guó)還有非常大的進(jìn)步空間,這不僅是裝備等硬件方面,特別還要有監(jiān)管者本身的科技素質(zhì)和科技能力的提高.

3.2 受體制等多方面約束,監(jiān)管效率仍待提高

近十幾年,食品安全監(jiān)管體制多次變動(dòng),相對(duì)集中監(jiān)管是改革的重點(diǎn).在中央政府層面看,建立了新的食品安全監(jiān)管體制,但仍存在著部門間的協(xié)調(diào)與合作,監(jiān)管中不同體系和要素的沖突、交叉、空白等問(wèn)題仍需要進(jìn)一步疏理解決;既使是新監(jiān)管體制主要部門也面臨著防止原有體制中的外部分段化轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部的分段化.再有,地方監(jiān)管體制和機(jī)構(gòu)的改革仍未全部到位,而有些地方更大程度的改革正在進(jìn)行,其效果有待觀察和證實(shí).但必須注意到的是,原有體制中引發(fā)效率低下的一些因素并未完全消除,提高監(jiān)管效率仍是體制改革和完善中的應(yīng)有之意.

3.3 科學(xué)高效的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式亟待健全完善

考察我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式發(fā)現(xiàn),事前特別是審批的監(jiān)管機(jī)制明顯強(qiáng)于事中、事后的監(jiān)管機(jī)制,甚至給公眾造成了“重審批、輕監(jiān)管”的認(rèn)識(shí).從監(jiān)管方式看,“運(yùn)動(dòng)式”的治理方式采用較多,而穩(wěn)定有效的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制明顯弱化不足.在監(jiān)管體制改革告一段落后,應(yīng)將改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式上,通過(guò)制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新,構(gòu)建科學(xué)高效的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式.

3.4 著力解決好食品安全監(jiān)管中的法制與法治

從法制建設(shè)看,現(xiàn)行食品安全法律體系強(qiáng)調(diào)以制裁為特征的“強(qiáng)法”,更多的還是構(gòu)建或建立在“事后懲治”的模式基礎(chǔ)上,而對(duì)強(qiáng)調(diào)綱領(lǐng)政策和原則為特征的“軟法”不夠重視,這種做法也明顯制約了“軟法”作用的充分發(fā)揮.此外,對(duì)于加大違法成本即懲罰性民事賠款制度研究不夠,尚未形成對(duì)違法行為的約束,當(dāng)生產(chǎn)者的社會(huì)責(zé)任和道德約束不夠時(shí),如果違法風(fēng)險(xiǎn)很低,則難以遏制風(fēng)險(xiǎn)的蔓延.此外,從法治角度看,還需要花大力氣解決食品安全中的有法不依、違法不糾、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題.要努力使“奉法者強(qiáng)”,守法者應(yīng)獲得守法收益,違法者必須付出違法成本;減少“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象有賴于嚴(yán)格的執(zhí)法.

3.5 風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制不健全

風(fēng)險(xiǎn)交流是現(xiàn)代食品安全管理中的重要組成部分,有利于防止風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大和蔓延,有利于消費(fèi)者防范意識(shí)和防范能力的提高.由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交流價(jià)值的認(rèn)識(shí)不充分,食品安全信息披露的時(shí)效性、公開(kāi)性、透明性不夠,導(dǎo)致近些年在食品安全領(lǐng)域非理性宣傳泛濫,甚至導(dǎo)致人為的恐慌.因此,盡快建立科學(xué)完善的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制刻不容緩.

3.6 綜合監(jiān)管能力不足,專業(yè)化程度不高

由于越來(lái)越多的因素滲入到食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中,因此監(jiān)管中涉及的方面也越來(lái)越多,對(duì)監(jiān)管的綜合能力要求越來(lái)越高.但由于種種原因,食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)管能力亟待提升,任何一塊“短板”都可能導(dǎo)致監(jiān)管效能的下降.另外,監(jiān)管隊(duì)伍中一部分人特別是一線監(jiān)管人員的專業(yè)化能力不夠,在監(jiān)管和執(zhí)法中對(duì)問(wèn)題原因判斷不準(zhǔn)確,影響了對(duì)“第一時(shí)間”、“第一現(xiàn)場(chǎng)”的判斷能力,難以做到“早發(fā)現(xiàn)”、“早控制”和“早處置”.

為了更有效地應(yīng)對(duì)食品安全監(jiān)管中的各種挑戰(zhàn),為了更好地解決食品安全監(jiān)管中的這些問(wèn)題,我國(guó)食品安全監(jiān)管的制度體系和政策體系需要盡快完成整體設(shè)計(jì).從實(shí)踐來(lái)看,“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”已經(jīng)不能適應(yīng)不斷變化和日益復(fù)雜的食品安全問(wèn)題,需要總結(jié)和分析國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)我國(guó)食品安全制度體系進(jìn)行整體的研究和設(shè)計(jì),進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì),全面提升我國(guó)食品安全監(jiān)管能力和監(jiān)管水平.制定長(zhǎng)期穩(wěn)定、公開(kāi)透明和可預(yù)見(jiàn)的政策、法規(guī)及相應(yīng)的監(jiān)管體系.

[1] 中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì).全國(guó)衛(wèi)生系統(tǒng)食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作會(huì)議在京召開(kāi)[EB/ OL].(2013-01-31)[2014-03-26].http://www.moh. gov.cn/sps/s7886/201301/7b5cde7465f 843f 69da541f 7a bfa2d25.shtml.

[2] 國(guó)土資源部土地整治中心.土地整治藍(lán)皮書(shū)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014:1-2.

[3] 環(huán)境保護(hù)部,國(guó)土資源部.全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)[EB/OL].(2014-04-17)[2014-04-20].http:∥www.sdpc.gov.cn/fzgggz/ncjj/zhdt/201404/t20140418_ 607888.htm l.

[4] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的食品質(zhì)量安全狀況白皮書(shū)[EB/OL].(2007-08-17)[2014-03-25].http:∥www.chinanews.com/gn/news/2007/08-17/1004906.shtm l.

專家論壇專欄

編者按：2013年12月有進(jìn)口自西班牙的1.3萬(wàn)瓶葡萄酒因貯藏環(huán)節(jié)的溫度控制不當(dāng)造成品質(zhì)改變而在鄭州被銷毀;2014年3月起國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局啟用《葡萄酒出口證書(shū)》作為美國(guó)輸華葡萄酒的唯一證書(shū),代替原有的多個(gè)證書(shū).前者是相關(guān)從業(yè)人員忽視葡萄酒在貯藏環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的食品安全問(wèn)題,而造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失;后者是政府監(jiān)管部門提出簡(jiǎn)化報(bào)檢業(yè)務(wù),降低葡萄酒在進(jìn)出口環(huán)節(jié)可能因時(shí)間久、貯藏環(huán)境差而出現(xiàn)食品安全問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn).本期專家論壇邀請(qǐng)3位專家對(duì)葡萄酒的陳釀、灌裝、貨架期、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的食品安全問(wèn)題及葡萄酒中農(nóng)藥殘留的快速檢測(cè)技術(shù)進(jìn)行闡述.希望通過(guò)專家的專業(yè)深入解讀,能為政府及行業(yè)從業(yè)人員預(yù)警、分析和防范葡萄酒及相關(guān)酒品安全事件的發(fā)生提供有力幫助.

(欄目策劃:李 寧)

Review ing China's Food Safety Problem s and Intensifying Supervision and M anagement of Food Safety

ZHANG Yongjian
(The Research Center for Development and Regulation of Food and Drug Industry, Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100836,China)

This paper reviewed the causes of food safety problems in China and the foodborne diseases caused by themicrobial,chemical,and physical hazards of food.Themain causes of food safety problems were illegal behaviors of operators,counterfeit,and imperfection of laws and management.Based on the situation of supervision and management of food safety in China,the main problems during supervision were analyzed.The overall design of food safety system was put forward to reinforce the food safety supervision in China.

food safety;supervision;management

葉紅波)

TS201

A

10.3969/j.issn.2095-6002.2014.03.001

2095-6002(2014)03-0001-05

張永建.客觀準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)我國(guó)食品安全問(wèn)題 深化食品安全監(jiān)管與治理.食品科學(xué)技術(shù)學(xué)報(bào),2014,32(3):1-5. ZHANG Yongjian.Reviewing China's food safety problems and intensifying supervision and management of food safety. Journal of Food Science and Technology,2014,32(3):1-5.

2014-04-20

張永建,男,研究員,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心主任,主要從事食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展和食品藥品監(jiān)管等方面的研究.