龍克瓊

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

我國環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則之構(gòu)建

龍克瓊

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079）

新《民事訴訟法》第55條對(duì)民事環(huán)境公益訴訟作出了原則性規(guī)定?，F(xiàn)行訴訟費(fèi)用規(guī)則不適用于以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的的環(huán)境公益訴訟，這是環(huán)境公益訴訟正常運(yùn)行的瓶頸之一。為了促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的正常運(yùn)行，應(yīng)建立獨(dú)立的公益訴訟費(fèi)用規(guī)則。構(gòu)建環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則應(yīng)堅(jiān)持公共負(fù)擔(dān)原則、平等原則和經(jīng)濟(jì)合理原則，同時(shí)可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立原告獎(jiǎng)勵(lì)制度。

環(huán)境公益訴訟；訴訟費(fèi)用；公共負(fù)擔(dān)

一、環(huán)境公益訴訟“零受案率”的反思

2013年1月1日施行的新《民事訴訟法》第55條規(guī)定，法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，有權(quán)向人民法院提起訴訟，即環(huán)境公益訴訟。該規(guī)定被媒體譽(yù)為“為環(huán)境公益訴訟打開了一扇門”，“使我國公益訴訟制度邁出了法律制度破冰的一大步”[1]。各地紛紛成立了專門的環(huán)保法庭，以應(yīng)對(duì)即將出現(xiàn)的大量的環(huán)境公益訴訟案件。但從新《民事訴訟法》施行至今，環(huán)保法庭受理案件數(shù)量十分少，已陷入形同虛設(shè)的困境。昆明市中級(jí)人民法院環(huán)保法庭正式掛牌于2008年12月11日。截至2013年10月，該環(huán)保法庭受理的環(huán)境公益訴訟案件僅為6件。[2]福建省于2013年4月9日才受理首例環(huán)境污染公益訴訟。[3]經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2013年12月3日，我國各級(jí)法院共受理環(huán)境公益訴訟53件。[4]我國每年發(fā)生的環(huán)境污染案件有上千起，但能進(jìn)入訴訟程序的寥寥無幾。[5]受害者的環(huán)境權(quán)益得不到保障，而污染企業(yè)卻不需要為污染的生態(tài)環(huán)境埋單，利用環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境的最初目標(biāo)幾近落空。

很多學(xué)者都對(duì)環(huán)境公益訴訟“零受案率”的出現(xiàn)原因進(jìn)行了探討。有學(xué)者認(rèn)為，法院受理環(huán)境公益訴訟案件的動(dòng)力機(jī)制存在缺陷，相關(guān)法律依據(jù)不足。[6]有學(xué)者認(rèn)為，原告主體資格在很大程度上限制了我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展。[7]也有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟“零受案率”“不過是公共選擇理論中的‘理性冷漠’現(xiàn)象在環(huán)境維權(quán)領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)人追求自身利益最大化的必然結(jié)果”。[8]不容置疑，這些都是制約環(huán)境公益訴訟正常運(yùn)行的重要原因。但我們也應(yīng)該看到，在司法實(shí)踐中，要提起環(huán)境公益訴訟，最現(xiàn)實(shí)的障礙之一就是訴訟費(fèi)用問題。在現(xiàn)有的訴訟費(fèi)用規(guī)則下，原告需要預(yù)交案件受理費(fèi)等訴訟費(fèi)用及支付巨額的律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等其他費(fèi)用；如果敗訴，還需要承擔(dān)被告的相關(guān)費(fèi)用。環(huán)境公益訴訟在一定程度上成為原被告雙方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的較量。高額的訴訟費(fèi)用和其他相關(guān)費(fèi)用讓很多想提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)和組織望而卻步。德國學(xué)者奧特馬·堯厄尼西曾經(jīng)指出，訴訟費(fèi)用數(shù)額的確定與分擔(dān)“具有很大的政治意義，因?yàn)榘嘿F的訴訟費(fèi)用會(huì)加重權(quán)利追訴和權(quán)利防御的負(fù)擔(dān)”。[9]H·蓋茨也認(rèn)為，“原告應(yīng)否起訴的決定，多數(shù)情況下是與訴訟費(fèi)用相關(guān)”。[10]現(xiàn)行訴訟費(fèi)用規(guī)則是為人們提起私益訴訟而設(shè)置的，已經(jīng)無法適用于以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的公益訴訟。

二、現(xiàn)行訴訟費(fèi)用規(guī)則的局限性

公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。早在羅馬法時(shí)期，其程序訴訟就有了公益訴訟和私益訴訟之分?，F(xiàn)代公益訴訟主要指特定的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，根據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)侵犯國家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院提起民事或行政訴訟，通過法院依法審理，追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)。[11]私益訴訟是公民、法人或其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害或者與他人發(fā)生爭議，向法院提起訴訟的活動(dòng)。公益訴訟和私益訴訟最主要的區(qū)別在于二者的直接目的和起訴主體不同：私益訴訟以維護(hù)“私益”為目的，公益訴訟以維護(hù)“公益”為目的；私益訴訟的起訴主體是和案件本身有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，而公益訴訟的起訴主體卻無此限制，既可以是和本案有直接利害關(guān)系的個(gè)人和組織，也可以是沒有直接受到違法行為侵害的組織和個(gè)人。正是這兩大區(qū)別導(dǎo)致適應(yīng)私益訴訟的現(xiàn)行民事、行政訴訟費(fèi)用規(guī)則的制度設(shè)計(jì)不能適用于環(huán)境公益訴訟，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，原告可能因無力預(yù)付高昂的案件受理費(fèi)而放棄訴訟。根據(jù)我國《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，財(cái)產(chǎn)案件根據(jù)訴訟請求的金額或者價(jià)額繳納訴訟費(fèi)用。通常情況下，環(huán)境污染涉及范圍大，受損的直接利益和間接利益巨大，訴訟請求的賠償數(shù)額也很大，導(dǎo)致案件受理費(fèi)過高，原告難以支付，也不愿意支付。

第二，原告可能因無力負(fù)擔(dān)巨額的申請鑒定費(fèi)而放棄起訴。一般而言，環(huán)境污染案件原因復(fù)雜。根據(jù)“誰主張，誰舉證”的原則，要證明被告的行為與環(huán)境污染之間的因果關(guān)系，原告通常需要采取鑒定、專家分析等手段。這些環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的費(fèi)用對(duì)于個(gè)人或某些組織、機(jī)關(guān)而言往往是天文數(shù)字。

第三，原告可能因難以承受過高的當(dāng)事人費(fèi)用而放棄訴訟。環(huán)境公益訴訟專業(yè)性強(qiáng)，時(shí)間長，需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力。這不僅包括高昂的律師費(fèi)，還包括鑒定評(píng)估費(fèi)、食宿費(fèi)等。盡管我國的“訴訟費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)”，但訴訟費(fèi)用并不包含當(dāng)事人費(fèi)用。所以，若當(dāng)事人無力負(fù)擔(dān)該費(fèi)用，環(huán)境公益訴訟就難以進(jìn)行。

第四，缺乏相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制會(huì)挫傷原告提起環(huán)境公益訴訟的積極性。公益訴訟為的是“公益”而不是“私益”。原告不能從訴訟中獲得相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償，還需要獨(dú)自承擔(dān)巨額訴訟費(fèi)用和當(dāng)事人費(fèi)用，同時(shí)面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，這些都嚴(yán)重挫傷了原告提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

三、環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的構(gòu)想

（一）環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的制定原則

1.公共負(fù)擔(dān)原則。環(huán)境公益訴訟費(fèi)用（此處的“訴訟費(fèi)用”應(yīng)作廣義的解釋，包括狹義的訴訟費(fèi)用和當(dāng)事人費(fèi)用，下文中的“訴訟費(fèi)用”都是廣義的訴訟費(fèi)用）的分配應(yīng)遵循公共負(fù)擔(dān)原則。環(huán)境公益訴訟旨在維護(hù)社會(huì)公眾的共同利益，其中的個(gè)體成員并沒有遭受直接的利益損害。原告不一定與案件有直接的利害關(guān)系，其提起訴訟是為了社會(huì)公共利益而不是私人利益。如果由當(dāng)事人承擔(dān)巨額的訴訟費(fèi)用，環(huán)境公益訴訟將難以持續(xù)開展。在環(huán)境公益訴訟中，訴訟費(fèi)用應(yīng)主要由國家財(cái)政和社會(huì)負(fù)擔(dān)。國家公共財(cái)政的作用之一就是有效調(diào)節(jié)資源配置，提高人民生活水平。環(huán)境公益訴訟旨在維護(hù)廣大社會(huì)公眾的利益，理應(yīng)得到國家財(cái)政的支持。環(huán)境公益訴訟的受益者是社會(huì)公眾，但人民法院不可能直接向社會(huì)公眾收取相關(guān)費(fèi)用。所以，應(yīng)設(shè)立環(huán)境公益訴訟援助基金，其來源主要包括政府撥款、社會(huì)公眾的捐贈(zèng)等。原告在需要援助時(shí)，可向該基金申請相應(yīng)的資金支持。

2.平等原則。環(huán)境公益訴訟費(fèi)用在分配過程中應(yīng)遵循平等原則。第一，環(huán)境公益訴訟的目的是為了社會(huì)公共利益，當(dāng)事人、國家和社會(huì)應(yīng)共同承擔(dān)訴訟費(fèi)用。第二，在很多情況下，環(huán)境公益訴訟的原告與被告相比處于經(jīng)濟(jì)弱勢地位，即使是國家機(jī)關(guān)作原告也不例外。國家財(cái)政收入雖然很龐大，但具體分配到各個(gè)國家機(jī)關(guān)的國家財(cái)政資金是很有限的。所以，在訴訟費(fèi)用的分配上應(yīng)對(duì)原告予以一定的傾斜。這既是平等原則的要求，也是環(huán)境公益訴訟制度目的的體現(xiàn)。第三，應(yīng)理性看待原告和被告。原告在大多數(shù)情況下是為了社會(huì)公共利益而提起訴訟的，但也不能排除原告的濫訴之嫌。一般情況下，被告是因?yàn)槲廴经h(huán)境而被告上法庭的，但不能排除被告沒有污染環(huán)境之實(shí)的情況。所以，訴訟費(fèi)用的分擔(dān)不能一味有利于原告。在被告勝訴時(shí)，被告的當(dāng)事人費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)予以減免。

3.經(jīng)濟(jì)合理原則。環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)合理原則。不論是私益訴訟還是公益訴訟，當(dāng)事人都是為了利益。這種利益不僅與訴訟結(jié)束后所得賠償和補(bǔ)償有關(guān)，還與訴訟未結(jié)束前所要交納的各項(xiàng)費(fèi)用相關(guān)。當(dāng)事人提起訴訟，需要向法院交納案件受理費(fèi)、申請費(fèi)、相關(guān)人員的交通費(fèi)等，這些費(fèi)用的多少直接影響著當(dāng)事人有沒有能力提起訴訟、愿不愿意提起訴訟。有學(xué)者在分析訴訟費(fèi)用對(duì)訴訟行為的影響時(shí)指出：“作為一個(gè)理性的人，原告在選擇是否提起訴訟時(shí)，通常會(huì)進(jìn)行成本收益分析。只有在能夠承擔(dān)得起訴訟費(fèi)用，且認(rèn)為現(xiàn)實(shí)的訴訟費(fèi)用是合理的情況下，民眾才會(huì)利用司法以實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。”[12]所以，在確定這些費(fèi)用時(shí)，需要考慮成本與效益之間的關(guān)系，不能因費(fèi)用過高而讓當(dāng)事人不能提起訴訟，也不能因費(fèi)用過低而使濫訴出現(xiàn)。在當(dāng)事人費(fèi)用方面，應(yīng)考慮當(dāng)事人對(duì)這項(xiàng)費(fèi)用的承受能力，在制定訴訟費(fèi)用規(guī)則時(shí)應(yīng)考慮這部分費(fèi)用的分配方式。同時(shí)，應(yīng)建立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度，以保障原告保護(hù)環(huán)境公益的積極性，填補(bǔ)原告為訴訟付出的各項(xiàng)成本。

（二）環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的具體內(nèi)容

1.交納標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟案件受理費(fèi)應(yīng)按件收取。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理原則，宜收取較低廉的費(fèi)用。環(huán)境公益訴訟的公益性決定了其兼具財(cái)產(chǎn)性與非財(cái)產(chǎn)性，即一方面，環(huán)境公益訴訟原告提起訴訟是為了追究被告污染環(huán)境的責(zé)任。被告須賠償一定費(fèi)用，這體現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)性。另一方面，這種財(cái)產(chǎn)性與《訴訟費(fèi)用交納辦法》所指的財(cái)產(chǎn)性案件又存在本質(zhì)區(qū)別?！对V訟費(fèi)用交納辦法》中的財(cái)產(chǎn)性是指當(dāng)事人能夠從訴訟中獲得直接經(jīng)濟(jì)利益，而環(huán)境公益訴訟中的財(cái)產(chǎn)利益是由社會(huì)公眾共同享有而不是由當(dāng)事人直接享有的，這體現(xiàn)了非財(cái)產(chǎn)性。環(huán)境公益訴訟性質(zhì)的混合性和差異性決定了其不能按照訴訟標(biāo)的額的大小交納案件受理費(fèi)。而且，環(huán)境公益訴訟標(biāo)的額一般較大。如果按照標(biāo)的額的大小交納案件受理費(fèi)，就會(huì)挫傷原告的訴訟積極性，不利于環(huán)境公益的維護(hù)和保障。一些發(fā)達(dá)國家，如美國、法國在收取環(huán)境公益訴訟案件受理費(fèi)時(shí)都是按件收取的，且價(jià)格十分低廉，值得我國借鑒。

2.交納時(shí)間。筆者認(rèn)為，案件受理費(fèi)仍遵循案前預(yù)交規(guī)則；申請費(fèi)、證人的交通費(fèi)等原則上實(shí)行案前預(yù)交規(guī)則，但當(dāng)事人可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)情況，經(jīng)法院批準(zhǔn)后可在案后交納。案件受理費(fèi)是按件收取的，且費(fèi)用較為低廉，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)造成限制。同時(shí)，交納案件受理費(fèi)也是啟動(dòng)訴訟程序的標(biāo)志之一，故案前預(yù)交是合理的。申請費(fèi)、證人的交通費(fèi)等原則上也應(yīng)實(shí)行案前預(yù)交。有學(xué)者認(rèn)為，這種在起訴時(shí)強(qiáng)制性預(yù)交訴訟費(fèi)用的做法會(huì)限制公民訴權(quán)，使訴訟標(biāo)的額較大和申請鑒定等費(fèi)用極高的環(huán)境公益訴訟難以啟動(dòng)[13]。其實(shí)不然，因?yàn)槿绻?dāng)事人有經(jīng)濟(jì)能力，可以預(yù)交訴訟費(fèi)用，則規(guī)定案后交納沒有必要；如果當(dāng)事人沒有一定的經(jīng)濟(jì)能力，讓其根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)情況向法院申請案后交納也未嘗不可。同時(shí)，原則上實(shí)行案前預(yù)交還可以防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)。我國環(huán)境污染日益嚴(yán)重，社會(huì)普遍提倡和鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟，很多學(xué)者認(rèn)為不用擔(dān)心濫訴的出現(xiàn)。但每項(xiàng)制度都應(yīng)具有前瞻性和預(yù)見性，在出現(xiàn)當(dāng)事人濫用訴權(quán)的結(jié)果之前提早予以防范，是立法者必須考慮的問題。

3.訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。如果原告勝訴，則案件受理費(fèi)、申請費(fèi)、證人的交通費(fèi)以及原告的當(dāng)事人費(fèi)用都由被告承擔(dān)，被告應(yīng)該為自己污染環(huán)境的行為埋單。環(huán)境公益訴訟的發(fā)源地美國最初是由雙方當(dāng)事人各自承擔(dān)訴訟費(fèi)用的，沒有規(guī)定敗訴一方應(yīng)承擔(dān)對(duì)方的訴訟成本。這消除了當(dāng)事人害怕承擔(dān)對(duì)方訴訟費(fèi)用的顧慮?？紤]到環(huán)境公益訴訟的成本巨大，美國后來又引入律師費(fèi)轉(zhuǎn)嫁條款，即允許勝訴的原告從敗訴的被告處獲得相關(guān)的律師費(fèi)的賠償。該條款的引入影響了公益訴訟當(dāng)事人提起訴訟的意愿，在一定程度上使想要提起公益訴訟的個(gè)人、組織、機(jī)關(guān)不再擔(dān)心自身將承擔(dān)巨額的律師費(fèi)而不愿訴訟，保障了他們提起公益訴訟的積極性。我國不一定要照搬他國制度，但相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)確實(shí)值得借鑒。

若原告敗訴，訴訟費(fèi)用及原告的當(dāng)事人費(fèi)用由原告、國家和社會(huì)共同負(fù)擔(dān)。其中，案件受理費(fèi)由原告承擔(dān)，申請費(fèi)、證人的交通費(fèi)等由原告、國家和社會(huì)按比例分擔(dān)。其中，原告應(yīng)承擔(dān)較小比例的費(fèi)用。被告的當(dāng)事人費(fèi)用應(yīng)由社會(huì)與其共同負(fù)擔(dān)。其中，被告應(yīng)自行承擔(dān)較大比例的費(fèi)用。被告只有在有污染環(huán)境之實(shí)的情況下才承擔(dān)訴訟費(fèi)用。被告勝訴可以在一定程度上說明其沒有污染環(huán)境之實(shí)，但其已經(jīng)為訴訟耗費(fèi)了人力、物力，如果當(dāng)事人費(fèi)用還要完全由自身承擔(dān)，顯然有失公平；但如果全部由社會(huì)、國家、原告負(fù)擔(dān)又不合理，因?yàn)樵谡麄€(gè)訴訟中，社會(huì)不僅要分擔(dān)原告的訴訟費(fèi)用，還要承擔(dān)被告的當(dāng)事人費(fèi)用，而社會(huì)在整個(gè)訴訟過程中并未獲得任何利益，所以，被告的當(dāng)事人費(fèi)用應(yīng)由國家、社會(huì)、原告與其共同分擔(dān)。

4.建立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度。公益訴訟不同于私益訴訟。原告在私益訴訟中可以期待勝訴之后獲得相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益或其他利益，而在公益訴訟中，訴訟的性質(zhì)切斷了原告與訴爭案件之間的直接利益關(guān)系。原告在付出大量的人力、物力、財(cái)力之后，不僅不能從案件中直接獲得相關(guān)利益補(bǔ)償，而且還可能面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。公益訴訟徹底失去了傳統(tǒng)訴訟制度具有的激勵(lì)特性。為了解決這一矛盾，我國可以借鑒美國的“賞金獵人”制度：為了彌補(bǔ)公共執(zhí)法資源的不足，美國政府鼓勵(lì)公權(quán)力機(jī)關(guān)以外的私人抓捕逃犯，并對(duì)成功抓獲逃犯的人予以一定獎(jiǎng)賞。“賞金獵人”制度從理性經(jīng)濟(jì)人思想出發(fā)，在保障個(gè)人追求自身經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也有效增進(jìn)了社會(huì)公共利益。正因?yàn)槿绱?，很多西方國家在公益訴訟相關(guān)制度方面都借鑒了“賞金獵人”制度。勝訴的原告可以獲得一定比例的損害賠償金，彌補(bǔ)其之前所支出的費(fèi)用，如美國規(guī)定，勝訴原告可以獲得損害賠償金的10%—30%。我國也可以根據(jù)自身情況規(guī)定一定的比例。這一比例不僅要保證勝訴原告的合理成本支出得到補(bǔ)償，還要具有一定的激勵(lì)功能。

結(jié)語

環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)“零受案率”，在司法實(shí)踐中最大的原因在于現(xiàn)行訴訟費(fèi)用規(guī)則不適用于以維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益為目的的環(huán)境公益訴訟，因此，構(gòu)建獨(dú)立的公益訴訟費(fèi)用規(guī)則就顯得十分必要。公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的構(gòu)建需要我們借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，立足本國實(shí)際情況，其具體內(nèi)容則需要廣大學(xué)者予以進(jìn)一步探討。

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D925.1

A

1673―2391(2014)08―0147―03

2014-04-24責(zé)任編校：王歡

華中師范大學(xué)2013年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃A類項(xiàng)目“環(huán)境公益訴訟實(shí)證研究”成果之一。