王立志，王新鵬

（中國民航大學 法學院，天津 300300）

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，世界各國都不可避免地參與到經(jīng)濟全球化的浪潮中來。作為目前涵蓋了全球近90%國家和地區(qū)的“經(jīng)濟聯(lián)合國”，世界貿(mào)易組織（WTO）具有涵蓋國家多、涉及范圍廣、擁有成熟的競爭機制和原則、完善的爭端解決機制等特點，在深入推進經(jīng)濟全球化、促進貿(mào)易自由和公平競爭等方面發(fā)揮著不可替代的作用。當今國際社會已經(jīng)有越來越多的國家選擇開放或進一步開放國內(nèi)市場，將更多的部門或領域納入WTO機制下進行分配和調整，以推動本國經(jīng)濟的發(fā)展。

經(jīng)濟全球化在內(nèi)容上包括三個領域，即貨物、技術以及服務貿(mào)易的全球化。國際航空運輸作為服務貿(mào)易的重要內(nèi)容，它的開放是經(jīng)濟全球化的應有之義。國際航空運輸?shù)拈_放，核心的問題是航權（traffic right）的開放。依據(jù)GATS《航空運輸服務附件》第6條（d）項所給出的定義，航權是“指一成員方以定期或不定期的航班，采用支付報酬或租金的方式，從事運輸旅客、貨物或郵件來自、前往或僅在成員方境內(nèi)停留以及飛越國境的權利，其內(nèi)容包括服務地點、運營的航線、從事運輸?shù)念愋?、提供的運力、收取的運價及其條件，以及航空公司制定的標準，包括飛機的數(shù)量、所有權和控制的標準等航空業(yè)務權利?！盵1]欲實現(xiàn)在他國國境的上述運輸權利，首先需要該國針對有關航空公司所在國開放其航權，即允許他國或地區(qū)的定期或不定期航班在本國從事運輸旅客、貨物或郵件來往或僅在本國境內(nèi)停留以及飛越國境的權利。隨著2003年3月全球航空運輸大會的召開，航權交換的實踐正迅速在全球范圍蔓延開來。

然而值得我們注意的是，雖然GATS《航空運輸附件》給出了航權的定義，但是該附件第2條明確排除了附件對航權的適用。該條規(guī)定：“本協(xié)議，包括其爭端解決程序，不適用于影響下述事項的措施：a）無論以何種方適授予的航權；或b）與航權的形式直接相關的服務?！盵2]第3條也規(guī)定：“本協(xié)議適用于影響下述事項的措施：a）航空器修理和保養(yǎng)服務；b）航空運輸銷售和營銷服務；c）計算機定座系統(tǒng)（CRS）服務?！盵3]既然WTO的宗旨是實現(xiàn)貿(mào)易的自由化，而作為服務貿(mào)易領域的重要內(nèi)容，國際航空運輸整體，特別是其中的國際航權的交換卻長期游離于WTO管理體制之外，消解了航權交換在WTO機制下的運作可能，嚴重影響了航空運輸?shù)娜蚧l(fā)展。那么，國際航權能否被納入WTO機制，運用WTO的既存體制對國際航權交換進行規(guī)范和調整呢？對此，還存在一些理論難題與實踐困惑，對這些問題的解決，無疑是回答上述問題的前提。

二、存在的困難及其出路

對于“將國際航權納入到WTO機制下進行調整”這一命題，首先擺在我們面前的就是國際社會目前大量存在的顧慮和質疑。這些顧慮主要包括以下幾個方面。

（一）國家主權與航權開放的沖突

一些國家認為，航權開放意味著一國的領空一定程度的開放,這必然會給國家的領空主權和國防安全帶來沖擊。因而在實踐中，許多國家對于國際航權的開放，特別是對于將國際航權納入WTO這樣的多邊體制來參與全球范圍內(nèi)的統(tǒng)一競爭，態(tài)度十分謹慎。

事實上，將國際航權納入WTO體制進行調整與保護一國的領空主權并不沖突。領空主權原則作為“航權”這一法律概念的基礎，側重于政治、軍事以及國防安全等意義，而航權開放作為國家主權在經(jīng)濟領域的重要組成部分，很大程度上是國內(nèi)航空運輸市場對外國航空公司的準入機制，本身是一種經(jīng)濟開放。經(jīng)濟的開放并不意味著政治、軍事和國防安全的完全開放。兩者可以并行不悖。航權開放的實質含義是國家應該盡量減少對國際航空運輸市場的政府干預，將市場競爭法則納入國際民航運輸這一傳統(tǒng)上受國家管制的行業(yè)。但是是否接受和實施航權開放政策完全是一國國家內(nèi)部事務，由一國政府在主權范圍內(nèi)自主決定。[4]在國際航空運輸業(yè)務中，對地面國（開放國）來說，開放航權是一種領空主權的“讓步”（concession）或稱“特許”，也就是允許外國航空器進入本國領域來從事業(yè)務活動的“讓步”或“特許”；而對于從事國際民用航空運輸?shù)暮娇掌魉鶎賴?，則是從外國得到的一種 “特權”（privilege），也可視為本國航空器在外國領域的一種 “自由”（freedom）。[5]這種“特權”的相互給予正是國家行使領空主權的表現(xiàn)形式，開放航權的國家仍然是國家領空完全的主管者，任何外國航空器在其領空內(nèi)的活動均受其管控。以美國的“開放天空”為例，這一政策的出臺不但沒有削弱美國對其領空主權的控制，反而其有關航權的授予、航空公司的指定及制定的撤回、航空安全與保安、關稅與其它稅費、公平競爭、運價的制定、遵守當?shù)胤珊鸵?guī)章等規(guī)定，都是國家主權原則的運用。故而開放航權能夠使地面國更充分地利用自身的領空資源，只要各國根據(jù)本國國情制定和實施自主的國際航權策略，在開放國際航權的實踐中積極參與國際航權開放規(guī)則的制定，各國的領空主權是不會受到?jīng)_擊的。

（二）高成本的雙邊體制與高效率的多邊機制

目前，國際航空運輸?shù)闹饕芾眢w制仍然是1944年芝加哥公約所形成的國際航空運輸雙邊體制，并且在可預見的未來將長期有效。這是因為，雙邊體制可以通過排除其他國家的航空公司的市場準入，進而來保護本國航空公司。這種保護主義理念在航空業(yè)中彌漫，不僅僅局限在發(fā)展中國家的航空公司，還涉及到很多認為應保護其在市場中合理份額的大型航空公司。[6]他們往往認為，只有建立在“對等”基礎上的航權交換才能最大限度考慮本國國情，保護本國航空運輸安全與利益。

上述觀點并不妥當。一方面，雙邊協(xié)定本質上存在固有的缺陷。盡管雙邊協(xié)定都是基于各國相互之間不同情況和特點的考慮，但是它無法用全球視角來協(xié)調世界范圍內(nèi)航線運營的情況。雙邊機制的狹小視野使其往往不能適應全球范圍國際航權開放的潮流。當今國際航權開放的實踐導致雙邊協(xié)定大量存在，各協(xié)定之間術語不盡統(tǒng)一、缺乏有效的爭端解決機制，透明度不足等問題的出現(xiàn)都使得當前的雙邊機制弊端充分暴露，逐漸成為全球范圍的航權開放的阻礙。加之雙邊協(xié)定往往需要通過個別談判單獨形成，既費時又費力，保持雙邊體制運行的成本高于自由市場自行運營的成本。另一方面，多邊法律安排會對國際航權的開放帶來促進作用。雙邊機制的前述不足，恰能通過多邊機制有效避免。具體來說，多邊體制比雙邊體制運行的效率高，可以同時調整多國之間的航空運輸關系，而不用再像雙邊體制逐一簽訂那樣費時費力，并且多邊體制可以形成很大程度上一致的專業(yè)術語及高效統(tǒng)一的爭端解決機制。多邊體制的優(yōu)點使得其成為未來航權交換的趨勢。而WTO多邊貿(mào)易機制，作為目前既存的最為完善、涵蓋國家最廣的貿(mào)易組織，無疑是航權交換多邊體制的最佳選擇。

（三）發(fā)展中國家之航空保護主義與自由競爭主義之沖突

發(fā)展中國家對于將國際航空運輸納入WTO體制機制管理大多持反對意見。他們大多視航空運輸服務為基礎設施來加以保護，認為航空運輸市場一旦開放，實力的懸殊會導致本國航空公司失去競爭力，對經(jīng)濟的發(fā)展帶來負面效果，這種顧慮已經(jīng)成為在全球范圍內(nèi)整合國際航權的重大障礙。[7]

事實上，開放國際航權可能會對發(fā)展中國家?guī)硪欢_擊，但是如若將國際航權納入WTO法律框架，不但不會對發(fā)展中國家?guī)頉_擊，反而對其是有利的。這是因為GATS的多邊模式框架體系明確了對發(fā)展中國家的優(yōu)惠措施和保護機制。根據(jù)GATS第4條的規(guī)定，成員方應做出具體承諾增強發(fā)展中國家國內(nèi)服務能力、效率和競爭力、促進其對技術和信息的獲取，增加產(chǎn)品在市場準入方面的自由度；發(fā)達國家應在《服務貿(mào)易總協(xié)定》生效后的兩年內(nèi)建立“聯(lián)系點”以使發(fā)展中國家的服務提供者更容易獲取有關進入市場的資料；對最不發(fā)達國家予以特殊優(yōu)惠，準許這些國家不必做出固定的開放服務市場的承諾，直到其國內(nèi)服務業(yè)具有競爭力。[8]GATS第25條第2款也規(guī)定，由服務貿(mào)易理事會決定在多邊的水平上對發(fā)展中國家提供技術援助，發(fā)展中國家應充分援引GATS機制發(fā)展航空運輸事業(yè)，提高參與國際航空運輸競爭的能力。這些機制是對發(fā)展中國家利益的有效保護。

三、國際航權與WTO框架的相洽性

國際航權與WTO機制之間的相洽性為將國際航權納入WTO機制下進行調整提供了可能。

（一）納入之邏輯基礎：自由化目標

在經(jīng)濟全球化的世界背景下，國際航空運輸作為服務貿(mào)易的一種形式，正在逐步加快開放的步伐。開放的市場準入是國際航空運輸?shù)靡园l(fā)展的必要條件。目前，航空運輸服務的自由化進程雖然在進展的道路上困難重重，但是雙邊、多邊協(xié)定大量涌現(xiàn)，特別是“開放天空”實踐的不斷成熟，使得航權的交換越來越反映出自由化的特征和趨勢。航空運輸逐漸自由化主要是消除國家對于國際航權、市場準入、所有權、控制權的限制，打破以互惠為基礎的雙邊航空協(xié)定模式。這與GATS第四部分對漸進自由化的原則性規(guī)定是一致的。這是國際航權被納入WTO框架的邏輯基礎。

（二）納入之可能路徑：開放性范圍

GATS的定期審議機制使得其調整范圍不是一成不變的，這為將國際航權納入GATS的調整范圍提供了機制上的可能性。GATS的航空運輸服務附件第5條明確規(guī)定：“WTO的服務貿(mào)易理事會應當定期，并至少是每五年一次，審議航空運輸部門的發(fā)展狀況和本附件的事實情況，以考慮本協(xié)定在該部門進一步適用的可能性?！盵9]這種定期審議機制的存在，避免了一成不變的僵化，能更充分適應經(jīng)濟不斷發(fā)展的新形勢，為擴大自身調整范圍打開了窗口。于2005年開始的第二輪復審中，議程中有一項就是關于修改附件的適用范圍，使其包括經(jīng)停服務以及機場操作服務。[10]更有學者提議應當在更大范圍上擴大附件范圍，從而使得國際航空運輸更大范圍地納入到WTO體制當中。雖然目前尚無定論，但這得到了很多國家以及國際法學者的支持，也反映了將國際航權納入WTO機制的趨勢。

（三）納入之制度基礎：原則的相通性

WTO與航權開放均屬經(jīng)濟最優(yōu)化規(guī)則，因此，其原則多有重合相通之處。

首先，關于最惠國待遇。GATS第2條第1款規(guī)定了普遍的、無條件的“最惠國待遇原則”。它指出，每一成員方有關GATS的措施給予任何其他成員方的服務或服務提供者的待遇，應立即無條件地以不低于前述待遇給予其他任何成員方相同的服務或服務提供者。[11]該原則設計的目的也是消除貿(mào)易壁壘，實現(xiàn)公平競爭。這是貿(mào)易自由化所必需的條件。相應地，《國際民用航空公約》第7條（國內(nèi)載運權）規(guī)定了“不得在排他的基礎上特準任何其他國家或任何其他國家的空運企業(yè)享有任何特權，也不向任何其他國家取得任何此項排他性的特權”，第44條（目的）規(guī)定了“避免締約各國的差別待遇”。其目的是為了發(fā)展國際航行的技術和原則，并促進國際航空運輸?shù)陌l(fā)展。雖然國際航空輸中規(guī)定在要求上尚不及普遍實行的“最惠國待遇”嚴格，但是它反映了航空運輸在國際范圍內(nèi)實現(xiàn)自由化競爭的趨勢，因而兩者在保護健康的貿(mào)易關系上存在共同之處。

其次，關于透明度原則。作為GATS的核心原則，透明度原則要求各成員方應讓其他成員盡量能方便、快速地獲知其獲取的對服務貿(mào)易或GATS執(zhí)行的措施。這在維護公平貿(mào)易和競爭方面發(fā)揮著重要作用。相應地，《國際民用航空公約》第83條也規(guī)定了所有協(xié)定的登記和公布制度，旨在方便相關國家查詢和了解彼此航空運輸立法，在開展國際航空運輸時能夠有效規(guī)避由于不了解相關國家法律而帶來的風險，提高國際貿(mào)易的效率，促進自由貿(mào)易公平競爭。此規(guī)定無疑與GATS中的透明度原則要求相一致，反映了兩者的相通性。

再次，關于國民待遇原則。國民待遇原則要求，對于列入承諾表的部門，在影響服務提供的措施方面上，各成員方給予任何其他成員方的服務和服務提供者的待遇不得低于其給予本國同類服務和服務提供者的待遇。《國際民用航空公約》第九條（禁區(qū)）、第15條（機場費用和類似費用）、第35條（貨物限制）等條款也做出了非歧視原則的規(guī)定，是公平競爭的背景下不可或缺的要求。

（四）納入之主動行動：GATS承諾的實現(xiàn)機制

在傳統(tǒng)的雙邊體制下，兩國之間多是通過雙邊談判給予對方航權，其考慮的基礎是雙方之間的 “對等”原則。GATS2000通過多邊談判，做出了實行“互惠原則”的具體承諾。表面上看兩者并無差別，其實差異很大：其一，前者是雙邊體制而后者是雙邊體制；其二，隨著航空自由化的不斷擴展，多邊體制作為雙邊體制的并行機制，展示了逐漸擴大的勢頭。在GATS2000有關航空運輸服務的談判中，已直接涉及通航地點、指定航空公司、運力、班次、運價、機場服務等廣泛的領域。[12]這反映了國際航空運輸正在越來越多地受到WTO航空立法的侵襲，因而，將國際航權納入WTO框架下也符合GATS2000的承諾。

四、結論

雖然將國際航權納入WTO機制進行規(guī)范和管理目前仍存在大量的質疑甚至反對，但是這些質疑是膚淺的，多基于舊的觀念或傳統(tǒng)認識，未能從全球化視角去分析，因而這些擔心并不是無法消除的。同時，國際航權和WTO具有極大的相洽性，擴大GATS《航空服務貿(mào)易附件》的適用范圍，將國際航空運輸納入WTO多邊體制進行管理具有極大的可能性，這已經(jīng)成為構建國際航空運輸多邊體制的新趨勢。

[1]GATS《航空運輸附件》第 6 條（d）項.

[2]GATS《航空運輸附件》第3條.

[3]GATS《航空運輸附件》第2條.

[4]董蕭.國際航權研究[M].北京:知識產(chǎn)權出版社，2010.51.

[5]胡超容.中國民航幾個熱點問題的法學解析[M].成都：四川大學出版社，2006.126.

[6]R.I.R Abeyratne.World Competition in Commercial Aviation ever Fit into the World Trade Organization?[J].Journal of Air Law and Commerce，1996.132.

[7]董蕭.國際航權研究[M].北京:知識產(chǎn)權出版社，2010.182.

[8]楊斐.WTO服務貿(mào)易法[M].北京:中國對外貿(mào)易出版社，2003.135.

[9]GATS第5條.

[10]Overview of Trends and Development in International Air Transport,ICAO Secretariat,國際民航組織大會第36屆會議資料（2007年9月18日～28日，蒙特利爾）（36 Session of ICAO Assembly）.

[11]GATS第2條.

[12]張世良.WTO航空立法研究[M].北京:中國民航出版社，2006.168.