孫偉成

（黑龍江大學(xué)，黑龍江哈爾濱150080）

當(dāng)前高等學(xué)校都在進(jìn)行深化內(nèi)部管理體制改革和辦學(xué)制度改革，總體來說，改革的重要目標(biāo)和任務(wù)就是建立完善的現(xiàn)代大學(xué)制度。通過制度建設(shè)逐步建立規(guī)范權(quán)力運行的機制，真正實現(xiàn)依法辦學(xué)、依法治?！，F(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容之一，就是運用民主的方式來實現(xiàn)內(nèi)部管理、監(jiān)督權(quán)力運行。教代會制度作為教職工行使民主權(quán)利、參與民主管理和監(jiān)督的基本組織形式，是高等學(xué)校民主管理的基本制度，在高等學(xué)校內(nèi)部治理中具有舉足輕重的地位。加強教代會制度建設(shè)是推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建立過程中最重要的條件和動力，這一觀點是教育主管部門和教育管理者的共識。

一、教代會的內(nèi)涵

現(xiàn)行的教代會制度是教育部《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》要求的高校實現(xiàn)民主管理的基本形式和制度。教代會作為一種群眾性組織，為廣大教職工搭建了民主參與、民主管理和民主監(jiān)督的平臺，是現(xiàn)代大學(xué)實現(xiàn)民主治校的重要渠道。

（一）職權(quán)范圍

教育部《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》規(guī)定了教代會具有審議建議權(quán)、審議通過權(quán)、審議決定權(quán)和評議監(jiān)督權(quán)四個方面的職權(quán)，這些職權(quán)在高等學(xué)校教學(xué)管理、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、隊伍建設(shè)和后勤保障等方面發(fā)揮著重要的作用。《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》明確了教代會行使職權(quán)的范圍，具體包括：其一，審議建議權(quán)。聽取學(xué)校章程草案的制定和修訂情況報告、關(guān)系到學(xué)校建設(shè)和發(fā)展重大問題解決方案的報告、年度工作報告、財務(wù)預(yù)決算報告以及其他專項工作報告，對報告提出意見和建議。其二，審議通過權(quán)。凡是與教職工切身利益密切相關(guān)的事項都要提交教代會審議通過，如職工福利、校內(nèi)分配實施方案以及相應(yīng)的教職工聘任、考核、獎勵辦法以及上一屆（次）教代會提案辦理情況等。其三，審議決定權(quán)。學(xué)校重大事項的決定，尤其是與教職工切身利益密切相關(guān)的決策，必須提交到教代會或其常設(shè)機構(gòu)進(jìn)行審議表決。其四，評議監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)階段主要是對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行民主評議，對照崗位職責(zé)履行情況，從德、能、勤、績、廉方面對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行測評和評議。

（二）運行機制

從制度層面看，教代會制度是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分，是進(jìn)行民主治校的實踐措施。一方面其規(guī)范了權(quán)力的有效運行，讓權(quán)力處于有效的監(jiān)督之下；另一方面，其規(guī)范了利益的合理分布，維護(hù)了各方的合法權(quán)益，保證了公平正義。從體制層面看，教代會工作是學(xué)校黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的工作，在管理活動中參與決策與監(jiān)督，既是高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的一環(huán)，又是教職工參與學(xué)校管理的主要渠道。從社會層面看，教代會是一種群眾性的組織，是按照民主集中制原則建立起來的，它代表的是全體教職工，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和代表性。教代會反應(yīng)民聲、體現(xiàn)民意，是密切聯(lián)系群眾、密切干群關(guān)系的媒介，更是現(xiàn)代大學(xué)實現(xiàn)科學(xué)高效管理不可缺少的環(huán)節(jié)。

二、教代會的地位和作用

（一）教代會的法律地位

教代會作為高等學(xué)校實現(xiàn)民主管理過程中被廣泛認(rèn)可的一種工作和制度形式，具有嚴(yán)格的法律依據(jù)與權(quán)威性。教育部《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》、《中華人民共和國工會法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國教師法》及《中華人民共和國高等教育法》等法律法規(guī)對教代會的地位、作用、意義、職能進(jìn)行了明確的規(guī)定，對教代會在學(xué)校管理中的參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利定位和民主角色給予了詳盡的闡釋，在法律層面上界定了教代會制度在學(xué)校管理中的合法性。

（二）教代會的政治地位

黨的十八大提出：要“全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利”。深化改革是時代的最強音，隨著高等教育改革不斷引向深入，高校所面臨的現(xiàn)實矛盾會日益復(fù)雜，管理中出現(xiàn)的一些難題亟待破解。教代會化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的作用會得到極大發(fā)揮，教代會的優(yōu)勢在改革的過程中會得到逐步的顯現(xiàn)。在一定時期內(nèi)，進(jìn)一步突出教代會的地位、加強教代會建設(shè)，必然成為高校管理工作的重點。

（三）教代會是權(quán)力構(gòu)架的平衡器

一方面，通過教代會的監(jiān)督，學(xué)校的行政權(quán)力更加規(guī)范，決策會更加科學(xué)和符合民意。教職工直接參與學(xué)校的管理和重大事項決策，切身利益得到了最大限度的維護(hù)，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和教職工的民主權(quán)力在教代會的框架內(nèi)找到了平衡點，形成一對和諧的利益關(guān)系，形成合力。另一方面，在現(xiàn)代大學(xué)制度體系中，學(xué)術(shù)治校是一項重要的內(nèi)容，學(xué)術(shù)自由是現(xiàn)代大學(xué)的重要特征之一，學(xué)術(shù)權(quán)力與原有的行政權(quán)力的再分配，必將成為一個長期的磨合的過程。權(quán)利再分配的過程中必然要存在摩擦，要產(chǎn)生一些不和諧的聲音，教代會職能決定，它可以把學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力進(jìn)行有效的調(diào)和，平衡各方的利益，發(fā)揮一個音量調(diào)諧器的作用，減小或消除不和諧聲音。

（四）教代會制度是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容

現(xiàn)代大學(xué)制度把內(nèi)部管理權(quán)力劃分成三部分，即政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，通過完善的制度保障來明確各自的權(quán)力范圍，協(xié)調(diào)三種權(quán)利間的關(guān)系，使其長期處于和諧的穩(wěn)定態(tài)。民主管理就是維持這穩(wěn)定態(tài)的催化劑，保證管理順暢高效。教代會是高校民主管理最有效最重要的形式，因此說教代會制度是現(xiàn)代大學(xué)制度的必要內(nèi)容。在學(xué)校內(nèi)部治理中，教職工以主人翁身份通過教代會這一民主管理平臺，直接或間接參加學(xué)校管理?，F(xiàn)代大學(xué)的標(biāo)志是民主治校，學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)以民主的方式進(jìn)行管理，具體來說就是要充分調(diào)動教職工參與學(xué)校管理的積極性，發(fā)揮教職工主人翁作用，使教職工主動參與學(xué)校管理，其實質(zhì)就是落實教代會的各項職權(quán)。通過教代會這一載體，以民主的方式協(xié)調(diào)好行政管理者和教職工之間、學(xué)術(shù)利益團(tuán)體和行政利益團(tuán)體之間的關(guān)系，促進(jìn)學(xué)校和諧與科學(xué)發(fā)展。

三、現(xiàn)行教代會制度存在的不足

我國高校教代會制度誕生于上個世紀(jì)80年代，當(dāng)時的背景是以服務(wù)于行政化管理體制為特征的。近30年來，隨著社會的發(fā)展和教育改革的不斷深入，教代會的內(nèi)容和形式雖然處于不斷地變化和調(diào)整中，但囿于傳統(tǒng)教育管理體制的羈絆，它在學(xué)校內(nèi)部管理體系中所表現(xiàn)出的民主性作用，不論從范圍還是程度上還存在局限性，在學(xué)校民主管理中的地位和權(quán)威性還有可提升的空間。

（一）民主意識薄弱

在傳統(tǒng)的教育管理體系，充當(dāng)管理角色的權(quán)利架構(gòu)沒有給教代會留出應(yīng)有的空間，教代會沒有充分發(fā)揮作用的足夠大的舞臺。一些行政管理者對教代會缺乏認(rèn)識，對教代會在學(xué)校民主管理中的意義與作用缺乏深入的了解，教代會的職權(quán)得不到徹底發(fā)揮，教代會常常處于無事可做的境地。管理者常常不能將廣泛聽取教職工的意見和建議作為科學(xué)決策的基礎(chǔ)，忽視了教代會在民主管理中的重要作用。部分教職工民主意識淡薄，對教代會的職權(quán)不清楚，對自己應(yīng)該享有的權(quán)利和應(yīng)該履行的義務(wù)缺乏準(zhǔn)確的了解，參與民主管理的能力水平較低?？陀^上，我國高校民主政治建設(shè)尚處于不斷完善的過程中，教職工參與學(xué)校民主管理的熱情不高，民主政治文化氛圍不濃，受傳統(tǒng)體制束縛的情況時有發(fā)生。

（二）管理行政權(quán)泛化

教代會是高校的權(quán)利機構(gòu)之一，在有些時候還得不到完全承認(rèn)。有些行政管理者存在狹隘主義，認(rèn)為強化教代會職能會削弱行政權(quán)的主導(dǎo)地位，弱化自己的權(quán)威性。在政策的制定與決策過程中，不顧及廣大教職工的知情權(quán)與參與權(quán)，將行政權(quán)力凌駕于民主權(quán)利之上的現(xiàn)象還時有發(fā)生。有些職能部門行政化現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有處理好權(quán)利和服務(wù)的關(guān)系，將服務(wù)職能等同于權(quán)力行為，行政、服務(wù)、監(jiān)督權(quán)利之間的關(guān)系混淆或倒置，事實上弱化了教代會的權(quán)利地位。這種行政權(quán)力泛化造成了民主管理要聽從行政指揮棒指揮的局面，民主觀念體制性缺失，一定程度上阻礙了高校民主政治建設(shè)的健康發(fā)展。

（三）長效機制缺失

教代會職權(quán)全面落實，必須有科學(xué)完善的長效制度作保障。目前，高校教代會落實各項職權(quán)的直接依據(jù)是教育部的《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》和根據(jù)自己的實際情況制定的配套實施細(xì)則，具體工作的開展要靠黨委文件一事一文的布置，缺乏系統(tǒng)配套的制度支撐，隨意性較強。沒有形成與學(xué)校《章程》、重大決策制度、干部監(jiān)督制度等有效的協(xié)同，缺乏長期的規(guī)劃，工作連續(xù)性不強。涉及廣大教職工切身利益的事項以及關(guān)系學(xué)校發(fā)展的重要決策沒有納入教代會監(jiān)督范圍，教代會的職權(quán)沒有得到重視和發(fā)揮；教代會形成的決議不能夠完全執(zhí)行，提案辦理常常避重就輕，落實不到位。

（四）地位與作用未充分展現(xiàn)

在部分高校，教代會的地位和作用多數(shù)時候還是停留在形式上，黨政領(lǐng)導(dǎo)沒有把教代會視為學(xué)校管理的重要監(jiān)督?jīng)Q策機構(gòu)，沒有把積極為教職工提供參與學(xué)校管理、監(jiān)督行政權(quán)利運行、實現(xiàn)全心全意依靠教職工辦學(xué)方針落到實處，沒有把發(fā)揮教代會的作用放在建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的大局中去考慮，沒有認(rèn)識到全面貫徹教代會制度是加強對干部監(jiān)督和管理、反腐倡廉的重要形式。有的時候教代會還只是起到學(xué)校黨委回避矛盾、尋找借口的“擋風(fēng)墻”的作用，教代會的地位被削弱，作用沒有得到全面發(fā)揮，處于可有可無的尷尬境地。

四、對策與思考

建立和完善以教代會制度為主要形式的學(xué)校民主管理制度，充分發(fā)揮教代會在學(xué)校內(nèi)部治理中的積極作用，是建立現(xiàn)代大學(xué)制度面臨的一項長期而艱巨的任務(wù)。隨著高等教育改革的不斷深入，教代會需要在職權(quán)范圍、運行機制、組織制度、組織機構(gòu)等方面根據(jù)實際需要作出必要的調(diào)整充實，在制度建設(shè)上要有新的突破與創(chuàng)新，與現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)相適應(yīng)，在切實推進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，實現(xiàn)建立現(xiàn)代大學(xué)制度的進(jìn)程中，發(fā)揮教代會應(yīng)有的作用。

（一）教代會內(nèi)涵的再定位

教代會在高校民主管理中作用發(fā)揮的程度，是由其地位和權(quán)限決定的。高校內(nèi)部治理從傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代大學(xué)制度轉(zhuǎn)型過程中，教代會在大學(xué)內(nèi)部治理中真正實現(xiàn)民主管理的目標(biāo)與作用，需要有一個合理的權(quán)力環(huán)境支撐。明確治理環(huán)境中各個部門的職權(quán)范圍，教代會的權(quán)力方能回歸。建立現(xiàn)代大學(xué)制度，要處理好外部和內(nèi)部兩個領(lǐng)域的權(quán)力關(guān)系。在學(xué)校外部，要處理好高校與政府、社會、市場的權(quán)力關(guān)系，明確相鄰兩者的權(quán)力邊界，保障高校的獨立法人資格、社會主體地位和享有的自主權(quán)力；在學(xué)校內(nèi)部，要正確對待黨政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、教職工權(quán)力之間的關(guān)系，遵照現(xiàn)代大學(xué)的制度模式，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、教職工參與管理的制度體系。在內(nèi)部權(quán)力領(lǐng)域中，要通過凸顯教代會的地位，保障教職工參與學(xué)校管理、決策的權(quán)利，實現(xiàn)民主治校。教職工權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的行使是通過教代會這一平臺來實現(xiàn)，勢必要對教代會權(quán)利的范圍進(jìn)行重新定位，進(jìn)一步豐富教代會的內(nèi)涵，將傳統(tǒng)管理體制里屬于社會、政府以及學(xué)校行政的部分權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榻檀鷷穆毮?，這既是實現(xiàn)高校民主管理的保障，也是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的必然需要。

（二）科學(xué)長效機制的再完善

其一，要加強制度建設(shè)，嚴(yán)格貫徹落實教育部《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》，制定落實《規(guī)定》的配套措施，對教代會工作的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等工作環(huán)節(jié)的制度進(jìn)行整合，形成有機配套的制度體系，以學(xué)校文件的形式下發(fā)，保障教代會工作順暢運行。其二，要建立教代會與干部考核、干部選拔任用以及黨風(fēng)廉政建設(shè)聯(lián)動機制，將教代會對干部的民主評議結(jié)果納入到黨委組織部門對干部的考核和任用機制中，將教代會對干部的監(jiān)督情況納入黨風(fēng)廉政責(zé)任制的范疇。其三，要完善教代會與學(xué)校行政協(xié)作制度，建立一體化運行機制。確定每年召開教代會的時間，即教代會日，并寫入學(xué)校章程，將學(xué)校行政的年度總結(jié)、計劃、提案落實情況報告和財務(wù)預(yù)決算報告作為教代會的固定議題，接受教代會的審議和監(jiān)督。

（三）民主政治文化的再建設(shè)

民主是指公眾所享有的參與國事或?qū)伦杂砂l(fā)表意見的權(quán)利，核心內(nèi)容是實現(xiàn)多數(shù)人統(tǒng)治，它強調(diào)的是在管理過程中公眾參與的廣泛性。建設(shè)大學(xué)民主政治文化的目的，就是讓更多的教職工關(guān)心學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展，主動投身于學(xué)校的管理事務(wù)當(dāng)中，通過參與、決策和監(jiān)督等管理行為來實現(xiàn)行使民主權(quán)利。多數(shù)人和高素質(zhì)的個體決定了民主管理的質(zhì)量和效果，在積極動員教職工盡量多地參與民主管理的同時，每一位教職工的民主意識和參與民主管理的素質(zhì)更為重要。要通過加強民主文化建設(shè)，喚起教職工參與民主管理的熱情，激發(fā)參與民主管理的責(zé)任感和使命感，逐步形成濃厚的民主氛圍。進(jìn)一步完善制度，明確教職工在學(xué)校管理中應(yīng)該享有的權(quán)利與應(yīng)該履行的義務(wù)，教職工在行使民主權(quán)利、維護(hù)切身合法權(quán)益同時，實現(xiàn)了對學(xué)校管理的參與，推動學(xué)校各項事業(yè)發(fā)展。另外，建設(shè)高校民主政治文化，要從制度層面上做好“頂層設(shè)計”，以民主的精神為主導(dǎo)，建立一個以大學(xué)章程為核心的科學(xué)完善的制度體系，使民主思想成為大學(xué)精神的一部分，讓人人都有民主意識，人人都主動參與學(xué)校管理，教代會才能在民主管理過程中發(fā)揮應(yīng)有作用，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)方能日趨完善。