黃 偉

（合肥師范學院 馬克思主義中國化研究所，安徽 合肥 230061）

自治是指一定主體有權自主地處理自身范圍內的事務，該權力受法律保障。“村民自治就是農(nóng)村特定社區(qū)的全體村民，根據(jù)國家法律法規(guī)的授權，依照民主的方式建立自治機關，確定行為規(guī)范，辦理本社區(qū)內的公共事務和公益事業(yè)?！保?］改革開放以來，農(nóng)村基層社會組織隨著“政社分開”，村民自治的廣泛推行，發(fā)生了重大變革。同時，人民內部矛盾亦即“在人民利益根本一致的基礎上的矛盾”［2］206也發(fā)生了新變化。社會主義社會始終存在著人民內部矛盾是毛澤東對辯證唯物主義的發(fā)展。從利益分析方法看，矛盾的產(chǎn)生具有必然性。馬克思主義利益理論認為，任何社會首先必須滿足人們的物質生活需要，亦即滿足人們的物質利益要求。利益是社會發(fā)展的基礎、前提和動力因素，追求利益是人類一切活動的動因。生產(chǎn)力是社會發(fā)展的根本動力，而需要和利益是社會生產(chǎn)不斷向前發(fā)展的內在動因。在人類社會生產(chǎn)過程中，人與人之間存在著以經(jīng)濟利益為主的各種利益矛盾。各利益主體對利益追求的最大滿足與整個社會在利益分配客觀上存在的不同程度的差異，導致了利益關系的矛盾。為了調整不同利益主體之間的利益關系、化解矛盾就需要改革，隨著利益關系調整又會產(chǎn)生新的矛盾，因此，解決矛盾是有限度的，不是一朝一夕就能完成的。人民內部矛盾也是這樣發(fā)生發(fā)展的，它將長期存在于社會主義社會之中。作為一種制度，村民自治對于解決人民內部矛盾的作用是怎樣的？在調節(jié)農(nóng)村基層社會不同利益主體之間的矛盾中扮演了什么角色呢？鄧小平深刻地指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”［3］333在社會轉型期即將過去，社會制度建設期到來之際，以解決人民內部矛盾為視角，研究村民自治的制度變遷，對于豐富基層民主制度理論具有重要的學術價值，對于進一步完善村民自治制度具有重大的現(xiàn)實意義。

一、村民自治的制度變遷緩解了農(nóng)村基層社會的人民內部矛盾

制度變遷是新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動態(tài)過程，是一種效率更高的制度替代原有制度的過程，也是一種更有效率制度的產(chǎn)生過程。在研究村民自治制度時，有研究者認為：“村民選舉制度的最初設計并非以民主化為動力，而是主要為了解決鄉(xiāng)村公共組織癱瘓與權威缺失的問題”［4］。從表象看確實如此，不過這樣就降低了它的地位，是有失公允的。其實，解決人民內部矛盾是村民自治制度誕生的歷史機遇，它之所以能夠問世并不斷發(fā)展存在著深層的必然性。

首先，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革催生了村民自治。從改革開放之后村民自治的起源和發(fā)展過程看問題，能夠使我們對這個問題認識得更加透徹。1978年，為了解決農(nóng)村人民內部矛盾最為緊迫最為尖銳的溫飽問題，農(nóng)民實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實現(xiàn)了農(nóng)村土地的兩權分離，土地所有權仍歸集體所有，而農(nóng)民通過承包則取得了對土地的使用權。這樣做既能保證國家的稅收、征購和集體提留任務的完成，又使農(nóng)民獲得了更多的物質利益，實現(xiàn)了生產(chǎn)自主權和產(chǎn)品支配權，極大地調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不僅對農(nóng)村經(jīng)濟體制進行了改革，而且對農(nóng)村基層組織產(chǎn)生了巨大影響。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)指令性計劃被取代，原先的統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配退出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊兩級組織逐漸失去作用。于是，農(nóng)村社會發(fā)生了土地管理無序，社會治安混亂等問題，甚至遇到鄰里矛盾、宗族沖突也很難找到合適的組織出面協(xié)調。新的人民內部矛盾逐步凸顯出來，變革農(nóng)村基層組織勢在必行。在原有農(nóng)村基層制度安排失去存在意義的情況下，1980年2月，為了管理村務，解決已經(jīng)發(fā)生的各種人民內部矛盾，廣西壯族自治區(qū)宜山縣屏南公社合寨大隊果作村的農(nóng)民自發(fā)地改革了管理體制。通過召開大隊全體社員大會，以無記名投票直接選舉的方式，產(chǎn)生了中國第一個村民委員會（以下稱村委會）。隨即，全國有不少地方建立了類似的組織。村委會一經(jīng)問世就組織村民興修水利，灌溉農(nóng)田，治理亂占耕地、亂砍濫伐等混亂現(xiàn)象，協(xié)助地方政府維護本村的社會治安，防火防盜。村民自治適應了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革帶來的農(nóng)村社會新變化，二者相輔相成，對化解農(nóng)村社會人民內部矛盾、提高農(nóng)民的民主意識和基層社會管理水平，都起到了重要作用。1998年，中共十五屆三中全會對村民自治作了充分肯定，指出：“實行村民自治，是黨領導億萬農(nóng)民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造”。

其次，思想是行動的先導，是推動村民自治的精神力量。改革開放之初，為解決社會主要矛盾，國家確立以經(jīng)濟建設為中心任務固然是正確之舉。與此舉相配合，政治體制改革同時起步。政治體制改革的任務是改變與生產(chǎn)力發(fā)展不適應的生產(chǎn)關系和上層建筑，就是調節(jié)不同利益主體之間的人民內部矛盾。政治體制改革必然要反對個人專斷，滿足基層社會民眾獲得真正民主權利的要求?？偨Y“文化大革命”的深刻教訓，鄧小平得出的重要結論是：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”［3］168。這個重要論斷，論證了社會主義民主與社會主義現(xiàn)代化之間的辯證關系，揭示了民主對于實現(xiàn)新時期中心任務的重要地位。1978年12月，鄧小平在中央工作會議閉幕會上的講話中深化了上述思想，他認為：“要切實保障工人農(nóng)民個人的民主權利，包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督”［3］146。1981年，中共十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明文規(guī)定，要“在基層政權和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主”。這就使得處于基層社會的民眾看到了行使真正民主權力的希望。1982年中共十二大報告進一步指出：“社會主義民主要擴展到政治生活、經(jīng)濟生活、文化生活和社會生活的各個方面，發(fā)展各個企業(yè)事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層社會生活的群眾自治?！边@里提出了基層“群眾自治”的概念，說明中共高度重視人民當家作主，重視基層群眾自治由來已久。在充分實踐的基礎上，中共十七大慎重地把基層群眾自治制度確立為四項基本政治制度之一。對中國法制建設做出過卓越貢獻的彭真委員長，曾經(jīng)分析過村民自治在改革政治體制中的重要作用。他說：“八億農(nóng)民實行民主自治，自我管理，自我教育，自我服務，真正當家作主，是一件了不起的事情，歷史上從沒有過。幾千年的封建社會，什么時候有過群眾自治？沒有。所以說，辦好村民委員會，還有居民委員會，是國家政治體制的一項重大改革，對于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統(tǒng)習慣，實現(xiàn)人民當家作主，具有重大的、深遠的意義?！保?］608中共中央及中央領導人針對農(nóng)村具體情況提出的社會主義民主思想，要義有三：首先是直接民主。直接民主對于村民而言，主要是直接選舉村委會成員，并決定本村的公共事務和公益事業(yè)。其次是民主自治。自治意味著村民擁有自治權，依法自我管理。再次是民主權利。村民擁有民主權利，才能實現(xiàn)“人民當家作主”。正是在民主思想的指引下，農(nóng)村基層民眾獲得了精神力量，打破條條框框，大膽創(chuàng)新村民自治組織。

其三，農(nóng)村社會利益主體分化的事實表明，建立村民自治制度有了社會基礎和制度需求。馬克思說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！保?］82在人類社會生產(chǎn)過程中，人與人之間存在著以經(jīng)濟利益為主的各種利益矛盾。各利益主體對利益追求的最大滿足與整個社會在利益分配客觀上存在的不同程度的差異，導致了利益關系的矛盾。中國農(nóng)村改革也不例外，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制而來的是，農(nóng)村社會舊有的利益格局被打破，利益主體發(fā)生了新的分化。農(nóng)村社會利益主體之一是村民及其家庭，由于采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使得村民家庭作為利益主體獲得了合法地位；之二是村黨支部和村委會基層組織，由于法律賦予他們自治的地位和權力，決定了他們在一定程度上成為政府在農(nóng)村基層的代理人。然而，他們的利益獲得與國家沒有直接聯(lián)系，村干部為村民提供公共服務，村民支付一定的酬金。這又決定了他們對農(nóng)村基層利益的保護。之三是國家和國家的代表者（指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）。當國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行財政包干的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益獲取不得不轉向農(nóng)村基層?？傊?，農(nóng)村基層的利益關系發(fā)生了重大變化，從原先國家、集體和個人的簡單結構變化為各種利益主體的復雜結構。這種利益關系分化對鄉(xiāng)村政治結構的形成產(chǎn)生了重大影響。新的利益關系，反映出多重矛盾，這里既存在國家財政利益與地方財政利益之間的矛盾，也存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個人利益與農(nóng)村基層組織的利益矛盾，還存在農(nóng)村基層組織和村民及其家庭之間的利益矛盾。上述社會利益主體的分化表明，建立村民自治制度有了制度需求。村民自治正是以農(nóng)村社會利益主體分化為社會基礎，以調節(jié)農(nóng)村社會利益主體之間的矛盾為目的的。村民自治制度設立之后對于規(guī)范不同利益主體的行為、調節(jié)和解決這些利益矛盾都起到了十分重要的作用。

其四，國家對村民自治的制度安排使得村民自治獲得了政治保障。馬克思主義論述的社會基本矛盾，其中生產(chǎn)關系的調整，亦即人們之間利益關系的調整，是需要通過制度安排來實現(xiàn)的。換言之，制度從本質上反映了人們的利益關系，不同的制度安排會多方位地影響人們經(jīng)濟活動的動力和效率，而人們經(jīng)濟活動的動力和效率將直接影響社會主義初級階段主要矛盾的變化。村民自治制度在國家的制度安排下，實現(xiàn)了兩個轉變，亦即從下到上的轉變和由局部到全局的轉變。

首先，從下到上的轉變。村委會最早是邊遠地區(qū)部分農(nóng)村的村民自發(fā)形成的農(nóng)村基層社會自我管理組織，能夠在全國范圍推廣，是由國家制定法律和政策，通過各級政府機構自上而下地貫徹執(zhí)行最終得以實現(xiàn)的。因此，從一定意義上說，村民自治組織不完全是自發(fā)生成的民主制，而是對基層社會組織形式的制度性安排，是國家正式制度的延伸。從制度經(jīng)濟學視角分析，村民自發(fā)選舉村委會現(xiàn)象，是村民面對制度非均衡采取的自我保護行動。制度非均衡亦即人們對現(xiàn)存制度不滿意，準備改變而又尚未改變的狀態(tài)。不滿意是出于對現(xiàn)行制度安排的凈收益小于可供選擇的制度安排的考慮，也就是出現(xiàn)了改變制度安排的盈利機會。對于村民而言所謂盈利機會即維護自身利益的時機。自發(fā)性和盈利性是誘致性制度變遷的兩個特點，村委會都具備了。漸進性是誘致性制度變遷的第三個特點，漸進性是自下而上、從局部到整體的制度變遷過程，因為制度的轉換需要時間。村民自治組織問世后，為了推進它的健康發(fā)展，1982年12月通過的修改后的《憲法》對村委會給予了確認。在第111條中明確寫道：“村民委員會是基層群眾性自治組織”。這就確定了它是群眾性的自治組織性質。1983年10月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，同時要求鄉(xiāng)以下實行村民自治，設立村委會。從村民自發(fā)選舉，到憲法確立村民自治的法律地位，把村民自治確定為中國農(nóng)村社會最為基本的政治制度，村民自治制度實現(xiàn)了從下到上的轉變。

其次，從局部到全局的轉變。任何新事物的推廣都需要一個過程，村委會也不例外。1982年《憲法》頒布后，各地并未能嚴格按照憲法的要求迅速建立村委會，開始只是把生產(chǎn)大隊更名為村委會，生產(chǎn)隊改名為村民小組。1987年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。民政部在1988年2月發(fā)出《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通知后，各地才開始建立真正自治意義上的村委會。1998年11月，第九屆全國人大常委會審議通過了充實了許多新內容的《中華人民共和國村民委員會組織法》，（簡稱《村組法》）并開始在全國正式實行。村民自治最初是農(nóng)民創(chuàng)造的，但從全國絕大多數(shù)地方來看，卻是自上而下的制度安排。國家政策和法律法規(guī)尤其是《村組法》的頒布在推進村民自治的過程中，起到了非常重要的作用。在國家的制度安排下，村民自治制度實現(xiàn)了從局部到全局的轉變。村民自治制度不僅使得村民的民主權力得到了保障，還在于人民代表大會制度獲得了牢固的基礎。從實踐看，村民自治的制度安排全方位地影響著村民的政治經(jīng)濟活動，村民獲得了真正的民主權力，極大地調動了村民的生產(chǎn)積極性，提高了社會生產(chǎn)力。改革開放三十多年來的歷史證明，社會主義初級階段主要矛盾——人民日益增長的物質文化生活需求同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾得以弱化，這已經(jīng)成為無可辯駁的事實，村民自治制度所起的作用是不可忽視的。

二、村民自治的制度效率調節(jié)了農(nóng)村基層社會的人民內部矛盾

以解決人民內部矛盾為切入點，審視制度安排的作用，那么制度效率就是對制度安排的一項基本要求。制度效率一般指成本與收益之間的對比關系。制度安排需要付出制度成本，才能獲得制度收益，以最小的代價獲取最大的利益才是理想的制度安排。如果不講制度效率，新的制度安排可能達不到調整不同利益主體之間利益關系矛盾的目的，還會引發(fā)出更多的矛盾。

制度成本包括制度變遷時的設計和組織成本，還包括制度運行時的實施成本。從制度成本角度分析，村民自治制度最初是由村民自發(fā)組織的，當村民自治頗具形態(tài)之際，國家因勢利導修訂憲法和制定《村組法》，并不需要大規(guī)模投入，村民大會、村民代表會議、村委會的組織和活動非常簡便，其運行成本也是極低的。從社會治理看，通過村委會對農(nóng)村社會公共事務治理，可以在不追加行政開支的情況下即可實現(xiàn)目標，大大縮減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理成本。制度收益指設立制度時通過降低成本和減少外部性等帶來的激勵和約束所達到的預期目標。從制度收益角度分析，首先，村民自治制度填補了農(nóng)村基層制度空間。當政社合一的人民公社退出農(nóng)村基層管理之后，村民自治制度及時填補了國家權力撤出后出現(xiàn)的制度空間，有效地化解了農(nóng)村社會管理方面的人民內部矛盾，并防止了地方消極性制度的萌生。其次，不同利益主體之間利益矛盾關系得到緩解。國家、國家的代表者和村民屬于不同的利益主體，以村民自治為表現(xiàn)形式的基層民主，一定程度上滿足了村民的民主權利，有效地緩解了村民與國家代表者之間的利益矛盾。再次，從村民自治的內容和形式看，村民自治制度體現(xiàn)了自治的特點，全體村民組織起來依照國家法律進行自我管理、自我教育、自我服務，真正行使當家作主的民主權利；村委會按照自治的原則，辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，為全體村民服務，并協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。相關法律規(guī)定鄉(xiāng)政府與村委會之間是指導關系，而非行政領導關系；體現(xiàn)了民主原則，村委會成員均由村民選舉產(chǎn)生，而非派選產(chǎn)生；體現(xiàn)了直接民主理念，村民大會具有決策權，這種以自治形式出現(xiàn)的民主制度兼具形式民主和內容民主的高效率。從第一個村委會成立至今，時間長、受益人數(shù)多是村民自治的一大亮點。村民自治已經(jīng)有三十年的歷史，長期以來村民保持了高漲的熱情，真心擁護這一關系切身利益的新生事物，約有9億村民參與了村民自治。通過村民自治的實踐鍛煉，村民“逐步提高了參政議政能力，逐步學會了依法、理性地行使民主權利，這種漸進推進式的發(fā)展，避免了不切實際的極端冒進，降低了風險和成本，使國家能夠集中精力解決發(fā)展尤其是經(jīng)濟發(fā)展問題，也使得億萬人民群眾在穩(wěn)定有序的基層民主實踐中逐步提高自身素質”［7］?？傊迕褡灾沃贫葐柺酪詠肀憩F(xiàn)出了較高的制度效率，有效地調節(jié)了農(nóng)村基層社會的人民內部矛盾。

三、村民自治制度框架下人民當家作主化解了農(nóng)村基層社會的人民內部矛盾

在《村組法》中，村民自治的民主內容包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督（簡稱“四個民主”）?！八膫€民主”包括民主選舉和民主治理的兩個環(huán)節(jié)，形成了民主形式與民主內容緊密結合的基層民主制度框架。由“四個民主”構成的村民自治制度于1997年10月被寫進中共十五大報告。2004年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發(fā)了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，對“四個民主”進行了總結，強調落實選舉后民主治理過程中村民的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權，深化了村民的權利意識?！按迕褡灾螜嗬纬闪擞蛇x舉權、知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權‘五權’構成的權利體系。”［8］這就使得村民自治制度框架更加完善了。

村民自治具有兩種民主形式和豐富的內容。2006年2月8日通過的《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》明確提出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！边@一重要論斷，明確了我國社會主義民主有票決選舉民主和協(xié)商民主兩種形式。從《村組法》的內容看，村民自治制度也具有與此相同的兩種形式。

在村民自治制度框架下，村委會是全體村民依法管理本村的權力性機構，村民能夠充分表達自身的利益訴求，村民的意見是村委會權力的真正來源，體現(xiàn)了村民依法辦理自己事情的宗旨，實現(xiàn)了人民當家作主。因此，村民自治的兩種民主形式亦即選舉民主和協(xié)商民主在實踐中都得到了發(fā)展和創(chuàng)新，有效地化解了農(nóng)村基層的人民內部矛盾。

（一）選舉民主

村民選舉從建立選舉組織和機構，進行選舉動員和選民登記，到選舉方式的確定，以及候選人的產(chǎn)生和票決選舉，程序規(guī)范，蘊含著現(xiàn)代民主制度的主要特征。選舉民主有三個問題值得關注：其一是法律依據(jù)。《村組法》是村民選舉的法律依據(jù)，其中規(guī)定村委會主任、副主任和委員都要由村民直接選舉產(chǎn)生，村民參與村干部候選人的提名以及實行差額選舉等。2002年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，細化了村民的選舉權，選舉權由推選權、選舉權、直接提名權、投票權和罷免權構成，這涉及到村民選舉的全過程，具有極強的可操作性。從第一個村委會誕生到2008年，全國農(nóng)村普遍完成了6～7屆村委會選舉，村民行使了直接民主權利，村委會選舉已經(jīng)進入了正常化。其二是參選率。參選率被認為是村民選舉積極性的重要指標。2005～2007年，該項指標約為90.7%。對于這個指標，可以有不同的認識。其實，在城鄉(xiāng)一體化進程中、農(nóng)民進城務工增多的背景下，村委會選舉的參選率達到90.7%，是正常化的標志?！罢顟B(tài)下的選舉，參選率都不會太高。在社會流動活躍的狀態(tài)下，通過各級組織動員，并依賴委托投票和流動票箱等方式，能維系90%～92%的全國平均參選率，已非易事。”［9］其三是選舉形式。經(jīng)多年來的實踐，村民創(chuàng)造了村委會民主選舉的多種形式。一是海選。“海選”是由村民推薦候選人，并通過預選確定正式候選人，然后進行正式選舉?！昂＿x”改變了上級派定或指定候選人，而是由村民直接選舉村委會干部。村干部的權力由村民授予，對村民負責，為村民服務。目前，村委會“海選”正經(jīng)歷從“有候選人選舉”到“無候選人選舉”的變革。全國已有17個省份試點或較大規(guī)模實行了“無候選人選舉”。二是“兩票制”?！皟善敝啤笔怯纱迕褚浴巴扑]票”或“信任票”的形式推薦村黨支部候選人，然后由黨員按照村民“推薦票”的結果確定正式候選人，召開黨員大會進行正式選舉。采取“兩票制”產(chǎn)生的村黨支部書記不僅大多數(shù)黨員滿意，大多數(shù)群眾也滿意。有了一定的群眾基礎的黨支部書記參與競選村委會主任，有效地化解了了村黨支部與村委會的矛盾沖突，在推動村民自治的同時堅持了黨的領導。此外，還有“聯(lián)選制”?！奥?lián)選制”是先由村民投票推選村民委員會主任候選人3～4人，每位候選人在發(fā)表競選演說時公布各自提出的村委會組成人員名單，然后由村民投票選舉產(chǎn)生村委會主任；在主任產(chǎn)生之后，還要對其提出的村委會組成人員投票，得票過半數(shù)的才能正式當選。［10］值得關注的是，村委會民主選舉單獨進行是有局限性的。因為《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定村黨支部有權“討論決定本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重要問題”。若期望民主選舉的村委會有效地開展工作，一定要與基層黨組織選舉相結合。目前，全國有10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）村“兩委”，亦即村委會和村黨支部同時進行換屆選舉，多種選舉方式在村級黨組織選舉中得到推廣，村“兩委”選舉進一步結合互動。［8］選舉民主是民主政治最重要的標志和特征，是人民當家作主的根本體現(xiàn)，反映了代議制民主理念，然而，村民選舉在理論上遇到了代議民主是否真正能夠體現(xiàn)村民自治民主價值的質疑？實踐中存在“賄選”、“用腳投票”等弊端。這種情況表明，一方面選舉民主自身需要進一步完善，另一方面需要協(xié)商民主對它進行補充。

（二）協(xié)商民主

協(xié)商指不同利益主體為協(xié)調利益關系，共同商量以達成共識的行為?！爸袊膮f(xié)商民主，就是在我國的基本制度框架下，所有受到?jīng)Q策影響的行為主體，圍繞著政治社會生活中的議題，通過咨詢、商議、討論的方式，達成共識的一種民主形式。”［11］雖然研究者對協(xié)商民主的認識略有差別，但他們都承認“協(xié)商”是核心概念，對于協(xié)商民主強調參與、對話、討論、辯論、審議與達成共識的認識是一致的。

協(xié)商民主是當前國內外學術界研究的熱點，在中國不再局限于政治協(xié)商會議，已經(jīng)滲透到基層社會。在村民自治制度框架下，協(xié)商民主既是民主的形式，又包含民主的內容。

首先，協(xié)商民主具有現(xiàn)實依據(jù)和動力。而今，較村民自治之前，村民獲得了一些自主權，特別是選舉民主的權力，但未能徹底實現(xiàn)村民的民主決策、管理和監(jiān)督的權力，實踐中在不少地區(qū)不同程度發(fā)生了“村民選舉，村委會自治”的現(xiàn)象。村民最基本的權利受到侵害，特別是征地引發(fā)的等社會矛盾和沖突依然存在。因此，有必要推進協(xié)商民主。協(xié)商民主可以促進村民基本權利的落實，促進村民自治中民主決策、管理和監(jiān)督的權力的落實。協(xié)商是靠說理來解決爭端，依靠的是非暴力的手段來解決人民內部矛盾。理性的協(xié)商能夠產(chǎn)生符合公共利益的決策，對于減少社會沖突，構建和諧社會具有重大意義?！皡f(xié)商民主的動力來自于中國農(nóng)村公共利益的增多以及村民對公共利益的強烈關注，村民希望有更多的影響和參與公共利益分配的機會。”［12］192

其次，協(xié)商民主具有法律依據(jù)?！洞褰M法》第19條規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理?！薄跋铝惺马棥惫舶丝?，都是涉及村民經(jīng)濟利益問題的內容。這條規(guī)定表明，村民對社區(qū)公共事務具有民主決策權，而“討論決定”則表明民主決策必須采取協(xié)商民主的形式。

第三，協(xié)商民主的理論假設。協(xié)商民主理論假設是公共理性。由約翰·羅爾斯提出的公共理性是指民主社會的公民擁有參與公共活動，以追求社會共同體共同的善和基本正義的能力。在這個理論假設下，村民擁有相同的權利、平等的身份，參與村民自治活動的目的不單純?yōu)榱怂嚼?，而是為了通過對公共事務的對話、討論和協(xié)商以達成一致，追求的是正義和善治。

第四，協(xié)商民主的具體內容。民主決策和民主管理都屬于村民對村務的集體協(xié)商決策機制。民主決策是指凡涉及村民利益的重大事項，要召集村民會議或村民代表會議討論決定，按多數(shù)人意見辦理。民主管理是指村民通過各種途徑，就公共事務直接發(fā)表意見，直接參與管理；以及通過法定程序制定村民自治章程或村規(guī)民約，村干部和村民都要照章辦事。村民自治的協(xié)商民主過程，往往由行政機構組織協(xié)商活動，村民參與制度決策。為實現(xiàn)大多數(shù)村民的利益，參與各方通過對話、討論、協(xié)商和合作，對重大問題達成共識，以避免決策失誤，緩和了矛盾沖突。

第五，協(xié)商民主的形式和實踐。村民大會和村民代表會議都是協(xié)商民主的具體形式。目前，全國“85%的農(nóng)村建立了實施民主決策的村民大會或村民代表大會”［7］。浙江省臺州市創(chuàng)新了村民自治協(xié)商民主的形式，他們的經(jīng)驗是以民主懇談為突破口，加強民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。臺州市曾經(jīng)制定的《關于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》明確指出，“民主懇談”的性質是“擴大基層民主，推進民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的重要載體”。其中規(guī)定了“民主懇談”會的參加對象、基本程序、討論事項的實施和監(jiān)督等內容。這個《規(guī)定》既符合協(xié)商民主的原則要求，又具有公開透明可操作性。浙江溫嶺市從1996年到2000年，在農(nóng)村召開的帶有決策功能的民主協(xié)商會達1190次。民主懇談會為村民提供了一個意見交流和討論的平臺，在參與平等、決策平等的理念下村民就多數(shù)問題達成了共識，解決了在重大事宜上嚴重對立的態(tài)度，消除了隔閡，化解了矛盾。由于懇談會全程都是公開透明的，村民還增強了對村委會的信任。在村民自治的制度框架下，協(xié)商民主是對選舉民主的重要補充，對于解決農(nóng)村基層社會的人民內部矛盾，兩者相輔相成、相得益彰。

今天，社會腐敗已經(jīng)成為人民內部矛盾的焦點之一，腐敗是公權力的濫用，失去監(jiān)督的權力導致腐敗，農(nóng)村基層社會也不例外。為了防止村委會干部濫用權力導致腐敗，引發(fā)農(nóng)村基層社會的人民內部矛盾，在村民自治制度中實行民主監(jiān)督至關重要。民主監(jiān)督是指通過村務公開、民主評議、報告工作等方式由村民監(jiān)督村委會工作和村干部行為。具體包括建立健全村務、財務公開制度、理財查帳制度、管理聽證制度、評議干部制度、來信來訪制度、干部述職制度、對村干部的選舉罷免制度。在實踐中，財務公開制度和民主監(jiān)督制度有效地防止了村干部利用公共權力謀取私利，村干部行賄受賄等腐敗問題得到了遏制。目前，全國“90%以上的農(nóng)村建立了保障民主監(jiān)督的村民理財小組、村務公開監(jiān)督小組等組織，村務公開、民主評議等活動普遍開展”［7］。民主監(jiān)督有效地避免了權力濫用，緩解了農(nóng)村基層社會的人民內部矛盾。

綜上所述，村民自治制度是我國基本政治制度的一個組成部分，對于今天解決人民內部矛盾起著十分重要的作用。進一步完善這項制度對于政治安定和社會穩(wěn)定，構建社會主義和諧社會具有重大的現(xiàn)實意義。

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