顧建發(fā)

編者按：

本期特別策劃的主題是“經(jīng)濟承載力視角下的城鎮(zhèn)規(guī)劃與提振路徑”，約請了7位專家進(jìn)行由宏觀至微觀的前沿性探討。這些探討集中分析論述了我國當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義，并就我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的效率驅(qū)動、政府職能、“發(fā)展陷阱”、運行困境及如何有序引導(dǎo)生育國策等問題提供了積極多元的理性思考，重點聚焦集約用地、綠色低碳視野下的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路中人的城鎮(zhèn)化問題。

導(dǎo)讀：新型城鎮(zhèn)化是“新四化”中最為重要的組成部分，它不僅扮演著承上啟下的角色，而且對中國社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大影響，因此城鎮(zhèn)化建設(shè)的效率驅(qū)動與創(chuàng)新路徑對于我國當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化具有重要的戰(zhàn)略意義。新型城鎮(zhèn)化的最大問題在于戶籍制度和土地制度的改革，是要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)化為城市居民作為重點，全部放開縣城以下中小城市戶籍限制。積極創(chuàng)造條件放開中等以上城市戶籍限制，同步解決進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)、安居、子女入學(xué)、社會保障等問題。

新型城鎮(zhèn)化是中國特色社會主義的戰(zhàn)略選擇。中國的城鎮(zhèn)化不僅是中國經(jīng)濟增長的新動力，而且也是世界級的大事。正如諾貝爾獎得主、美國經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨所說，中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技將成為影響人類21世紀(jì)發(fā)展的大事。

在中國經(jīng)濟發(fā)展的“三駕馬車”中，過去一直依賴投資拉動和外貿(mào)出口，如今這種經(jīng)濟發(fā)展模式遇到瓶頸，唯有通過啟動內(nèi)需來破解經(jīng)濟發(fā)展難題。中國有13多億人口，可以說是世界上最大的消費市場之一，“新型城鎮(zhèn)化”承載著“最大內(nèi)需所在和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依托”。[1]因此，新型城鎮(zhèn)化是中國特色社會主義的必然選擇。中國經(jīng)濟的高速增長，基本上是以城鎮(zhèn)化為最大特征。從1978年到2011年，中國經(jīng)濟規(guī)模的復(fù)合增長率近10%，同期城鎮(zhèn)化率由17.9%升至51.3%。應(yīng)該說，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟高速發(fā)展之間互為因果。[2]

從世界上看，已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化的高收入國家都是工業(yè)化國家，城鎮(zhèn)化率很高，發(fā)達(dá)國家城市化率一般已接近或高于80%。同時農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也達(dá)到相當(dāng)水平，因此，現(xiàn)代化的過程必然也是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程。即使與其他新興市場國家相比，我國的城鎮(zhèn)化率也明顯偏低。人均收入與我國相近的馬來西亞、菲律賓等周邊國家，城鎮(zhèn)化率也在60%以上。而根據(jù)國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%才會穩(wěn)定下來。[3]這意味著，從橫向比較和經(jīng)驗規(guī)律的角度看，中國城鎮(zhèn)化的空間依然非常廣闊。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1990年的26.41%快速上升到2012年52.7%，年均提高1.2個百分點。未來10年，我國仍將處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。預(yù)計到2015年，我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到55%；到2020年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，總體上將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平（根據(jù)發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率在30%～70%期間是加速城鎮(zhèn)化的時期，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率在80%左右）。這樣，每年將有1500多萬農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，按較低口徑，農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計算，每年能夠增加1.5萬億元的投資需求。如此規(guī)模龐大的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，沒有現(xiàn)成模板可以參照，必須結(jié)合中國現(xiàn)實國情逐步實現(xiàn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)做好了，不僅能夠創(chuàng)造巨大的內(nèi)需，還能進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，化解社會矛盾。[4]很明顯，新型城鎮(zhèn)化不僅在“新四化”中，扮演著承上啟下的角色，對中國社會經(jīng)濟發(fā)展也將產(chǎn)生重大影響。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的上海實踐與效率驅(qū)動

在全國進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，上海的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有特別的意義，其多元化的城鎮(zhèn)建設(shè)格局的積極探索，有效地規(guī)避了特大城市的土地集中控制，保護(hù)了城市豐富的環(huán)境風(fēng)貌與功能特色。

（一）上海城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展歷程與調(diào)控銜接

1.重點發(fā)展衛(wèi)星城。1956～1967年，上海城鎮(zhèn)體系建設(shè)的重點是發(fā)展衛(wèi)星城。為適應(yīng)工業(yè)和城市發(fā)展的需要，上海制定了《上海市1956年～1967年近期城市規(guī)劃草圖》和《上海市1958年城市建設(shè)初步規(guī)劃總圖》，提出在市區(qū)周圍建立衛(wèi)星城、疏解市區(qū)工業(yè)企業(yè)和人口的設(shè)想，并編制了閔行、吳涇、安亭、嘉定、松江5個衛(wèi)星城的具體規(guī)劃，為上海改造舊市區(qū)和發(fā)展衛(wèi)星城提供了發(fā)展方向。

2.確立四級城鎮(zhèn)體系。在1986～1999年，上海確立了中心城、衛(wèi)星城、郊縣小城鎮(zhèn)和農(nóng)村集鎮(zhèn)四級城鎮(zhèn)體系。1986年，國務(wù)院批復(fù)《上海市城市總體規(guī)劃方案》，指出要逐步改變單一中心的城市布局，積極地、有計劃地建設(shè)中心城、衛(wèi)星城、郊縣小城鎮(zhèn)和農(nóng)村集鎮(zhèn)，逐步形成層次分明、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。要重點發(fā)展金山衛(wèi)和吳淞南北兩翼，加速若干新區(qū)的建設(shè)，要加強衛(wèi)星城和郊縣城鎮(zhèn)建設(shè)，盡可能就地消化農(nóng)村剩余勞動力，避免農(nóng)村人口大批涌入市區(qū)。

3.提出新的四級城鎮(zhèn)體系。在1999～2010年，上海提出了中心城、新城、中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)四級城鎮(zhèn)體系。2001年5月，國務(wù)院正式批復(fù)并原則同意《上海市城市總體規(guī)劃》（1999年～2020年）。規(guī)劃明確了以中心城為主體，形成“多軸、多層、多核”的市域空間布局結(jié)構(gòu)?！岸鄬印敝钢行某恰鲁恰行逆?zhèn)—一般鎮(zhèn)構(gòu)成的市域城鎮(zhèn)體系?！岸嗪恕卑ㄖ行某呛?1個新城。同時，上海在《關(guān)于上海市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的試點意見》中進(jìn)一步明確，“十五”期間重點發(fā)展“一城九鎮(zhèn)”，即松江新城，以及朱家角、安亭、高橋、浦江等9個中心鎮(zhèn)。整個試點工作將實施重點突破、有序推進(jìn)的方針，并借鑒國際成功經(jīng)驗，實現(xiàn)高起點規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)、高效率管理，建設(shè)各具特色的新型城鎮(zhèn)。2004年出臺的《關(guān)于切實推進(jìn)“三個集中”加快上海郊區(qū)發(fā)展的規(guī)劃綱要》又對市域城鎮(zhèn)體系作了更為詳細(xì)的規(guī)劃，明確按“體系呈梯度、布局成組團(tuán)、城鎮(zhèn)成規(guī)模、發(fā)展有重點”的原則，在郊區(qū)形成“新城、新市鎮(zhèn)和居民新村”三級城郊居住體系。在“十一五”期間，上海按照“1966計劃”重整城鎮(zhèn)建設(shè)布局，也就是四級城鎮(zhèn)體系框架。具體內(nèi)容是：1個中心城：上海市外環(huán)線以內(nèi)的600平方公里左右區(qū)域內(nèi)；9個新城：寶山、嘉定、青浦、松江、閔行、奉賢南橋、金山、臨港新城、崇明城橋，規(guī)劃總?cè)丝?40萬左右，其中松江、嘉定和臨港新城3個發(fā)展勢頭強勁的新城，人口規(guī)模按照80至100萬規(guī)劃，總?cè)丝谠?70萬左右；60個左右新市鎮(zhèn)：從人口產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、土地集約利用和基礎(chǔ)設(shè)施合理配置角度，集中建設(shè)60個左右相對獨立、各具特色、人口在5萬人左右的新市鎮(zhèn)，對于資源條件好、發(fā)展?jié)摿ψ愕男率墟?zhèn)，人口規(guī)模按照10到15萬規(guī)劃；600個左右中心村：中心村是農(nóng)村基本居住單元，將對分散的自然村適度歸并，合理配置公共設(shè)施。

4.2011年以后，提出以新城建設(shè)為重點，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)發(fā)展格局。十二五期間，上海將重點推進(jìn)郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)、大型居住社區(qū)建設(shè)。堅持城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展，推動建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化提升松江新城、嘉定新城功能，著力推進(jìn)南匯新城、南橋新城、青浦新城建設(shè)，深化完善市域城鎮(zhèn)體系，基本形成健全的基礎(chǔ)設(shè)施保障體系。重點推進(jìn)浦東川沙、金山楓涇、閔行浦江、崇明陳家鎮(zhèn)等發(fā)展改革試點鎮(zhèn)以及松江泗涇和九亭、青浦徐涇等新市鎮(zhèn)建設(shè)。全面推進(jìn)大型居住社區(qū)建設(shè)。繼續(xù)推進(jìn)和完成500個村莊綜合改造，啟動開展郊區(qū)綠色重點小城鎮(zhèn)建設(shè)試點工作。同時，進(jìn)一步加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度，扎實推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，著力構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

（二）上海城鎮(zhèn)化建設(shè)的新型實踐與效率集聚

上海在新型城鎮(zhèn)化方面的實踐中，注重對戶籍制度和土地制度進(jìn)行深化改革。一是對失地農(nóng)民進(jìn)行實物安置；二是對失地農(nóng)民予以保障，讓其進(jìn)入鎮(zhèn)保；三是對失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)和幫助。由于以上三大政策使失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化的受益者，因此，上海新型城鎮(zhèn)化取得較快的發(fā)展。

1.松江的實踐

松江是上海郊區(qū)的一個區(qū)，上世紀(jì)90年代后期以來，松江區(qū)抓住了工業(yè)化、城市化的契機，大力推進(jìn)松江新城建設(shè)，按照“九五”抓規(guī)劃抓起步、“十五”抓建設(shè)出形象的目標(biāo)，經(jīng)過前后十多年時間的努力，一座風(fēng)格鮮明、環(huán)境優(yōu)美、生活便捷、繁華有序、百萬人口等級的城市巍然矗立在上海的西南方向，成為上海郊區(qū)城市體系中最早成型、目前規(guī)模最大、集聚人口最多的新城，實現(xiàn)了郊區(qū)城市體系建設(shè)“領(lǐng)頭羊”和城市化建設(shè)典范的目標(biāo)。2005年曾因此獲得了國際花園城市金獎，這是上海范圍內(nèi)唯一獲得此項殊榮的區(qū)縣。

2.臨港的實踐

根據(jù)上海市城市總體規(guī)劃，臨港新城用地面積約300平方公里，其中，規(guī)劃城市建設(shè)用地約164.8平方公里。北至大治河，西至A30高速公路—南匯區(qū)界，東、南至規(guī)劃海岸線圍合的區(qū)域（其中，目前已經(jīng)成陸的約209平方公里）。根據(jù)規(guī)劃，臨港新城是洋山港的陸域腹地和主要的集疏運基地，包括環(huán)境優(yōu)美的生活區(qū)和高效益的產(chǎn)業(yè)區(qū)。規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)是要成為上海東南濱江沿海地區(qū)的經(jīng)濟、文化中心和我國沿海大通道上的重要城市。臨港新城的城市性質(zhì)不僅僅是兩港以及國家級現(xiàn)代裝備業(yè)園區(qū)的配套基地，更是一個獨立、完整的現(xiàn)代化、綜合性都市，是充分體現(xiàn)上海新世紀(jì)城市規(guī)劃和建設(shè)水平的窗口，是上海向世界展示“城市讓生活更美好”的“生活著的展示館”。

臨港新城主城區(qū)位于新城最東南的大海邊，規(guī)劃面積約74平方公里。主城區(qū)擁有風(fēng)景秀麗的滴水湖，以國際化城市的開發(fā)理念，重點開發(fā)高品質(zhì)的生活休閑和商務(wù)辦公環(huán)境，將建設(shè)成為集政府行政辦公中心、商務(wù)商貿(mào)、居住生活、高等教育、休閑旅游、商業(yè)服務(wù)等功能為一體的現(xiàn)代化濱海新城。主城區(qū)空間布局是以5.6平方公里的滴水湖為中心，城市的骨架道路和功能區(qū)同時以環(huán)狀和放射狀的形式向外擴展，形成以滴水湖為核心的“水中漣漪”擴散的空間布局特點。其形態(tài)規(guī)劃和功能布局將成為“城市讓生活更美好”這一主題的典型演繹，也將成為上海城市發(fā)展的新地標(biāo)之一。

3.新橋的實踐

新橋鎮(zhèn)位于松江區(qū)東北部，總面積35.5平方公里，耕地面積5.50平方公里（不含林地），轄2個村民委員會（春申、馬湯），9個居民委員會（新樂、新育、場東、場西、民益、新東苑、晨星，潘家浜和新橋仍在組建過程中）。戶籍人口24 379人（已全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口），外來人口85 869萬人（導(dǎo)入人口在內(nèi)）。隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，撤村建居、農(nóng)民變市民的步伐越來越快，農(nóng)村集體資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和管理狀況也出現(xiàn)了較大變動。第一，村級集體經(jīng)濟不斷壯大，集體資產(chǎn)總量可觀。第二，隨著新橋鎮(zhèn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快推進(jìn)，以及經(jīng)濟增長方式變革和產(chǎn)業(yè)能級的提升，村級集體經(jīng)濟的發(fā)展環(huán)境發(fā)生著急劇的變化，農(nóng)村經(jīng)營管理由生產(chǎn)計劃型向公共管理型轉(zhuǎn)變，收入來源也從過去經(jīng)營收入為主轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)投資收入、廠房租賃收入等多種形式共同發(fā)展。村級集體資產(chǎn)主要通過歷年來農(nóng)村共同勞動生產(chǎn)發(fā)展的積累而來。

2009年，新橋鎮(zhèn)對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度方面進(jìn)行了大膽創(chuàng)新探索，率先探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟聯(lián)合社，進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化。集體經(jīng)濟聯(lián)合社參照現(xiàn)代企業(yè)管理架構(gòu)，在全體社員中推選出50名代表成立第一屆社員代表會議。在此基礎(chǔ)上選舉產(chǎn)生理事會和監(jiān)事會，管理聯(lián)合社的日常事務(wù)。重大事項如分紅、股東變動、預(yù)決算公開等，則要召開社員代表大會討論?！靶聵蚰Ｊ健庇行Ы鉀Q了半個多世紀(jì)以來在城市化進(jìn)程中遺留的集體資產(chǎn)處置的問題，為農(nóng)民增收增加了渠道和保障，讓城市化切切實實地反哺農(nóng)民。不僅如此，聯(lián)合社也有效統(tǒng)籌了區(qū)域農(nóng)民利益，讓所有農(nóng)民公平地分享城市化的收益，也為農(nóng)村經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

4.臨海村的實踐

上世紀(jì)90年代以來，我國工業(yè)化、城市化的進(jìn)程加快，促進(jìn)了我國經(jīng)濟的發(fā)展，同時農(nóng)村經(jīng)濟也得到快速發(fā)展。但由于多方面的原因，也由此引發(fā)了工業(yè)化、城市化過程中農(nóng)村社會經(jīng)濟的一系列問題和矛盾，最典型的就是安置、就業(yè)、保障三大問題。

上海市奉賢區(qū)臨海村由于面臨國家鐵路建設(shè)、國家電網(wǎng)建設(shè)、化工區(qū)開發(fā)建設(shè)三個大項目的動遷，全村2.93平方公里土地幾乎全部被征用，而臨海村也從原先一個先進(jìn)村、富裕村變成落后村、貧困村，其中主要原因有二：一是動遷安置出現(xiàn)偏差，二是集體經(jīng)濟失去支撐。相當(dāng)意義上，臨海村的實踐并不成功。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議與創(chuàng)新路徑

新型城鎮(zhèn)化必須對戶籍制度和土地制度進(jìn)行深化改革。要加快城鎮(zhèn)戶籍制度改革，以把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)化為城市居民為重點，全部放開縣城以下中小城市戶籍限制。積極創(chuàng)造條件放開中等以上城市戶籍限制，同步解決進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)、安居、子女入學(xué)、社會保障問題。要把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社會保障系統(tǒng)，以攻克城市基本公共服務(wù)全覆蓋的核心難題：一是要靠政府調(diào)整公共財政政策，把確立社會公平作為財政工作的首要目標(biāo)；二是要通過勞資關(guān)系的調(diào)整，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動條件，提高其收入水平；三是實施正確的人口布局政策，給中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展開辟更大空間，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分散流動。鼓勵將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，逐步使進(jìn)城落戶農(nóng)民真正變成市民，享有平等權(quán)益。[5][6]

（一）構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系

一是要優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，進(jìn)一步加強完善長三角、珠三角、環(huán)渤海灣城市群的集聚和輻射，加快地區(qū)中心城市發(fā)展，加快縣城和重點中心鎮(zhèn)建設(shè)。二是建設(shè)武漢、成都、西安等中西部城市群，提升中西部城市群支撐能力。三是增強中心城市輻射帶動作用，推進(jìn)城市組團(tuán)、城市新區(qū)、中心城區(qū)協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化中心城市布局和形態(tài)，加強城市新區(qū)建設(shè)。四是增強縣域城鎮(zhèn)承載承接作用，[7]把有條件的縣（市）發(fā)展成為中等城市，把基礎(chǔ)較好的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市，提高承接中心城市輻射能力和帶動農(nóng)村發(fā)展能力，提升縣城發(fā)展水平。五是積極穩(wěn)妥開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，率先推進(jìn)城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城市近郊區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，統(tǒng)一組織建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，探索建立新型農(nóng)村社區(qū)管理體制。[8]

如果說，未來長三角、珠三角、環(huán)渤海灣城市群可稱之為超大城市群，那么每個城市群容量可以達(dá)到1.2億人，總?cè)萘靠梢赃_(dá)到3.6億左右，城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到80%。相比較之下，武漢、成都、西安等中西部10個城市群可稱之為大城市群，每個城市群容量可以達(dá)到0.4億人，總?cè)萘烤褪?億人左右，城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到70%。倘若再均衡每個省會城市群60%的城鎮(zhèn)化率，以及中小城市50%的城鎮(zhèn)化率，我國未來的總體城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到70%，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。就這樣的現(xiàn)實意義而言，上海新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展實踐非常值得借鑒。

（二）妥善處理“新四化”協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系

“新四化”之間關(guān)系密切。工業(yè)化與信息化的深度融合是產(chǎn)業(yè)升級的方向與動力，而城鎮(zhèn)化蘊含著最大的內(nèi)需潛力，是現(xiàn)代化建設(shè)的載體，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則是經(jīng)濟社會發(fā)展的根本基礎(chǔ)和重要支撐。由此可見，新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中，實現(xiàn)人口集聚、工業(yè)集成、農(nóng)業(yè)集約，[9]必須充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化聯(lián)工帶農(nóng)的作用，確立其核心引領(lǐng)地位。與此同時，引領(lǐng)帶動城市功能完善、生產(chǎn)要素集聚和農(nóng)村勞動力加快轉(zhuǎn)移，為新型工業(yè)化提供工業(yè)布局和先進(jìn)生產(chǎn)要素以及公共服務(wù)；為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型騰出空間，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；為工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入內(nèi)在動力，實現(xiàn)“新四化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展。上海松江新城模式可以借鑒。

（三）城鄉(xiāng)一體化化解三農(nóng)矛盾

我國已經(jīng)進(jìn)入中期工業(yè)化階段，盡管我國工業(yè)化和城市化取得巨大成就，但是，對于暴露的問題卻不可掉以輕心。尤其是奉賢臨海村的城鎮(zhèn)化過程中暴露的問題必須要高度關(guān)注。

1.高度重視農(nóng)民的權(quán)益問題

在農(nóng)村向工業(yè)化和城市化轉(zhuǎn)化過程中，所有的矛盾歸根結(jié)底是一個權(quán)益問題，而權(quán)益問題就是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)問題。

（1）建立新的農(nóng)村集體土地征用補償機制。對于農(nóng)村集體土地征地，可以采取兩種補償機制，即公共用地的政策性補償和經(jīng)營用地的市場性補償。對農(nóng)村土地征用為公共設(shè)施、對外交通等公共用地實行政策性補償，按照國家有關(guān)政策法規(guī)執(zhí)行；對農(nóng)村土地征用為居住、工業(yè)、倉儲等經(jīng)營用地實行市場性補償，按照市場化原則進(jìn)行平等談判、協(xié)商。

（2）強調(diào)合理分配集體土地產(chǎn)權(quán)出讓收益。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)出讓收益處理應(yīng)該遵循以下原則：一是要嚴(yán)格遵循離土農(nóng)民當(dāng)家作主的原則。對集體土地產(chǎn)權(quán)出讓收益管理下放，要把利益的分配權(quán)交給農(nóng)民，劃清集體土地所有權(quán)主體和經(jīng)營管理者之間的界限。二是嚴(yán)格遵循土地與農(nóng)民生活來源關(guān)系的原則。土地產(chǎn)權(quán)出讓收益實際上是土地所有權(quán)價格。由于土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，因此農(nóng)民擁有土地使用權(quán)。三是應(yīng)把對土地承包經(jīng)營權(quán)的補償從安置補助費中獨立出來，直接建立征地與農(nóng)民之間的權(quán)益關(guān)系，使農(nóng)民成為土地承辦經(jīng)營補償費的直接獨立補償對象。

（3）要轉(zhuǎn)變思想觀念，農(nóng)民富裕是好事。長期以來，我們傳統(tǒng)的思想就是農(nóng)村窮，怕農(nóng)民致富。無論從我國當(dāng)前實際情況還是未來長遠(yuǎn)發(fā)展來看，工業(yè)化、城市化仍將以較快速度發(fā)展，按照我國城鎮(zhèn)化水平每年一個百分點向上遞增，每年至少有1000多萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口。如果這些農(nóng)民得到很好的安置，也就不會出現(xiàn)大量的上訪事件，這對于和諧社會建設(shè)不是一件好事嗎？

（4）鼓勵進(jìn)城農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地采取轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但是，目前絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意以放棄承包地和宅基地來換取城鎮(zhèn)戶籍，在這一點上，必須完全尊重個人意愿，不能把農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶口與放棄農(nóng)村土地權(quán)利掛鉤，不得強制或變相強制收回。按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機制。

2.大幅度提高農(nóng)用地征地補償標(biāo)準(zhǔn)

由于現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不可避免造成多征地、征好地的情況。在上海農(nóng)村，大部分地區(qū)征地補償是36元每平方米，一旦轉(zhuǎn)為工業(yè)用地的地價就是十倍以上，轉(zhuǎn)為住宅用地的地價更是在百倍以上。因此，征地補償除了要考慮土地被征用前的價值之外，還要考慮農(nóng)民失地后選擇就業(yè)、改善生活條件（包括居住、教育、就醫(yī)、養(yǎng)老）等基本需要以及土地的區(qū)位、土地市場供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及政府的宏觀政策等因素。新的補償辦法和補償標(biāo)準(zhǔn)必須要從土地對農(nóng)民既是生產(chǎn)資料、又是生活保障這個雙重職能出發(fā)，來考慮對被征地農(nóng)民的補償問題。

3.進(jìn)一步完善農(nóng)民保障體系

（1）建立全面、穩(wěn)定的離土農(nóng)民社會保障體系。該保障體系包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障，以及提供教育和培訓(xùn)的機會、提供法律援助等。當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)按照“土地?fù)Q社?！钡睦砟?，“鎮(zhèn)保改城?！保M快完善與城市接軌的，由財政托底的，國家、集體和個人共同負(fù)擔(dān)的離土農(nóng)民社會養(yǎng)老保障機制。

（2）建立農(nóng)村社會保障基金制度。以農(nóng)村社區(qū)為單位，建立離土農(nóng)民社會保障基金?；鹂梢詮耐恋匮a償費、安置補助費、集體土地有償使用的收入、政府土地招標(biāo)和拍賣的收益中，確定一定比例收取。[10]

（3）切實做好離土農(nóng)民的勞動安置工作。一些有條件的用地單位，在適當(dāng)就業(yè)培訓(xùn)后，優(yōu)先招收被征用地的勞動力進(jìn)入生產(chǎn)企業(yè)就業(yè)。政府還應(yīng)該加強對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)，加強對離土農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)教育，以提高其素質(zhì)和就業(yè)能力。

（四）強化產(chǎn)業(yè)支撐

要把促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚與加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程緊密結(jié)合起來，不斷強化城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐，堅持產(chǎn)業(yè)集聚與人口集中的同步推進(jìn)。一是有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。發(fā)揮區(qū)位優(yōu)越、勞動力資源豐富等優(yōu)勢，全方位、多層次承接沿海地區(qū)和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚化發(fā)展。搞好區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，依托中心城市和縣城，促進(jìn)第二、第三產(chǎn)業(yè)高度集聚，實現(xiàn)第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群或?qū)I(yè)園區(qū)。三是發(fā)展壯大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。提高規(guī)?；⑵放苹?、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展水平，改造提升商貿(mào)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，發(fā)展壯大健康產(chǎn)業(yè)等新型業(yè)態(tài)，支持發(fā)展信息服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)，突出發(fā)展物流、文化、旅游和金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動文化旅游融合發(fā)展。

（五）創(chuàng)新城鎮(zhèn)化體制機制

縱深推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快建立與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的體制機制。要創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體制。在政府財政投入的同時，必須探索有效的金融支持路徑。要突破城鄉(xiāng)戶籍束縛，這不是簡單地變換市民身份，而是讓具備城市謀生能力的群體連帶家屬轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，轉(zhuǎn)變居住地和生活方式。要突破土地資源制約，加大土地貨幣化力度，加快集體土地交易市場建設(shè)和流轉(zhuǎn)速度，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式進(jìn)行土地經(jīng)營性交易。[11]以規(guī)模經(jīng)營推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高土地利用水平，提高土地收益。同時，在就業(yè)、教育、衛(wèi)生等方面制定強有力的政策，強力推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐。上海新橋的模式可以借鑒。

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責(zé)任編輯：張 煒